北京市水資源生態(tài)補(bǔ)償問題研究

肖莉莉，張艷伶，張懷斌

（北京市潮白河管理處，101300，北京）

一、北京市水資源生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

1.行政區(qū)域之間生態(tài)補(bǔ)償

近年，北京市在注重節(jié)水、強(qiáng)化水環(huán)境治理的同時，陸續(xù)從河北、山西等鄰省調(diào)水，一定程度上緩解了水資源危機(jī)。同時，北京市已經(jīng)充分認(rèn)識到加強(qiáng)水源區(qū)保護(hù)與實施生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾院途o迫性，行政區(qū)域之間生態(tài)補(bǔ)償力度正在逐年加大，主要實施了以下補(bǔ)償方式：

（1）通過《首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》實施項目補(bǔ)償

官廳、密云水庫是北京市的重要水源地，水庫上游的河北省張家口、承德兩市（以下簡稱張承地區(qū)）為保證北京地區(qū)用水作出了重要貢獻(xiàn)，支撐了下游經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。多年來，為了改善上游生態(tài)與環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，北京市通過項目支持、資金補(bǔ)助和政策扶持支持上游地區(qū)的生態(tài)與環(huán)境保護(hù)工作。

2003年9月26日至10月7日，北京市從山西冊田水庫向官廳水庫調(diào)水5 000萬m3，這是北京市應(yīng)對水資源緊缺首次實施的跨區(qū)域調(diào)水。由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺失，本次調(diào)水形式上并未直接涉及生態(tài)補(bǔ)償事宜，然而自2001年起 《首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》中涉及對河北、山西等鄰省的水資源涵養(yǎng)與保護(hù)等項目已經(jīng)開始逐步落實的。規(guī)劃中山西項目實施區(qū)包括大同、朔州、忻州三市的17個縣區(qū)，涉及工農(nóng)業(yè)節(jié)水、水土流失治理、污染治理和水源保護(hù)等共173個項目，協(xié)調(diào)調(diào)水正是在這些“補(bǔ)償性工程”順利實施的基礎(chǔ)上得以成行的。

（2）政策性的扶持補(bǔ)償

北京市出臺了《北京市支持周邊地區(qū)發(fā)展資金管理辦法》，以2007年安排1 000萬元人民幣為基數(shù)，此后3年按照全市財政收入增長幅度遞增，用于支持周邊地區(qū)發(fā)展。

（3）現(xiàn)金補(bǔ)償

從2006年開始，為保證向密云水庫多送水、送好水，按照京冀兩地政府簽定的《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展合作備忘錄》總體框架，2007年開始實施密云水庫上游“稻改旱”工程，北京市政府按照每畝450 元標(biāo)準(zhǔn)（6 750 元/hm2），共補(bǔ)助“稻改旱”實施區(qū)農(nóng)民資金3 195萬元?，F(xiàn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已提高到560元 ／畝（8 400 元/hm2）。

2008年9月28日，河北省崗南、黃壁莊、王快三座水庫的3億m3水通過南水北調(diào)輸水管線開始向北京輸送，為此北京市按2元/m3的價格支付河北省綜合水費(fèi)6億元，這是經(jīng)過雙方協(xié)商，北京市直接采用現(xiàn)金方式對水源區(qū)實施的補(bǔ)償，是近年北京市對跨區(qū)域調(diào)水力度最大的一次補(bǔ)償實踐。

2.行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

（1）專項資金補(bǔ)償

2005年11月，北京市財政局下發(fā)了 《關(guān)于印發(fā)北京市郊區(qū)縣水源地保護(hù)專項資金使用管理的有關(guān)規(guī)定的通知》。水源地保護(hù)專項資金是北京市財政每年從水資源費(fèi)預(yù)算中安排的專項用于郊區(qū)縣水源地保護(hù)的資金，主要用于解決水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)村飲水問題、小型糞污處理工程興建、節(jié)水灌溉工程、生態(tài)清潔小流域建設(shè)以及其他水源保護(hù)項目等。

利用該項資金，北京市對水源地采取了嚴(yán)格的保護(hù)措施，水庫上游地區(qū)重點(diǎn)推進(jìn)三道防線建設(shè)。河、庫生態(tài)環(huán)境明顯改善，河道有水則清、無水則綠。密云水庫水質(zhì)保持在Ⅱ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，為優(yōu)質(zhì)飲用水。官廳水庫水質(zhì)由劣V類改善到Ⅳ～V類，其中門頭溝三家店段一直保持Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

