黃土高原淤地壩建設(shè)監(jiān)理的困惑與建議

劉寶紅

(1.黃河水利委員會晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西榆林719000;2.西安黃河工程監(jiān)理有限公司第一分公司，陜西榆林719000)

我國淤地壩建設(shè)監(jiān)理制從20世紀(jì)90年代末開始施行，10多年來在工程建設(shè)質(zhì)量、投資、安全控制等方面發(fā)揮了積極的作用。特別是2003年以來，水利部把黃土高原淤地壩建設(shè)作為今后一個時期水利建設(shè)的三大“亮點”工程之一，建設(shè)投入規(guī)?？涨?，帶動了水土保持監(jiān)理企業(yè)、監(jiān)理從業(yè)人數(shù)迅速增多。但是，在淤地壩建設(shè)監(jiān)理發(fā)展中也遇到了很多問題和困惑，比如監(jiān)理從業(yè)人員抱怨收入低、工作環(huán)境惡劣、責(zé)任風(fēng)險大，導(dǎo)致從業(yè)人數(shù)減少;監(jiān)理企業(yè)認(rèn)為監(jiān)理費用太低、項目分散、投入太高;監(jiān)理市場由淤地壩建設(shè)監(jiān)理剛起步時的“過熱”正逐步降溫，甚至出現(xiàn)有業(yè)主捧著壩系項目而無監(jiān)理公司問津的現(xiàn)象。接下來，更大的淤地壩建設(shè)項目“多沙粗沙區(qū)攔沙工程”即將上馬，如果監(jiān)理問題不解決，將直接影響項目的開展。

筆者根據(jù)多年的工作經(jīng)驗，對淤地壩建設(shè)監(jiān)理面臨的問題和對策進行探討，供同行商榷。

1 淤地壩建設(shè)監(jiān)理中面臨的困惑

1.1 事故問責(zé)機制不規(guī)范

我國《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》以及水利部關(guān)于淤地壩建設(shè)有關(guān)安全生產(chǎn)管理規(guī)定，明確將建設(shè)工程(包括淤地壩)安全生產(chǎn)的監(jiān)控納入監(jiān)理范圍。淤地壩屬溝道治理工程，在大山深溝里施工，人為性(如偷工減料、違反或減少工序)、隱蔽性(如山體滑坡、鑿石爆破)、突發(fā)性(如洪水、泥石流)等安全隱患多。一旦發(fā)生安全事故，往往在不加詳細(xì)調(diào)查、不分責(zé)任原因，直接問責(zé)項目總監(jiān)，變相給監(jiān)理人員增添了“無限責(zé)任”，影響了監(jiān)理從業(yè)人員的積極性和監(jiān)理企業(yè)的聲譽。

1.2 監(jiān)理經(jīng)費不足

(1)淤地壩投資先天不足。淤地壩屬公益性項目，以中央投資為主，地方匹配、群眾自籌為輔。20世紀(jì)80、90年代，中央投資占淤地壩總投資的50%。2003年之后，取消了群眾自籌，增加了中央投資比例，達到70%或以上，剩余30%左右為地方匹配。在實施過程中，除了中央投資，大多數(shù)地方匹配不能落實，有的縣雖名義上有匹配，但往往是項目捆綁，并且會或多或少地擠占中央資金用作日常管理費，導(dǎo)致真正用于施工建設(shè)的資金不足。

(2)淤地壩建設(shè)監(jiān)理取費低。長期以來，淤地壩建設(shè)監(jiān)理參照1992年原國家物價局、建設(shè)部下發(fā)的《關(guān)于發(fā)布工程建設(shè)監(jiān)理費有關(guān)規(guī)定的通知》(［1992］價費字479號文)取費，監(jiān)理費占總投資的2%～3%。監(jiān)理費取費是以壩系為單位計算的，監(jiān)理工作則是以單壩為單位實施的，將監(jiān)理費平均到單壩(僅計中型以上壩)每座不足1萬元，監(jiān)理費用不足導(dǎo)致1名監(jiān)理人員通常要兼顧幾座壩的監(jiān)理工作。如果是一條完整的壩系，上下游或左右岸支溝壩與壩之間的距離尚能顧及，但如果是流域片壩系，壩與壩的距離可能達幾公里甚至更遠(yuǎn)，要翻山越嶺真正做到土方分層碾壓檢測和隱蔽工程旁站監(jiān)理非常困難。監(jiān)理取費低導(dǎo)致的人手不足、無暇顧及難免會對工序檢測、驗收造成影響。

