建立受害人索賠機(jī)制有效控制人為水土流失

寧堆虎，杜鵬飛

(1.國際泥沙研究培訓(xùn)中心，北京100048;2.中國水利水電科學(xué)研究院，北京100048)

1 建立水土流失危害受害人索賠機(jī)制的必要性

水土保持違法行為可能會(huì)造成各種各樣的危害，如亂挖、亂棄對土地、道路以及土地上的林草植被或農(nóng)作物造成破壞;棄土棄渣或大面積農(nóng)林開發(fā)加大水土流失量，加劇下游水庫、河道泥沙淤積;隨意傾倒尾礦、廢渣造成下游河道、水庫的水質(zhì)污染;棄土棄渣堵塞河道，加劇洪澇災(zāi)害;亂挖、亂棄對他人房屋等財(cái)產(chǎn)造成損害;有的還可能威脅他人的生命安全。

對水土保持違法行為造成的水土流失危害，除水行政主管部門按水土保持法的規(guī)定對生產(chǎn)建設(shè)單位進(jìn)行行政處罰外，造成危害的生產(chǎn)建設(shè)單位還應(yīng)當(dāng)對受害主體給予賠償。這是因?yàn)椋姓幜P是具有行政處罰權(quán)的行政主體為維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，依法對行政相對人違反行政法律法規(guī)而尚未構(gòu)成犯罪的行政行為所實(shí)施的法律制裁。這種制裁并不包括違法行為可能對其他公民、法人或組織造成的危害和損失應(yīng)當(dāng)給予的民事賠償。

水土保持法主要對亂挖、亂棄、亂墾等違法行為本身作了具體的處罰規(guī)定，而對這些違法行為引發(fā)的危害和損失并沒有具體的處罰規(guī)定。如:違法行為加劇水庫、河道泥沙淤積，縮短水庫使用年限，或增加清淤投入;污染下游河道、水庫的水質(zhì)，造成飲水困難，或增加水處理投入;對他人房屋和財(cái)產(chǎn)造成損害等。對于這些危害和損失，水土保持法并沒有具體的處罰規(guī)定。

對各類生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的人為水土流失危害，受害人通過民事訴訟獲得相應(yīng)的賠償，賠償額度往往遠(yuǎn)高于實(shí)施水土保持防治措施需要的投入，這樣會(huì)使造成水土流失危害的企業(yè)或個(gè)人付出更大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，進(jìn)而提高其自覺采取水土保持措施的積極性。這也是其他法制化程度較高的國家防治人為水土流失最有效的措施之一。

2 建立水土流失危害受害人索賠機(jī)制的法律依據(jù)

水土保持法第五十八條規(guī)定:“違反本法規(guī)定，造成水土流失危害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任;構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。此條規(guī)定正是造成水土流失危害的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任的法律依據(jù)。從該條文的規(guī)定也可以看出，水土保持法的相關(guān)法律責(zé)任處罰規(guī)定中，并不包括本條所規(guī)定的民事責(zé)任、治安管理處罰和刑事責(zé)任。

民法通則第一百一十七條規(guī)定:“損壞國家的、集體的財(cái)產(chǎn)或者他人財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀或者折價(jià)賠償。受害人因此遭受其他重大損失的，侵害人并應(yīng)當(dāng)賠償損失。”侵權(quán)責(zé)任法第六十五條規(guī)定，“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”;第八十八條規(guī)定，“堆放物倒塌造成他人損害，堆放人不能證明自己沒有過錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”。

民法通則第一百三十四條規(guī)定:“承擔(dān)民事責(zé)任的方式主要有:(一)停止侵害;(二)排除妨礙;(三)消除危險(xiǎn);(四)返還財(cái)產(chǎn);(五)恢復(fù)原狀;(六)修理、重作、更換;(七)賠償損失;(八)支付違約金;(九)消除影響、恢復(fù)名譽(yù);(十)賠禮道歉。以上承擔(dān)民事責(zé)任的方式，可以單獨(dú)適用，也可以合并適用”。

以上法律規(guī)定表明，違反水土保持法的規(guī)定，造成水土流失危害的，損壞國家的、集體的財(cái)產(chǎn)或者他人財(cái)產(chǎn)的，因污染環(huán)境造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。具體民事責(zé)任包括停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失等。