（2）政府“購買”補(bǔ)償

北京市的資源性缺水導(dǎo)致了流域間人為的頻繁調(diào)度，打破了流域自然的生態(tài)平衡，很多河流出現(xiàn)了“有河皆干，有水皆污”的情形。隨著水資源短缺形勢的日趨嚴(yán)峻，北京市加大了對各河流系統(tǒng)的治理力度，由市財政投資先后實施了轉(zhuǎn)河治理工程、清河治理工程、引溫濟(jì)潮工程等。這些工程的實施使得河流生態(tài)系統(tǒng)得到初步修復(fù)，沿河生態(tài)環(huán)境也得到了極大的改善。

（3）以人為本的生態(tài)就業(yè)補(bǔ)償

為有效保護(hù)水源，促進(jìn)生態(tài)涵養(yǎng)，同時增加農(nóng)民收入，北京市在積極探索發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)和保水 “產(chǎn)業(yè)”的基礎(chǔ)上，建立起“生態(tài)林管護(hù)—養(yǎng)山就業(yè)、農(nóng)村衛(wèi)生保潔—保潔就業(yè)、村級管水合作社—管水就業(yè)、鄉(xiāng)村道路管理—養(yǎng)路就業(yè)”的生態(tài)公益性就業(yè)機(jī)制，使水源保護(hù)區(qū)的農(nóng)民實現(xiàn)了“生態(tài)就業(yè)”。

（4）產(chǎn)業(yè)扶持補(bǔ)償

2006年12月《北京市“十一五”時期功能區(qū)域發(fā)展規(guī)劃》發(fā)布，將門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶五個區(qū)縣的山區(qū)8 747 km2劃分為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，加強(qiáng)了對生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的限制和規(guī)范，同時在扶持政策上給予多種傾斜，啟動了生態(tài)建設(shè)利益補(bǔ)償，補(bǔ)償范圍從山區(qū)林業(yè)拓展到山區(qū)的基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、農(nóng)村道路等公共事業(yè)建設(shè)和社會保障支出。

二、存在的問題

1.現(xiàn)有資金補(bǔ)償制度不能完全體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償需求

現(xiàn)有生態(tài)涵養(yǎng)與補(bǔ)償基本以某某工程形式，由市財政撥付資金或給予補(bǔ)貼，這類工程大多為公益性工程，從形式上可以看作是生態(tài)補(bǔ)償金，但本質(zhì)上只是為適應(yīng)形勢或環(huán)境的需求，針對只是某一類具體的工作，如涵養(yǎng)林建設(shè)、污水廠建設(shè)、污染源治理等，客觀上形成了重建設(shè)、輕管理的局面，而且這類項目往往存在立項周期長、審批程序繁瑣、資金不足、實效性差等問題，其根本原因還是沒有明確的生態(tài)補(bǔ)償政策。

2.生態(tài)資源價值體現(xiàn)不充分

水資源及水生態(tài)環(huán)境價值最直接的體現(xiàn)就是水價，而現(xiàn)今北京市的水價從構(gòu)成和最終結(jié)果上看，其資源價值沒有得到充分體現(xiàn)。

2009年12月22日北京市居民用水價由3.70元/m3調(diào)整為 4.00元/m3，其中水資源費(fèi)由1.10元/m3調(diào)整為1.26元/m3，上調(diào) 0.16元/m3。居民用水污水處理費(fèi)由0.90元/m3調(diào)整為1.04元/m3，上調(diào) 0.14 元/m3。2008 年北京從河北省調(diào)水的綜合費(fèi)用為2元/m3，據(jù)權(quán)威部門預(yù)計未來南水北調(diào)的水價會更高，因而按照現(xiàn)行水價結(jié)構(gòu)，即使完全按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行也僅體現(xiàn)了水資源加工成本費(fèi)用和合理收益部分，而水資源使用的消極外部補(bǔ)償則沒有被體現(xiàn)出來。

3.“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則沒有充分體現(xiàn)

水資源具有公共產(chǎn)品的特性，水生態(tài)環(huán)境保護(hù)所產(chǎn)生的成本應(yīng)該由受益的群體共同承擔(dān)。單靠政府作為補(bǔ)償主體，或者無論受益大小一律均攤（指繳納水費(fèi)）明顯與“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則相悖。全民受益政府買單，導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)過重，一方面有違市場公平性原則，另一方面也不利于資源的節(jié)約與保護(hù)。