(3)降低或變相克扣監(jiān)理費。淤地壩建設(shè)監(jiān)理取費本來就已經(jīng)很低了，但在實際招投標(biāo)過程中，除了以合同形式壓低監(jiān)理費外，一些業(yè)主還想方設(shè)法地變相克扣，比如:按照慣例，業(yè)主要提供現(xiàn)場監(jiān)理人員交通工具，但有的業(yè)主卻反過來要求監(jiān)理公司為其提供交通工具;由于建設(shè)主管部門下達建設(shè)計劃推遲，壩系工程批復(fù)建設(shè)期一般為3～5 a，而實際按時完成的幾乎沒有，導(dǎo)致監(jiān)理企業(yè)經(jīng)營成本成倍增加，更有甚者，有的業(yè)主連僅有的監(jiān)理費也不能及時撥付。

1.3 監(jiān)理工作開展困難

(1)招投標(biāo)把關(guān)不嚴(yán)、流于形式。國家強制性規(guī)定，投資達到一定規(guī)模的基本建設(shè)項目必須實行招投標(biāo)制，淤地壩工程也不例外。由于淤地壩單壩投資一般為幾十萬元，高者也不過幾百萬元，加之施工條件惡劣，所以有實力、有技術(shù)、有資質(zhì)的大型施工企業(yè)不愿意投標(biāo)，參與投標(biāo)者多數(shù)是掛靠資質(zhì)的個人。中標(biāo)施工企業(yè)的部分管理、施工人員不具備相關(guān)知識和資質(zhì)，有的對淤地壩的重點、難點、工序理解不清，有的對泄水工程(臥管、涵洞、消力池)沒有基本概念，還有的認(rèn)為設(shè)置監(jiān)理就是故意刁難，給監(jiān)理人員的工作造成了很大困難。

(2)業(yè)主管理不規(guī)范。有些業(yè)主認(rèn)為，只要請了監(jiān)理，工程質(zhì)量和安全就是監(jiān)理的責(zé)任了，因此在施工過程中不注重抓施工單位質(zhì)量保證體系，而是把心思放在如何管理監(jiān)理上。甚至發(fā)生過業(yè)主的管理和技術(shù)人員不負(fù)責(zé)任，在工序不完善的情況下就報驗要求監(jiān)理簽字，給監(jiān)理人員工作增加了很大壓力。

(3)施工企業(yè)管理不規(guī)范。承包人以包代管、層層分包、轉(zhuǎn)包現(xiàn)象普遍存在，施工管理不規(guī)范。施工企業(yè)又多是掛靠資質(zhì)的個人，野蠻施工和偷工減料使監(jiān)理人員工作量增加，并且面臨巨大的安全生產(chǎn)風(fēng)險。

(4)缺少優(yōu)秀的技術(shù)人員。隨著工程建設(shè)市場的發(fā)育，高級技術(shù)人員多高薪受聘于條件優(yōu)越的市政工程或交通便利的工地，愿意來淤地壩建設(shè)工地的技術(shù)員多半是沒有施工經(jīng)驗的“半瓶子”，尤其缺乏淤地壩施工經(jīng)驗。為解決這個問題，通常是由承包人聘用業(yè)主的水利工程技術(shù)員，他們雖懂技術(shù)但多身兼數(shù)職(或數(shù)個工地)，不守工地，技術(shù)交底落不到實處，資料不同步。技術(shù)力量的嚴(yán)重不足導(dǎo)致自控體系薄弱甚至癱瘓。

1.4 前期工作不夠細(xì)致

(1)壩址選擇不合理。在可研階段，存在為爭取項目上馬，照顧單壩控制面積不超過3～5 km2的規(guī)范要求，不顧壩址條件盲目建設(shè)的情況。筆者在監(jiān)理工作中曾遇到一些狹窄、細(xì)長、大比降的溝道，有的溝底寬甚至不足1 m，現(xiàn)場開工交底有“坐井觀天”之感，高壩小庫容，投入產(chǎn)出比不理想，并且施工和監(jiān)理難度大，后期隱患多，遇暴雨洪水易出現(xiàn)垮壩。

(2)設(shè)計文本粗糙。有時候為了趕著項目上馬，設(shè)計時間緊張，設(shè)計人員不去現(xiàn)場，干脆在1∶1萬地形圖上量算庫容曲線，套用設(shè)計軟件，導(dǎo)致設(shè)計不合理，沒有針對性。

1.5 一些不可預(yù)計的因素

(1)黃土高原地區(qū)降水量稀少、時空分布不均，有的年份連續(xù)200 d以上沒有有效降水，筑壩土壤含水率低，加之太陽暴曬，機械越碾壓土質(zhì)越疏松，干容重達不到規(guī)范要求，但又難以承受停工的費用，只能硬著頭皮繼續(xù)碾壓。

