美國(guó)水資源綜合管理實(shí)踐與思考

鄒體峰

（水利部水電局，北京 100053）

為學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)水資源綜合管理經(jīng)驗(yàn)，提高我國(guó)水資源綜合管理人員工作能力和業(yè)務(wù)水平，由水利系統(tǒng)20名管理和專業(yè)技術(shù)人員組成的水資源綜合管理培訓(xùn)考察團(tuán)，于2011年9月份在美國(guó)加利福尼亞州的舊金山市、洛杉磯市和華盛頓特區(qū)接受了20多天的水資源綜合管理學(xué)習(xí)培訓(xùn)和實(shí)地考察。培訓(xùn)團(tuán)在加州州立大學(xué)接受了課程培訓(xùn)，了解了美國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)概況、水資源綜合管理概況，重點(diǎn)學(xué)習(xí)了加州水資源綜合管理的基本策略以及水資源需求管理、水資源保護(hù)、水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)、水資源監(jiān)測(cè)管理等具體做法。培訓(xùn)期間還先后拜訪了美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)、加州水質(zhì)管理局、舊金山市水務(wù)局、舊金山市凈水廠等相關(guān)水利機(jī)構(gòu)，聽取了這些部門有關(guān)負(fù)責(zé)人和專業(yè)技術(shù)人員對(duì)美國(guó)水資源狀況、水資源規(guī)劃、供水管理、節(jié)水、污水處理、水環(huán)境保護(hù)、項(xiàng)目投融資等方面經(jīng)驗(yàn)和作法的介紹，并與之進(jìn)行了業(yè)務(wù)交流。通過(guò)培訓(xùn)學(xué)習(xí)和實(shí)地考察，對(duì)美國(guó)水資源綜合管理有了一定的認(rèn)識(shí)，也對(duì)我國(guó)水資源管理工作有了一些新的思考。

1 美國(guó)水資源綜合管理情況

1.1 水資源開發(fā)利用

美國(guó)年平均降水量約760mm，水資源總量2.97萬(wàn)億m3，人口3.09億（2010年人口普查數(shù)據(jù)），人均水資源量約9600m3，是我國(guó)人均水資源量的4.6倍，總體上看，美國(guó)是一個(gè)水資源較為豐富的國(guó)家。但是與我國(guó)類似，美國(guó)的水資源分布也很不均勻。東部地區(qū)是濕潤(rùn)與半濕潤(rùn)區(qū)，年降水量在800至1000mm左右；西部17個(gè)州是干旱和半干旱區(qū)，年均降水量在500mm以下（其中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)只有250mm左右，科羅拉多河下游地區(qū)不足90mm），且大部分降水集中在冬季。為滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源的需求，美國(guó)在上世紀(jì)進(jìn)行了大規(guī)模的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和水資源開發(fā)利用活動(dòng)。1950年全美用水總量?jī)H為2500億m3,其中農(nóng)業(yè)為第一用水大戶；1950～1980年間，隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，特別是以冶金、化工為主導(dǎo)的重工業(yè)快速發(fā)展，全國(guó)用水總量也快速增長(zhǎng)，到1980年全美用水總量達(dá)到6100億m3，主要貢獻(xiàn)是工業(yè)用水量的大幅度增長(zhǎng)（由1950年的1063億m3增長(zhǎng)到1980年的3500億m3），工業(yè)取代農(nóng)業(yè)成為第一用水大戶；1980年以后，以電子產(chǎn)業(yè)為主的新興工業(yè)和服務(wù)業(yè)成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，服務(wù)業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重不斷上升，同時(shí)技術(shù)進(jìn)步使得用水效率大幅提高，工農(nóng)業(yè)用水量不斷下降，全美用水總量進(jìn)入基本穩(wěn)定并略有下降的時(shí)期，到2000年全美用水總量降至4800億m3左右；2000年以后，生活用水量有所提高，但工農(nóng)業(yè)用水量持續(xù)下降，用水總量略有波動(dòng)但總體達(dá)到了平穩(wěn)狀態(tài)。

1.2 水法規(guī)建設(shè)