4.補(bǔ)償機(jī)制未走上制度化和規(guī)范化軌道

從前述生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵗锌梢钥闯?，盡管近幾年生態(tài)補(bǔ)償工作受到了各級各部門的高度重視，在具體政策措施上也有所體現(xiàn)，但仍缺乏長效機(jī)制，臨時性、應(yīng)急性較強(qiáng)。北京市生態(tài)補(bǔ)償工作還處于起步嘗試階段，涉及補(bǔ)償政策以及補(bǔ)償主體、標(biāo)準(zhǔn)、對象等機(jī)制的各個環(huán)節(jié)都沒有明確界定，行業(yè)間、部門間涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵺`偶然性強(qiáng)，缺乏長效管理機(jī)制，政府在補(bǔ)償機(jī)制建立過程中的橋梁和引導(dǎo)地位沒有充分體現(xiàn)。

三、存在問題的原因分析

1.對生態(tài)補(bǔ)償認(rèn)識分歧較大

生態(tài)補(bǔ)償涉及不同利益主體，不同利益主體對生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識和要求存在較大差異，特別是上下游之間補(bǔ)償分歧最大。水源保護(hù)區(qū)通常被劃定為限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)，為生態(tài)與環(huán)境保護(hù)作出重要貢獻(xiàn)，犧牲了部分發(fā)展機(jī)會，這種影響應(yīng)受到重視并給予化解，但一些人卻把生態(tài)補(bǔ)償?shù)韧趨^(qū)域扶持或扶貧，在補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面存在較大分歧。

2.缺乏科學(xué)的計量評估體系

合理水價的確定、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)等目前還缺乏科學(xué)的評估體系。在實際操作中，水源涵養(yǎng)林、小流域治理等生態(tài)工程在涵養(yǎng)水源、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮著顯著的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，但受益群體尤其是社會效益的受益群體難以明確界定，經(jīng)濟(jì)估值也難以準(zhǔn)確定量，因此大部分由政府購買，這也是目前北京市水價構(gòu)成中缺少 “生態(tài)補(bǔ)償金”的一個原因。另外，即使是政府購買，也缺乏科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.沒有統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償體系

水資源的保護(hù)涉及很多方面，如生態(tài)林建設(shè)、水土保持、礦產(chǎn)資源開發(fā)等，生態(tài)補(bǔ)償也涉及多個部門、多個層面及多個領(lǐng)域的生態(tài)問題，但目前北京市還沒有形成一個統(tǒng)一的補(bǔ)償體系，客觀上存在著部門差別，不利于協(xié)調(diào)管理。

四、政策建議

1.加快生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)環(huán)節(jié)研究與宣傳

經(jīng)過連續(xù)十幾年水資源緊缺及水生態(tài)持續(xù)惡化的影響，對水源區(qū)給予補(bǔ)償已經(jīng)成為相關(guān)部門及政府的共識，廣大民眾也大多有較為積極的認(rèn)識，因此政府部門應(yīng)以此為契機(jī)加快推進(jìn)上述各環(huán)節(jié)的研究與宣傳。政府應(yīng)充分發(fā)揮協(xié)調(diào)與引導(dǎo)作用，在補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵問題上采取求大同存小異的方法，力爭在實踐中不斷修正，不斷完善。另外，職能部門應(yīng)加大實施生態(tài)補(bǔ)償?shù)男麄髁Χ?，為水價的結(jié)構(gòu)性調(diào)整奠定廣泛的群眾基礎(chǔ)。

2.建立生態(tài)補(bǔ)償專項資金

建立生態(tài)補(bǔ)償專項資金是開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾脚_，應(yīng)本著整合已有資金、調(diào)整已有資金比例、增加財政投入力度、歸并各類非稅收入、明確支出范圍、規(guī)范資金管理制度的原則。水資源生態(tài)補(bǔ)償資金的具體來源包括水資源費(fèi)、污水處理費(fèi)、政府財政轉(zhuǎn)移支付資金、非政府機(jī)構(gòu)或個人的捐贈等。生態(tài)補(bǔ)償資金主要用于重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)恢復(fù)和增殖功能，如水源涵養(yǎng)保護(hù)、生態(tài)林建設(shè)、環(huán)境綜合整治和生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等方面。