(2)與群眾的糾紛導(dǎo)致工期無限期拖延。2003年以后淤地壩建設(shè)投資取消了群眾自籌部分，但是部分項目區(qū)群眾的期望值似乎更高，比如從自家門前過的要留下買路錢，壩址周圍的土場、便道、料場漫天要價，影響了工程建設(shè)速度。

2 對策建議

黃土高原千溝萬壑，溝道治理任重道遠(yuǎn)。針對淤地壩建設(shè)監(jiān)理面臨的諸多困惑，筆者認(rèn)為應(yīng)該采取以下對策。

2.1 實施安全監(jiān)理

施工安全監(jiān)理是依據(jù)施工合同代表業(yè)主對施工方進行的合同履約監(jiān)督。監(jiān)理人員要及時發(fā)現(xiàn)安全隱患，采取有效措施形成監(jiān)理行為證據(jù)鏈條，明確責(zé)任追究制度，防止事故發(fā)生。具體來說，應(yīng)從監(jiān)理公司層面和業(yè)主層面要求增加安全監(jiān)理經(jīng)費，通過標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的管理制度保證壩系項目部管理體系有效運行，約束從總監(jiān)到每個監(jiān)理人員嚴(yán)格履行監(jiān)理職責(zé)，強化現(xiàn)場監(jiān)控的及時性、廣泛性和有效性。

2.2 增加淤地壩建設(shè)監(jiān)理經(jīng)費

經(jīng)參建各方多年呼吁，淤地壩投資不足的問題已逐漸被上層接受，今后的壩系項目有望實現(xiàn)全額投資。2007年國家發(fā)改委與建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布了《建設(shè)工程監(jiān)理與相關(guān)服務(wù)收費管理的規(guī)定》(發(fā)改價格［2007］670號)，規(guī)定的監(jiān)理取費較1992年制定的標(biāo)準(zhǔn)提高了很多。同時，可研、設(shè)計以及審批單位應(yīng)以單壩工程投資為標(biāo)準(zhǔn)計取監(jiān)理費，而不是以壩系總投資作為監(jiān)理取費的依據(jù)。只有監(jiān)理費的問題解決了，監(jiān)理人員才有可能獨立、公正地開展監(jiān)理工作。

2.3 規(guī)范監(jiān)理企業(yè)的行為

一是把好合同關(guān)。對于中標(biāo)的施工單位，要對照投標(biāo)承諾審查進場人員資格、機械設(shè)備數(shù)量和質(zhì)量、施工組織設(shè)計等，發(fā)現(xiàn)問題及時報業(yè)主知曉。二是把好監(jiān)理關(guān)。質(zhì)量是監(jiān)理的核心，要嚴(yán)格遵循“三檢制度”和監(jiān)理程序，不管建設(shè)任務(wù)多么重，作為監(jiān)理都必須以確保質(zhì)量安全為前提。三是把好廉潔自律關(guān)，發(fā)現(xiàn)害群之馬決不姑息。

2.4 監(jiān)理公司要立足于長遠(yuǎn)發(fā)展

水土保持是世世代代之事業(yè)，因此淤地壩建設(shè)監(jiān)理企業(yè)管理者要立足長遠(yuǎn)，以可持續(xù)發(fā)展為謀劃，杜絕市場潛規(guī)則之下的“短、平、快”經(jīng)營;要樹立正確的企業(yè)價值觀，不搞惡性競爭，不盲目投標(biāo)，做好項目跟蹤和市場評估，確保善始善終;要打造優(yōu)秀企業(yè)文化，重視人才培養(yǎng)，企業(yè)的核心優(yōu)勢不是簽訂了多少合同而是培養(yǎng)和擁有了多少優(yōu)秀人才。

2.5 積極主動消除不可預(yù)計因素

在土壤含水量達不到要求、碾壓干容重上不去的情況下，繼續(xù)施工不利于土壩安全。如果施工單位強行施工，監(jiān)理人員要及時報告業(yè)主，令其停工。另外，遇到與群眾有糾紛的情況，要積極與當(dāng)?shù)卣疁贤?，政府、農(nóng)民、業(yè)主三方協(xié)調(diào)，力爭高效、合理地解決問題。

3 結(jié)語

淤地壩工程是當(dāng)前和今后一個時期水土保持工作的重中之重。淤地壩建設(shè)監(jiān)理目前面臨的尷尬和困境，是水土保持監(jiān)理行業(yè)從成長向成熟轉(zhuǎn)型的必然陣痛。只要水利部、流域機構(gòu)、地方政府各級水行政主管部門、監(jiān)理企業(yè)和從業(yè)人員在改良行業(yè)生存環(huán)境、行業(yè)自律、樹立科學(xué)發(fā)展理念等方面共同努力，淤地壩建設(shè)監(jiān)理一定能步入正規(guī)、良性發(fā)展。