美國(guó)非常重視水法規(guī)建設(shè)，聯(lián)邦政府和各州均制定了相對(duì)健全的水法律法規(guī)。聯(lián)邦政府層面涉水法律涉及供水、水質(zhì)、防洪、生態(tài)與環(huán)境等各個(gè)方面，主要有供水可靠性與環(huán)境改善法、港口與水道安全法、水資源規(guī)劃法、洪水保險(xiǎn)法、資源保護(hù)與恢復(fù)法、水污染控制法、水質(zhì)法、清潔水法、安全飲用水法、污染預(yù)防法、環(huán)境政策法、天然與風(fēng)景河流法等。各州為規(guī)范本州內(nèi)水事活動(dòng)，在不與聯(lián)邦法律抵觸的前提下，也制定了大量的涉水法律法規(guī)。以加州為例，有加州水法、加州供水法、加州安全飲用水及毒性物禁用法等。同時(shí)還有很多協(xié)議也起到類似法規(guī)的作用，如三角灣的改進(jìn)計(jì)劃、科羅拉多河分水協(xié)議等。

1.3 水資源管理體制

美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，在水資源管理體制和管理機(jī)構(gòu)方面主要通過(guò)法律或政府授權(quán)予以明確?？傮w上來(lái)看，實(shí)行的是聯(lián)邦與州管理相結(jié)合、流域管理與地方行政區(qū)域管理相結(jié)合、各有關(guān)社會(huì)團(tuán)體廣泛參與管理的水資源管理體制。在聯(lián)邦與州之間，美國(guó)大部分水資源管理行政權(quán)保留在各州。在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，聯(lián)邦層面主要有美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)、內(nèi)政部墾務(wù)局、聯(lián)邦應(yīng)急管理署、美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局、環(huán)境保護(hù)署、農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局、魚類和野生動(dòng)植物管理局、水土保持局、國(guó)家海洋與大氣管理局、聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，這些管理機(jī)構(gòu)主要依據(jù)聯(lián)邦有關(guān)水法律和聯(lián)邦政府的授權(quán)分別管理相關(guān)涉水事務(wù)。其中，美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)是美國(guó)聯(lián)邦層面最早也是最主要的水利機(jī)構(gòu)，隸屬美國(guó)陸軍部，其前身為西點(diǎn)軍校工程班，后被國(guó)會(huì)授權(quán)承擔(dān)民用土木工程建設(shè)，目前主要負(fù)責(zé)大型水利工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)與施工，包括防洪工程建設(shè)、港口建設(shè)、水電開發(fā)以及內(nèi)河航運(yùn)、河道整治和濕地管理等；內(nèi)政部墾務(wù)局最初以負(fù)責(zé)美國(guó)西部17個(gè)州的大壩、水電站和渠道的建設(shè)而知名，目前它是美國(guó)最大的水批發(fā)商，為美國(guó)3100多萬(wàn)人供水，并為西部地區(qū)14萬(wàn)農(nóng)場(chǎng)主的1000萬(wàn)英畝農(nóng)田供水，它也是美國(guó)西部第二大水力發(fā)電生產(chǎn)商，現(xiàn)在它的主要任務(wù)是供水、保護(hù)環(huán)境和管理它所建造的水利設(shè)施的投資收益；聯(lián)邦應(yīng)急管理署隸屬于美國(guó)國(guó)土安全部，主要負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)颶風(fēng)、地震、洪水、火災(zāi)等各種災(zāi)害；美國(guó)環(huán)保署主要負(fù)責(zé)污染物治理工作，特別是水污染治理；農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局主要負(fù)責(zé)保障農(nóng)業(yè)方面的水資源開發(fā)利用和環(huán)保責(zé)任；國(guó)家地理調(diào)查局主要負(fù)責(zé)收集、監(jiān)測(cè)、分析、提供全國(guó)所有的水文資料。和我國(guó)類似，為了解決跨州的水資源問(wèn)題，美國(guó)也建立了一些基于流域的水資源管理委員會(huì)，如田納西流域管理局。在州的層面也有眾多的水管理政府機(jī)構(gòu)，以加州為例，加州水資源部主要負(fù)責(zé)保障加州水資源供需平衡、三角州地區(qū)水資源保護(hù)、工程運(yùn)行維護(hù)改造等；加州水質(zhì)管理局主要負(fù)責(zé)水污染控制和飲水水質(zhì)安全管理等。除政府機(jī)構(gòu)外，美國(guó)還有很多代表不同利益群體的社會(huì)團(tuán)體，如各水區(qū)管理委員會(huì)、南加州大都市水利局等，他們均是根據(jù)法律授權(quán)參與水資源管理和水工程的運(yùn)行維護(hù)管理等事務(wù)。

