論海洋警察權(quán)*

閻鐵毅

(大連海事大學(xué)法學(xué)院,遼寧大連 116026)

一、警察概念的界定

(一)目前階段對警察概念界定的概況

就警察的定義而言,雖然現(xiàn)代警察制度已有近二百年的歷史,可是理論上對警察概念的認識并不一致,在中國也尚未形成統(tǒng)一的認識。

權(quán)威工具書對警察所確立的定義也不完全相同。如:《漢語大詞典》中所說的警察是指為維持社會秩序而設(shè)立的具有武裝性質(zhì)的治安力量。亦指構(gòu)成這種力量的成員;《中國警察辭典》中關(guān)于警察的定義是根據(jù)國家統(tǒng)治階級的意志,依靠國家暴力強制手段,并運用公開的和某些特殊的秘密手段,維護國家安全和社會秩序的武裝性質(zhì)的國家治安行政力量,是實現(xiàn)其階級專政的重要工具;《簡明公安詞典》中認為,警察是階級統(tǒng)治的工具,是指依照法律規(guī)定設(shè)置的專職的警察人員,用以社會治安,調(diào)查違法犯罪行為。[1-3]

在學(xué)術(shù)上,對警察概念的認識也是仁者見仁,智者見智。

尹春生的觀點是:“警察是依法維護和管理國家治安社會秩序的國家行政武裝力量?！盵4]

李坤生認為:“警察,是由國家組織,歸政府管轄指揮,以執(zhí)行法律、實施社會秩序管理為手段,保護公民(法人)及其它社會組織的合法權(quán)益,打擊、改造違法犯罪分子,控制國內(nèi)矛盾沖突,鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級的反抗、鞏固國家政權(quán)的內(nèi)衛(wèi)武裝力量?！盵5]

李寧的觀點是:“所謂警察是指為維護社會公共秩序以及預(yù)防和解決犯罪問題,能夠綜合運用暴力的、行政的及法律的手段,鞏固現(xiàn)行社會制度、保障國家安全與維護社會治安秩序的官方組織中的成員?！盵6]

鄭津珠和趙學(xué)剛認為:“警察是國家政權(quán)中按照統(tǒng)治階級意志,依靠暴力的、強制的、特殊的手段維護國家安全和社會治安秩序的武裝行政力量(行政武裝集團)。[7]亦指在此行政武裝集團中,以國家名義,行使國家專門職能的人?！盵8]

以上各個觀點是站在不同的角度進行論述的,都有其科學(xué)合理之處。從工具書對警察確立的定義以及學(xué)者們對警察概念所作的闡述可以清楚地看出,警察這一概念可以從三個角度來理解:第一種是把警察限定為“人”或“成員”,此時的警察是一個名詞,而且是一種職業(yè);第二種是將警察界定為“武裝力量”或“國家治安行政力量”,此時的警察雖然是一個名詞,但是其所包括的范圍遠遠大于第一種;第三種是把警察理解為一種“行為”,此時的警察就是一個動詞,是指維護社會治安,調(diào)查違法犯罪的行為。

綜上,認為警察的概念可以限定于名詞的范圍,但是對警察確立定義時不可一概而論。為了更好地闡述海洋執(zhí)法的內(nèi)容,并借鑒前述國內(nèi)外學(xué)者對警察概念的理解,筆者認為,從實質(zhì)和形式的角度闡釋警察的概念,有助于對警察制度的全面理解。

(二)實質(zhì)意義上的警察

實質(zhì)意義上的警察,是指凡基于維護國家安全、社會治安秩序或者公共利益之目的,并依據(jù)憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章,具有運用暴力的、行政的或者法律的手段強制或限制他人意思自由的權(quán)力組織機構(gòu)或人員。

因此,實質(zhì)意義上的警察機關(guān)既包括負責(zé)公共安全的警察機關(guān),也包括負責(zé)國家安全的軍隊、安全機關(guān),還包括負責(zé)行業(yè)管理及行使其它公共管理職能的行政機關(guān)?？梢詺w為警察的部門非常廣泛,包括行使不同行政職權(quán)的各個部門,如國土資源、水務(wù)、海洋、漁業(yè)、船舶、治安、房屋、市容、衛(wèi)生、環(huán)保、工商、稅務(wù)等部門均包括在內(nèi)。在海洋執(zhí)法中,可以將下述部門及其工作人員稱為警察:海事局、漁業(yè)局、海關(guān)、海洋局、公安邊防部隊、港口局、公安局、出人境檢驗檢疫局等等。必須提及的是,根據(jù)憲法和法律的規(guī)定,海軍因為其實力和影響力,也是海洋執(zhí)法的重要機關(guān),在國家安全方面擔(dān)當主要職責(zé)。因此,上述涉海機關(guān)可以統(tǒng)稱為實質(zhì)意義上的海洋警察。

