黃土高原淤地壩建設(shè)中的問題與建議

白鳳林

(黃河水利委員會晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西榆林719000)

淤地壩是黃土高原地區(qū)人民群眾在長期同水土流失斗爭實踐中創(chuàng)造出來的一種行之有效的水土保持工程措施，它在改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、建設(shè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)基本農(nóng)田、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、高效利用水資源、鞏固退耕還林還(草)成果、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等方面都發(fā)揮著極其重要的作用［1］。近年來，淤地壩建設(shè)在黃土高原地區(qū)溝道治理和環(huán)境改善方面的重要性逐漸得到了國家相關(guān)部門的重視。2002年7月，國務(wù)院批復(fù)了《黃河近期重點治理開發(fā)規(guī)劃》，確定了黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)的基本思路、總體布局、目標(biāo)及重點措施等［2］。在2003年全國水利廳局長會議上，水利部提出將淤地壩列為全國水利建設(shè)的三大“亮點工程”之一，在黃土高原地區(qū)大規(guī)模開展建設(shè)?！饵S河流域黃土高原地區(qū)水土保持淤地壩規(guī)劃》提出，到2020年黃土高原將發(fā)展淤地壩16.3萬座，其中骨干壩3萬座［3］，建設(shè)總投資830億元，標(biāo)志著淤地壩建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。

為保證黃土高原地區(qū)水土保持淤地壩建設(shè)順利開展，水利部和黃河水利委員會先后制定出臺了相關(guān)管理辦法及規(guī)范性文件，各級水行政主管部門也進(jìn)行了積極探索，取得了許多成功經(jīng)驗。但是，淤地壩屬社會公益性項目，建設(shè)資金主要來自中央投資和地方配套，建設(shè)地點多選在位置偏僻、自然條件差、經(jīng)濟落后的地方，地方財政困難，配套資金難以足額、及時到位，加之工程建設(shè)地點分散、管理不規(guī)范等，致使建設(shè)過程中出現(xiàn)了施工不規(guī)范、粗制濫造、現(xiàn)場管理混亂等問題，影響了工程建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。筆者結(jié)合淤地壩工程建設(shè)監(jiān)理的實踐，談?wù)剬S土高原淤地壩建設(shè)的幾點看法，供同行商討。

1 淤地壩建設(shè)存在的問題

1.1 工程設(shè)計問題突出

壩系工程前期工作深度不夠，導(dǎo)致實施過程中出現(xiàn)了一些設(shè)計方面的問題，比如一些壩址選擇較隨意，而壩址選擇直接關(guān)系到攔洪淤地效益、工程量及工程安全等許多重要方面;有的工程組成結(jié)構(gòu)及主要建筑物布設(shè)不合理，布設(shè)在支毛溝上的中、小型淤地壩通常采用“兩大件”的布設(shè)方案，有些小型淤地壩甚至只搞典型設(shè)計，尺寸完全一樣，結(jié)果造成工程設(shè)計不合理及不必要的浪費;對壩址附近的土、石料場選擇和占地賠償、庫區(qū)淹沒損失等考慮不周，影響了工程的正常施工。

1.2 地方配套資金不到位

淤地壩所在縣區(qū)多經(jīng)濟落后，地方財政困難，為了爭取項目和國家投資，在工程可研階段地方財政都積極承諾保證地方配套資金，但當(dāng)工程真正上馬后，大部分無法落實到位，有些地方的主管部門和發(fā)包人還想方設(shè)法地從國家投資中提取設(shè)計和批復(fù)外的“管理費”，導(dǎo)致工程建設(shè)資金嚴(yán)重不足。資金缺口累加到施工環(huán)節(jié)，為節(jié)約資金，施工單位只有把部分工序省略或簡化，不嚴(yán)格按照設(shè)計要求、施工規(guī)范進(jìn)行施工或者變更施工方案，導(dǎo)致工程質(zhì)量無法保證。