2 美國(guó)水資源綜合管理述評(píng)

2.1 管理重點(diǎn)為水資源的節(jié)約及保護(hù)

在大規(guī)模水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本完成的背景下，隨著美國(guó)各級(jí)政府以及社會(huì)公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)的日益增強(qiáng)，對(duì)水資源開發(fā)利用帶來(lái)的環(huán)境與生態(tài)問(wèn)題日益敏感，為同時(shí)滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)對(duì)水資源的雙重需求，美國(guó)水資源綜合管理的重點(diǎn)已由大規(guī)模的水利建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)樗Y源的節(jié)約和保護(hù)。1980～2010年30年間，雖然美國(guó)經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)了4倍左右，人口增長(zhǎng)了約34%，但其用水總量基本保持了零增長(zhǎng)，大量水資源節(jié)約和保護(hù)措施的有效運(yùn)用是遏制用水量增長(zhǎng)的主要因素。

2.2 多種管理手段的綜合運(yùn)用

在管理措施上，美國(guó)水資源綜合管理強(qiáng)調(diào)多種手段的綜合運(yùn)用。在法律措施方面，聯(lián)邦及各州關(guān)于水的法律幾乎涵蓋了水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)的各方面，水資源管理的高度法制化是美國(guó)水資源綜合管理的一大特點(diǎn)，無(wú)論是水管理者還是用水者必須嚴(yán)格依法辦事，尤其是法律處罰措施十分嚴(yán)厲，如對(duì)污染水資源的行為，定性為刑事犯罪而非簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)處罰。經(jīng)濟(jì)措施既有激勵(lì)性的措施，如政府投資支持水資源節(jié)約保護(hù)技術(shù)研發(fā)、鼓勵(lì)水權(quán)交易等，也有處罰措施，如階梯式水價(jià)和浪費(fèi)用水的罰款等。在行政措施方面，各級(jí)政府主要是組織制定各種水規(guī)劃和各種行動(dòng)計(jì)劃并監(jiān)督實(shí)施。美國(guó)非常注重科技手段的應(yīng)用，并將科技措施作為水資源綜合管理的基礎(chǔ)。此外，美國(guó)還十分重視宣傳教育，以加州為例，水資源科普知識(shí)教育被列為小學(xué)教育的內(nèi)容之一。

2.3 廣泛的公眾參與

廣泛的公眾參與、尤其是各種社會(huì)團(tuán)體的參與，是美國(guó)水資源綜合管理的重要特點(diǎn)。其主要體現(xiàn)與作用有：一是水資源管理、特別是水權(quán)管理涉及不同群體的切身利益，公眾參與是相關(guān)方表達(dá)其利益的重要渠道和方式，政策、法律、規(guī)劃與行動(dòng)計(jì)劃的制定與執(zhí)行，是各方利益博弈的結(jié)果，是各種不同利益訴求的綜合與平衡；二是通過(guò)公眾廣泛參與，政府可以充分運(yùn)用社會(huì)資源。美國(guó)從事水行業(yè)的各種組織數(shù)量龐大、專業(yè)齊全，廣泛參與并承擔(dān)著與水有關(guān)的公共管理、政策咨詢、規(guī)劃設(shè)計(jì)、方案制訂、組織實(shí)施、監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、后期評(píng)估、法律援助等大量日常工作，為私人業(yè)主和相關(guān)部門落實(shí)美國(guó)水資源和生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的法規(guī)政策提供了大量的專業(yè)技術(shù)支持，在美國(guó)水資源開發(fā)利用和保護(hù)中發(fā)揮了重要而不可或缺的作用；三是在公眾廣泛參與水資源綜合管理決策的基礎(chǔ)上形成的法律、規(guī)劃和計(jì)劃等，能夠較容易得到大多數(shù)社會(huì)團(tuán)體和公眾的支持和認(rèn)可，進(jìn)而促進(jìn)了法律、規(guī)劃和計(jì)劃等的順利實(shí)施和有效執(zhí)行。