對實質(zhì)意義上的警察有輔助理解作用的是公物警察與營造物警察的概念。

從現(xiàn)有的資料看,現(xiàn)代行政法上的“行政公物”起源于法國法律的“公產(chǎn)”(domaine public)。德國學(xué)者奧托·梅耶,在研究了法國的公產(chǎn)制度之后,試圖將其引入德國行政法,但未能使德國接受法國學(xué)說中的特別分類(即將公產(chǎn)所有權(quán)從民法上的私所有權(quán)獨立出來),德國的公物原則上適用民事法律,但是在某些方面,特別是公共使用上,又與公法約束相重疊。[9]因此,德國公物法仍然形成了一套比較完整的包括了命名、使用等方面的制度。

日本和中國臺灣地區(qū)所使用的公物概念均轉(zhuǎn)承于德國法上的公物理論。由于立法上并無統(tǒng)一的名稱,公物僅作為一個學(xué)理概念存在于判例及學(xué)術(shù)研究中。自明治憲法時代開始,日本行政法上一直維持下來的公物的概念界定是:國家或者公共團體直接為了公共目的而提供使用的有體物。包括直接由公眾使用的物和直接供行政組織使用的物。[10]742-752[11]

歷史上,公物和公營造物是混合在一起的。后來隨著實踐和理論的發(fā)展,公物與公營造物已經(jīng)基本區(qū)別開來。公物從營造物中分化獨立出來,成為絕對的公物,所謂公物是指“直接供公的目的使用之物,并處于國家或其它行政主體所得支配者而言?！迸c營造物不同的是,公物為單純之物,營造物則為人與物之結(jié)合體。[12]如道路,空氣,水體,市政設(shè)施等。而公園、醫(yī)院、圖書館等,仍作為公營造物。

根據(jù)營造物的分類,警察可以分為公物警察和公營造物警察。

國家在對公物進行行政保護時所派出和設(shè)置的機構(gòu)和人員,就叫做公物警察?！肮锞?為維持社會秩序,為防止關(guān)于公物之自然的、人為的危害,而限制人民自由之作用,為國家警察一種?！盵13]

這里的“警察”在學(xué)術(shù)上并非限于通常理解中的人民警察,而是泛指為了維持社會公共的安全和秩序,基于一般統(tǒng)治權(quán),對國民進行命令、強制的作用。[10]767各市縣人民政府的職能部門(行政局)是最小的具有行政主體資格的管理機關(guān),例如國土資源局、水務(wù)局、海洋局等,一般由這些機關(guān)提供對具體資源的公物警察保護。

營造物警察,在德語上用“anstalts polizei”表述,營造物警察是指對營造物實行行政保護、管理、經(jīng)營等,為預(yù)防或排除給社會公共秩序帶來的障礙或可能產(chǎn)生的障礙而設(shè)的警察,因為是對營造物而執(zhí)行的,往往稱之為營造物警察。

(三)形式意義上的警察

形式意義上的警察,是指在法律上、組織上、名稱上被明確稱謂為警察機關(guān)、警察人員,這些機關(guān)和人員從事治安、偵緝罪犯以及部分國家機關(guān)管理、司法輔助等專項工作,具有執(zhí)行偵查、羈押和司法輔助等權(quán)力。所以形式意義上的警察可以從外在形式上進行判斷。依據(jù)《中華人民共和國人民警察法》(簡稱《人民警察法》)第2條第2款,目前的公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)管理機關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察即是形式意義上的警察,其包括的部門范圍遠遠小于實質(zhì)意義上的警察。因為這種形式主要通過專門的法律、法規(guī)或者規(guī)章來體現(xiàn),所以形式意義上的警察也是實證法上的警察。

在海洋執(zhí)法中,形式意義上的海洋警察應(yīng)當指公安部派駐國務(wù)院相關(guān)涉海部委、直屬機構(gòu)的公安機關(guān)(實際上是部委、直屬機構(gòu)管人事,公安部指導(dǎo)業(yè)務(wù))。例如,交通運輸部公安局、海關(guān)總署緝私局。目前部分沿海地方公安部門也有海上治安巡邏業(yè)務(wù),應(yīng)當也屬于海洋執(zhí)法中形式意義上的警察范圍。

在此要說明的是,公安邊防部隊(亦稱中國人民武裝警察邊防部隊)是國家部署在沿邊沿海地區(qū)和口岸的一支重要武裝執(zhí)法力量,由國務(wù)院、中央軍事委員會領(lǐng)導(dǎo),隸屬公安部,雖然不隸屬武警總部,但是實行武警現(xiàn)役體制。公安邊防部隊在沿海地區(qū)設(shè)海警支隊、大隊,公安邊防海警部隊的職責(zé)與身份適用的是《中華人民共和國人民武裝警察法》,其性質(zhì)屬于黨中央、中央軍事委員會領(lǐng)導(dǎo)下的人民軍隊,遵守軍隊的條令條例。公安邊防海警部隊屬于實質(zhì)意義上的警察。