1.3 施工企業(yè)缺少相關(guān)資質(zhì)

在一個地市級行政區(qū)內(nèi)，能夠滿足骨干壩施工資質(zhì)要求的施工企業(yè)通常只有兩三家。近些年水利工程較多，而淤地壩工程對這些企業(yè)來講，投資小、利潤少、施工條件差，很難吸引他們來投標(biāo)［4］，因此實際承攬工程的一般都是些小企業(yè)或掛靠他人資質(zhì)的自然人。在這種情況下，很可能中標(biāo)者本身并不具有骨干壩或中小型淤地壩的施工資質(zhì)，甚至有些負(fù)責(zé)人和技術(shù)人員也沒有相關(guān)資質(zhì)，導(dǎo)致施工現(xiàn)場管理、施工工序混亂，工程質(zhì)量無法保證，給以后的工程運行埋下了禍患。以主要工程為例，土壩工程施工質(zhì)量控制不力，表現(xiàn)在:①不按設(shè)計圖紙施工，基礎(chǔ)處理時未在壩肩結(jié)合部位開挖結(jié)合槽或開挖不規(guī)范，以及清基削坡不到位等;②不遵守施工規(guī)范規(guī)定，沒有配備土工試驗設(shè)備，在碾壓式土壩施工過程中沒有進(jìn)行壩體壓實干容重、土壤含水率監(jiān)測，無法及時掌握壩體土方工程的壓實狀況。放水工程尺寸控制不嚴(yán)、不按設(shè)計圖施工，表現(xiàn)在:①輸水涵洞設(shè)計鋪底一般為45～50 cm的漿砌石，實際施工砌筑時通常達(dá)不到設(shè)計尺寸要求;②涵洞為城門洞的石拱涵，拱圈厚度一般設(shè)計為40 cm，但實際砌筑厚度不足30 cm;③在涵洞(管)與土壩防滲體相接處未設(shè)置截水環(huán)以及防止縱向破壞的沉陷縫等;③用樓板代替現(xiàn)澆鋼筋混凝土板作為臥管與消力池蓋板。

1.4 監(jiān)理人員素質(zhì)參差不齊

監(jiān)理人員通常是懂技術(shù)、懂管理、懂法規(guī)等多學(xué)科知識的高級人才。但在現(xiàn)實中，大部分監(jiān)理人員是半路出家，從其他崗位轉(zhuǎn)換而來，業(yè)務(wù)能力差，甚至不具備相關(guān)資質(zhì)。還有極少數(shù)監(jiān)理人員缺乏必要的專業(yè)技能、職業(yè)道德和責(zé)任心，嚴(yán)重影響了監(jiān)理隊伍的聲譽。從整體素質(zhì)看，目前監(jiān)理力量相對薄弱，還不能適應(yīng)淤地壩建設(shè)對監(jiān)理市場的要求。

1.5 監(jiān)理的權(quán)利得不到保障

受傳統(tǒng)管理觀念影響，很多業(yè)主或建設(shè)單位對水土保持建設(shè)監(jiān)理的認(rèn)識不夠，將業(yè)主與監(jiān)理單位委托與被委托的關(guān)系錯誤地理解為雇傭關(guān)系，認(rèn)為監(jiān)理應(yīng)該按業(yè)主的意志行事，削弱了監(jiān)理的作用。同時，業(yè)主不通過監(jiān)理工程師直接給施工方下達(dá)指令或者撥付工程進(jìn)度款，導(dǎo)致施工方在執(zhí)行過程中受到多頭管理，影響了施工的正常進(jìn)行。此外，在實際執(zhí)行過程中，業(yè)主不能很好地支持和信任監(jiān)理工作，使監(jiān)理方處于被動狀態(tài)。