3.加大水資源費(fèi)的征收力度

為解決生態(tài)補(bǔ)償資金不足問題，可以加大對水資源費(fèi)的征收，從中拿出一定比例的資金作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｍ椯Y金。2006年，國務(wù)院發(fā)布實施了 《取水許可和水資源費(fèi)征收管理條例》（國務(wù)院令第460號），明確規(guī)定了水資源費(fèi)應(yīng)主要用于水資源的節(jié)約、保護(hù)和管理。同時根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的 《二十一世紀(jì)初期首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》，不斷調(diào)整提高水價，通過價格杠桿促進(jìn)節(jié)水。

另外應(yīng)逐步擴(kuò)大排污收費(fèi)的范圍，嚴(yán)格執(zhí)行新的排污收費(fèi)制度，將各種污染源納入收費(fèi)范圍內(nèi)。進(jìn)一步提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以激勵企業(yè)加大對污染控制方面的投資，降低污染物的排放量。

4.積極探索市場化生態(tài)補(bǔ)償模式

在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)的大背景下，政府應(yīng)著重培育資源市場，開放生產(chǎn)要素市場，使資源資本化、生態(tài)資本化，使環(huán)境要素的價格真正反映它們的稀缺程度，積極探索資源使用權(quán)、排污權(quán)交易等市場化的補(bǔ)償模式，引導(dǎo)鼓勵生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和受益者之間通過自愿協(xié)商，實現(xiàn)合理的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償。如對于河流的生態(tài)修復(fù)與治理，政府可成立專門機(jī)構(gòu)對治理后給周邊企業(yè)尤其是直接受益的企業(yè)帶來的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行測算，根據(jù)測算結(jié)果協(xié)調(diào)受益企業(yè)給予一定的受益補(bǔ)償，并逐漸使這一措施制度化。應(yīng)當(dāng)指出，在生態(tài)環(huán)境的損壞過程中，政府是環(huán)境損壞的有責(zé)方，但不是損害主體，因此同樣不能越位成為補(bǔ)償?shù)闹黧w，社會力量才是最根本的力量，理順關(guān)系的過程中政府只是代替補(bǔ)償主體行使補(bǔ)償，政府應(yīng)循序漸進(jìn)地脫離代為補(bǔ)償主體的角色，轉(zhuǎn)而更多的行使協(xié)調(diào)、引導(dǎo)和監(jiān)督職能，充分調(diào)度社會各參與方，共同實施生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和實現(xiàn)可持續(xù)利用。

5.實施差異性的區(qū)域政策

北京市的水源區(qū)主要分布在密云、懷柔、延慶等貧困地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，對于這些地區(qū)，政府要制定長期穩(wěn)定的區(qū)域生態(tài)功能區(qū)劃和協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，實施差異性的區(qū)域政策，如加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，實施稅收減免的優(yōu)惠政策，優(yōu)先安排重要生態(tài)功能區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)項目投資，鼓勵清潔項目和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，實行干部考核與GDP脫鉤等。通過這些措施可以有效解決區(qū)域發(fā)展不平衡的問題。

另外對于行政區(qū)域外水源保護(hù)區(qū)河北省的發(fā)展，應(yīng)從保障首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略高度，盡快制定并實施京津冀區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，努力實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，如加快京津冀市場的對接、產(chǎn)業(yè)的融合與轉(zhuǎn)移。除高精尖工業(yè)外，京津應(yīng)優(yōu)先向環(huán)京津貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移，至少產(chǎn)業(yè)鏈應(yīng)該延伸到周邊貧困地區(qū)，優(yōu)先合理利用周邊貧困地區(qū)的勞動力資源，力爭形成京津冀城市整體反哺區(qū)域農(nóng)村、區(qū)域農(nóng)村整體支持城市的良性區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

6.完善相應(yīng)政策與法規(guī)建設(shè)

現(xiàn)階段北京市應(yīng)著手對環(huán)境保護(hù)法、水法、水污染防治法以及其他環(huán)境法規(guī)、條例等進(jìn)行整合，針對全市環(huán)境的整體情況制定出臺生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑囆蟹ㄒ?guī)。明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕緝?nèi)涵和基本原則，建立健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓藏斦贫龋鞔_生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)業(yè)扶持政策，建立生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境管理制度及生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌瘷C(jī)制，逐步建立責(zé)權(quán)統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償行政責(zé)任制度。

[1] 李小云，靳樂山，左停，[英]伊凡·邦德.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制：市場與政府的作用 [M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007.

[2]王金南，莊國泰.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策設(shè)計——國際研討會論文集[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2006.