3 鼓勵(lì)和支持水土流失危害受害人開展民事訴訟

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成水土流失危害的，應(yīng)當(dāng)對受害人進(jìn)行賠償。但一般而言，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目單位并不會(huì)主動(dòng)給予賠償，而必須由受害主體向人民法院提出訴訟請求，并提交相應(yīng)的證據(jù)，經(jīng)過一定的民事訴訟程序，才可能獲得相應(yīng)的賠償。

首先是讓受害人知曉自己的權(quán)益受到了侵害，并且知曉通過一定的訴訟程序可以消除這種侵害行為，已受到的侵害還可以獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償。各級水土保持行政主管部門有必要在這方面有針對性地加大宣傳力度，讓因水土保持違法行為使權(quán)益受到侵害的個(gè)人、集體(如農(nóng)民承包的土地和林草植被被違法占壓或損壞、村集體的水庫因水土流失量增加而淤積或被污染、河道因棄土棄渣加大了村民的洪災(zāi)損失等)提高維護(hù)權(quán)益的自覺性，要讓他們知曉這些因他人違法行為增加的損失、受到的侵害，可以通過法律途徑捍衛(wèi)自己的權(quán)益。同時(shí)，代表國家管理河道、水庫的各級地方水行政管理部門，也應(yīng)當(dāng)提高維權(quán)的自覺性，對于因亂堆亂棄增加下游河道和水庫的淤積或者造成水體污染的，各級水行政主管部門或其下屬的具體管理單位，應(yīng)當(dāng)代表國家維護(hù)權(quán)益，對有關(guān)生產(chǎn)建設(shè)單位提出民事訴訟。

其次是要為受害人提出民事訴訟提供必要的支持。民事訴訟法第十五條明確規(guī)定:“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。”對于水土流失危害的受害人而言，最主要的支持就是提供民事訴訟所必需的證據(jù)，包括書證、物證、視聽資料、證人證言等。各級地方水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)測機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)職能，主動(dòng)為受害人提供訴訟所必需的水土流失危害的書證、視聽資料和證人證言等證據(jù)。同時(shí)，根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定，水土保持監(jiān)測機(jī)構(gòu)還可以發(fā)揮專業(yè)特長，受人民法院指定，作為水土流失侵權(quán)案件的鑒定部門，對水土流失危害做出客觀、公正的第三方鑒定。

4 出臺(tái)水土流失危害量測和計(jì)算的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目引發(fā)的各類危害，受害人要通過法律途徑得到經(jīng)濟(jì)賠償，最為重要的是要證明亂堆、亂棄、亂挖、亂墾等水土保持違法行為與受害人所遭受的土地占壓、林木損壞、淤積增加、污染程度加劇等危害之間存在一定的定量因果關(guān)系。亦即受害人向人民法院提供的證據(jù)，不僅要證明自己受到了損失，還要證明自己受到損失的具體數(shù)量，依此提出自己應(yīng)當(dāng)?shù)玫降慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償數(shù)量。

有些損失的數(shù)量是直觀并可直接量測的，如占壓或損壞土地的面積、損壞林木或農(nóng)作物的面積、直接傾倒入河道或水庫的渣土量等;而有些損失是不易直觀量測的，如因上游亂堆亂棄或大面積農(nóng)林開發(fā)而增加的進(jìn)入下游河道和水庫的泥沙量、因水土流失增加而增大的下游水體化學(xué)污染物的數(shù)量、因水土流失增加而加劇的洪澇災(zāi)害的損失數(shù)量等。這些不易直觀量測的損失數(shù)量與違法亂堆、亂棄、亂挖、亂墾的數(shù)量及位置之間又有確定的函數(shù)關(guān)系，只是這種函數(shù)關(guān)系還需要參照當(dāng)?shù)亟涤炅?、降雨?qiáng)度等因素確定。

為了使水土保持違法行為引起的各類危害的量測和計(jì)算更加科學(xué)、公正，有必要制定水土流失危害量測和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)全國統(tǒng)一的、具有權(quán)威性的各類水土流失危害的量測和計(jì)算方法，為水土流失危害受害人民事索賠提供更為科學(xué)的依據(jù)。