2.4 水資源開發(fā)項(xiàng)目融資渠道及所有權(quán)的多樣化

美國(guó)水資源開發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)以及現(xiàn)有水利設(shè)施的維護(hù)等，其投資主體非常多元化，既有聯(lián)邦、州和地方政府財(cái)政投入，也有政府組織利用市場(chǎng)融資以及私人部門投資。其融資渠道非常多樣化：一是各級(jí)政府財(cái)政撥款，這是建設(shè)資金來(lái)源的主要渠道；二是聯(lián)邦政府提供的優(yōu)惠貸款，大多是無(wú)息或低息貸款；三是涉水政府基金，美國(guó)涉水基金項(xiàng)目眾多，涉及水資源開發(fā)、高效利用、水質(zhì)管理、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)等眾多領(lǐng)域；四是水資源開發(fā)項(xiàng)目經(jīng)法律或政府授權(quán)后可向社會(huì)發(fā)行債券，其利率高于銀行利率；五是向受益區(qū)征稅，主要是從受益區(qū)的地稅中提取一部分用于水利設(shè)施建設(shè)與維護(hù)更新；六是社會(huì)融資，開發(fā)者以股票或預(yù)期收益分?jǐn)偟姆绞阶孕谢I集資金。靈活多樣的投融資機(jī)制是美國(guó)水利設(shè)施建設(shè)與維護(hù)的重要保障。特別是在近年來(lái)全球金融危機(jī)爆發(fā)美國(guó)財(cái)政資金普遍吃緊的背景下，充分運(yùn)用社會(huì)資金已成為水利設(shè)施運(yùn)行維護(hù)的重要資金來(lái)源。

3 關(guān)于我國(guó)水資源綜合管理的思考

3.1 加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)行嚴(yán)格的水資源管理制度

美國(guó)之所以能夠?qū)⑺Y源綜合管理的工作重心由水資源開發(fā)利用轉(zhuǎn)向水資源的節(jié)約和保護(hù)，水利基礎(chǔ)設(shè)施的基本完善是其中十分重要的原因。但我國(guó)與美國(guó)相比還處于發(fā)展中階段，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后仍然是影響我國(guó)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家糧食安全的最大硬傷，水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱仍然是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的明顯短板。為此，必須抓緊建設(shè)防洪抗旱減災(zāi)體系和水資源合理配置工程體系，切實(shí)保障國(guó)家防洪安全、糧食安全、供水安全與經(jīng)濟(jì)安全。與此同時(shí)，目前我國(guó)粗放的水資源開發(fā)利用方式已經(jīng)暴露出用水浪費(fèi)、水污染嚴(yán)重、部分流域和區(qū)域水資源過(guò)度開發(fā)、水生態(tài)系統(tǒng)惡化等一系列問(wèn)題，急需通過(guò)加強(qiáng)水資源管理，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，以水資源的可持續(xù)利用來(lái)支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.2 建立“三條紅線”指標(biāo)體系，形成水資源管理硬性約束

我國(guó)提出建立并實(shí)施水資源管理“三條紅線”，一是確立水資源開發(fā)利用控制紅線、嚴(yán)格用水總量控制，主要是防治水資源過(guò)度開發(fā)問(wèn)題；二是確立用水效率控制紅線、建立用水效率控制制度，主要是解決用水浪費(fèi)問(wèn)題；三是確立水功能區(qū)限制納污紅線、建立水功能區(qū)限制納污制度，主要是防治水污染問(wèn)題。美國(guó)雖然沒有“紅線”的提法，但其水資源綜合管理的許多理念和措施與我國(guó)是相通的。以加州為例，在水資源管理方面，加州早已明確了本地主要河流、地下水和外調(diào)水的可利用量，其新增用水需求是在總量控制下通過(guò)水權(quán)交易予以實(shí)現(xiàn)的，同時(shí)加州還在削減三角洲地區(qū)的供水量；在用水效率控制方面，加州明確提出“2020”行動(dòng)計(jì)劃（即到2020年加州人均年用水量比現(xiàn)在降低20%），其實(shí)質(zhì)就是用水效率控制；在水功能區(qū)限制納污方面，加州也實(shí)行水功能區(qū)管理，而且采取的措施更為嚴(yán)格。我國(guó)現(xiàn)已開始實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，在水資源管理中突出強(qiáng)調(diào)水資源的節(jié)約和保護(hù)，但目前還缺少量化的、具可操作性的約束性管理指標(biāo)，建議國(guó)家盡快建立水資源管理“三條紅線”相關(guān)指標(biāo)體系，形成水資源管理的硬性約束。