2 幾點建議

上述問題雖說是工程建設(shè)中的個別現(xiàn)象，但也反映出黃土高原地區(qū)淤地壩建設(shè)中存在的一些問題和不足。從整體上看主流是好的，但作為管理者、建設(shè)者、參與者，還是要引起高度重視。特提出以下幾點建議:

2.1 完善工程設(shè)計

為防止淤地壩工程施工中出現(xiàn)設(shè)計方面的問題，監(jiān)理工作應(yīng)延伸到設(shè)計、規(guī)劃階段，重視對設(shè)計文件的審查。建議在規(guī)劃、項目建議書、可行性研究、初步設(shè)計階段，實地踏勘淤地壩尤其是骨干壩壩址地形、地質(zhì)條件之后再進(jìn)行工程設(shè)計，以提高淤地壩設(shè)計質(zhì)量，減少工程變更［5］。

2.2 改進(jìn)投資機制

淤地壩工程建設(shè)實行國家、地方、群眾多元化按比例投資的機制，但其中的地方匹配資金往往不能及時、足額到位，一定程度上影響了工程建設(shè)的順利實施。建議進(jìn)一步完善淤地壩工程建設(shè)投資機制，加大國家投資比例或者合理調(diào)整投資比例，比如骨干壩主體工程由國家全額投資，征地及淹沒損失補償費由地方解決［6］。此外，建議省級有關(guān)部門在審批淤地壩工程初設(shè)時，要求當(dāng)?shù)乜h級政府先在省財政部門儲備可研報告要求的配套資金后再下發(fā)初設(shè)審批書，以保證工程建設(shè)所需的地方配套資金，同時加大對淤地壩建設(shè)資金使用的檢查和審計力度，使工程建設(shè)資金全部落實到位。

2.3 充分發(fā)揮監(jiān)理的作用

監(jiān)理工程師是聯(lián)系建設(shè)方和施工方的紐帶，在合同管理中起著舉足輕重的作用。高素質(zhì)的監(jiān)理工程師能夠公平、公正地處理合同執(zhí)行過程中遇到的實際問題，確保工程建設(shè)順利實施［7］。結(jié)合現(xiàn)階段的監(jiān)理工作，監(jiān)理方應(yīng)該做到:一是認(rèn)真審查進(jìn)場施工人員申報表，調(diào)查施工方技術(shù)人員是否按合同規(guī)定到崗、技術(shù)力量是否滿足工程需要等;二是在施工過程中檢查施工方技術(shù)人員的到崗情況，發(fā)現(xiàn)有不到位的，應(yīng)及時進(jìn)行調(diào)整;三是定期檢查施工方的施工記錄和工程施工現(xiàn)場，對發(fā)現(xiàn)的問題及時糾正，確保工程資料內(nèi)容翔實、記載規(guī)范。

2.4 嚴(yán)格驗收程序

在施工過程中，監(jiān)理人員應(yīng)以法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計文件和施工規(guī)范、施工合同等為依據(jù)，嚴(yán)格施工單位質(zhì)量檢驗。嚴(yán)格執(zhí)行工程質(zhì)量的“三檢制”(初檢、復(fù)檢、終檢)，做到對工程質(zhì)量的全過程控制，尤其對關(guān)鍵工序、隱蔽工程，要跟蹤檢查、嚴(yán)格把關(guān)。在監(jiān)理人員驗收前，施工方應(yīng)對工程施工質(zhì)量進(jìn)行自檢，未經(jīng)自檢或自檢不合格、自檢資料不完整的單元工程(或工序)，監(jiān)理人員有權(quán)拒絕驗收。