3.3 注重管理手段的綜合運(yùn)用

我國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)水資源綜合管理的有關(guān)思路與方法，在水資源綜合管理中要更加注重管理手段的綜合運(yùn)用。在健全水法規(guī)的同時(shí)，要更加注重法規(guī)的執(zhí)行，加大水行政執(zhí)法力度，真正做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究；在強(qiáng)化行政措施的同時(shí)，要更加注重市場(chǎng)的作用；在強(qiáng)化水利科技創(chuàng)新的同時(shí)，要更加注重科技成果的推廣應(yīng)用；在健全制度體系的同時(shí)，要更加重視宣傳教育的作用。與美國(guó)相比，我國(guó)涉水社會(huì)團(tuán)體規(guī)模小、數(shù)量少，要大力發(fā)展涉水社會(huì)中介組織，充分發(fā)揮其在水資源綜合管理中的橋梁紐帶作用；在政策制定中要充分鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與，大力推進(jìn)水資源管理科學(xué)決策、民主決策，進(jìn)一步提高管理和決策的透明度，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量參與水利建設(shè)。

3.4 注重資金投入的多元化

缺少資金投入始終是我國(guó)水利發(fā)展的重要制約，特別是在當(dāng)前貫徹落實(shí)中央1號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議精神的總體要求下，解決資金投入問(wèn)題已成為一項(xiàng)十分關(guān)鍵的任務(wù)。美國(guó)的水利建設(shè)和管理投融資機(jī)制值得我國(guó)學(xué)習(xí)借鑒。就我國(guó)目前國(guó)情而言，一是要大幅度提高各級(jí)政府公共財(cái)政的投入。水利是國(guó)家公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的事業(yè)，在美國(guó)水利資金投入結(jié)構(gòu)中政府投資占最大的比例，我國(guó)水利建設(shè)也應(yīng)當(dāng)以政府公共財(cái)政投入為主。二是要充分發(fā)揮金融手段支持水利建設(shè)。美國(guó)為發(fā)展水利建立了許多有效而靈活的融資平臺(tái)，值得我國(guó)學(xué)習(xí)借鑒。近年來(lái)我國(guó)雖然積極探索金融手段支持水利建設(shè)，但總體來(lái)看，仍然存在籌資規(guī)模總量小、籌資結(jié)構(gòu)單一、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系不健全等問(wèn)題。應(yīng)充分發(fā)揮金融手段支持水利建設(shè)，如發(fā)揮財(cái)政貼息政策的杠桿作用、激勵(lì)和促使信貸資金向水利建設(shè)傾斜；要鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)增加農(nóng)田水利建設(shè)的信貸規(guī)模和開展水利建設(shè)中長(zhǎng)期政策性貸款業(yè)務(wù)；支持符合條件的水利企業(yè)通過(guò)上市和發(fā)行債券融資；鼓勵(lì)和支持發(fā)展洪水保險(xiǎn)等。三是要廣泛吸引社會(huì)資金投資水利建設(shè)。如鼓勵(lì)符合條件的融資平臺(tái)公司通過(guò)直接、間接融資方式，吸引社會(huì)資金參加水利建設(shè)等。

4 結(jié)語(yǔ)

國(guó)外培訓(xùn)是干部教育培訓(xùn)的一種有效方式，可以拓寬思路，開闊視野，借鑒經(jīng)驗(yàn)，得到啟示，對(duì)于推動(dòng)工作很有幫助。本文僅為筆者參加美國(guó)水資源綜合管理培訓(xùn)考察后對(duì)美國(guó)水資源綜合管理實(shí)踐的一些粗淺體會(huì)和感受，同時(shí)延伸出對(duì)做好我國(guó)現(xiàn)階段水資源綜合管理工作的些許思考和建議，在我國(guó)水利事業(yè)迎來(lái)又一個(gè)大發(fā)展春天的大背景下，希望能夠?qū)V大水利工作者做好本職工作有一定幫助。