2.5 規(guī)范業(yè)主行為

業(yè)主行為規(guī)范與否，直接關(guān)系到工程建設(shè)項目能否順利進(jìn)行。以工程監(jiān)理為例，業(yè)主委托了監(jiān)理，就應(yīng)該由監(jiān)理工程師對淤地壩工程建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督與管理，業(yè)主的意見和決策均應(yīng)通過監(jiān)理工程師實施。因此，應(yīng)從制度上規(guī)范業(yè)主的行為，授予監(jiān)理方如技術(shù)上的審定權(quán)、工程質(zhì)量的評定權(quán)、進(jìn)度與工期的確認(rèn)權(quán)、工程價款支付與結(jié)算上的確認(rèn)權(quán)與否決權(quán)等，在工程建設(shè)監(jiān)理有關(guān)規(guī)定中將監(jiān)理工程師的權(quán)利作為強制性條文，要求發(fā)包人在監(jiān)理合同中也要作出明確規(guī)定。相應(yīng)地，監(jiān)理工程師必須做到公正、公平，不得與施工方有任何經(jīng)濟聯(lián)系，更不能串通一氣侵害業(yè)主利益。

2.6 增強質(zhì)量和安全意識

淤地壩建設(shè)區(qū)縣水保局要把淤地壩工程建設(shè)作為重要工作內(nèi)容，積極開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專題研討、現(xiàn)場指導(dǎo)、專家點評、技術(shù)比武、質(zhì)量警示等活動，全面提高技術(shù)和管理人員的責(zé)任、質(zhì)量、安全意識。在工程開工前，縣水保局要組織召開“淤地壩建設(shè)質(zhì)量管理和安全教育”動員大會，由監(jiān)理工程師、質(zhì)監(jiān)人員、施工技術(shù)人員現(xiàn)身說法，講解施工經(jīng)驗和技術(shù)規(guī)范等，統(tǒng)一思想，增進(jìn)共識，要求全體人員本著高起點、高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求、嚴(yán)管理，以人為本、誠信敬業(yè)的態(tài)度，全面樹立“我為壩系繪藍(lán)圖，壩系為我添光輝”、“壩固我榮，壩潰我恥，誓與壩體共存亡”和“安全施工責(zé)任重于泰山”的質(zhì)量和安全意識。

3 結(jié)語

淤地壩建設(shè)是國家生態(tài)建設(shè)的重要舉措，也是黃河減沙的重要措施。淤地壩工程的質(zhì)量，不僅關(guān)系到區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的改善、大江大河的治理和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，而且直接影響到廣大人民群眾的生命、財產(chǎn)安全。淤地壩建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題，既有體制上不健全、不完善的原因，也有機制上需要探索、改進(jìn)的原因。要解決好這些問題，需要監(jiān)理方自身的重視、執(zhí)業(yè)人員的努力，也需要主管部門的協(xié)調(diào)、管理和支持，更需要全行業(yè)共同創(chuàng)造和諧的工作氛圍。只有憑借全社會、全行業(yè)共同努力，“百年大計，質(zhì)量第一”的目標(biāo)才能現(xiàn)實，“亮點工程”才能真正亮起來。

［1］李曉霞.甘肅省黃土高原地區(qū)淤地壩安全運用對策探討［J］.中國水土保持，2012(6):23 －24.

［2］朱煊?xùn)|，李自振，王權(quán).黃河水土保持生態(tài)工程淤地壩監(jiān)理的總結(jié)與討論［J］.科技信息，2008(26):431－438.

［3］黨維勤.黃土高原小流域壩系評價理論及其實證研究［M］.北京:中國水利水電出版社，2011:8－9.

［4］趙曉峰.水土保持壩系工程施工監(jiān)理問題探討［J］.陜西水土保持，2007(2):43－45.

［5］宋軍，張智忠，張春，等.青海省小流域壩系建設(shè)監(jiān)理成效與亟待解決的問題［J］.中國水土保持，2008(10):23－25.

［6］尹增斌，秦向陽，王博.黃河水保生態(tài)工程烏蘭察布市項目區(qū)建設(shè)的監(jiān)理實踐［J］.中國水土保持，2007(10):41－44.

［7］趙艷軍，王欣，呂宏.論水利基本建設(shè)工程合同管理［J］.人民黃河，2011(z2):170－173.