綜上所述,實質(zhì)意義上的警察與形式意義上的警察是包含與被包含的關(guān)系,實質(zhì)意義上的警察包含了形式意義上的警察。實質(zhì)意義上的警察更多體現(xiàn)的是國家機關(guān)、機構(gòu)執(zhí)行統(tǒng)治的職能,而形式意義上的警察則體現(xiàn)為警察機關(guān)及具有警察身份的國家工作人員在維護社會秩序上的功能。

二、警察的性質(zhì)

警察的性質(zhì)是在警察概念確定之后必須界定清楚的一個重要問題。作為理論的研究應(yīng)該對警察的性質(zhì)有一個更加全面和科學(xué)的認識。

警察是強大的行政力量,其業(yè)務(wù)工作貫穿于人的一生。筆者認為,既不能單純地以業(yè)務(wù)職能也不能只以隸屬的部門關(guān)系來確定警察的性質(zhì),而是要從警察概念的整體、警察與國家的關(guān)系上去認識警察的性質(zhì)。

(一)從本質(zhì)功能上來看,警察是實現(xiàn)人民民主專政的重要工具

警察是實現(xiàn)人民民主專政的重要工具,這是中國警察的根本性質(zhì)。警察的產(chǎn)生就是為了實現(xiàn)統(tǒng)治階級的專政。

由于警察或警察的職能是隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的,所以,警察的性質(zhì)永遠都要和國家政治掛鉤。警察與國家是永遠聯(lián)系在一起的,這一點也決定了警察的最根本性質(zhì)。國家的產(chǎn)生可以依據(jù)《家庭、私有制和國家的起源》中的說法來闡述:“國家是表示這個社會陷入了不可解決的自我矛盾,分裂為不可調(diào)和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面,這些經(jīng)濟利益互相沖突的階級,不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅,就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量,這種力量應(yīng)當緩和沖突,把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi),這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量,就是國家?！盵14]從這一句話可以看出,警察是國家解決社會矛盾的主要行政機關(guān)及其人員,是國家力量的主要象征之一。

(二)從社會安全和警察職能的角度來講,警察是依法維持秩序的強制力量

從國家政權(quán)產(chǎn)生之日起,不管國家職能如何變動,自古至今維持秩序的任務(wù)主要由警察承擔(dān),警察歷來是依靠暴力和強制特殊手段維持社會安寧秩序、公共安全的具有武裝性質(zhì)的國家行政力量。

警察在維持秩序方面具有不可替代的功能,無論是公民的生存和發(fā)展,還是國家與社會整體的安全和秩序,都時時刻刻離不開警察的管理,此處的社會安全和秩序,包括政治秩序、經(jīng)濟秩序、社會秩序等。例如,船舶管理、漁業(yè)管理、海洋監(jiān)察等無一不是海洋警察作為的地方。

(三)從現(xiàn)代政府的理念來看,警察是依法為社會提供公共安全服務(wù)的服務(wù)部門

實現(xiàn)階級專政的重要工具是警察的一個重要性質(zhì),但是僅憑這一點很難對現(xiàn)代社會的警察性質(zhì)有更加全面而科學(xué)的認識,因為警察是國家行政的一部分,而國家行政又是立國理念、政策、政治、經(jīng)濟、軍事、法律、管理制度與文化習(xí)俗等的結(jié)晶。

憲政國家的國家權(quán)力來源于人民授權(quán),集合了廣大的公民權(quán)利,公民權(quán)利通過憲政方式轉(zhuǎn)化為國家權(quán)力,國家權(quán)力又分為立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)等權(quán)力,因此,作為行政權(quán)組成部分的警察權(quán)當然也是公民權(quán)利轉(zhuǎn)化的結(jié)果,必然要代表公民權(quán)利,服務(wù)公民權(quán)利。

“法治、責(zé)任與服務(wù)是現(xiàn)代政府的三大理念,是同一進程的不同側(cè)面,三者緊密聯(lián)系,相互貫通,彼此具有促進作用?！盵15]由此可見,現(xiàn)代政府的理念必然包括服務(wù)理念,中國現(xiàn)在大力倡導(dǎo)的建立服務(wù)型政府正是這一理念的很好體現(xiàn)。

行政國時代,行政權(quán)全面擴張,政府通過其行政權(quán)力的單方性、主動性和自由裁量性等特點對每個人的社會生活進行全面影響,對行政權(quán)力的制衡與監(jiān)督不僅強調(diào)行政程序的作用,而且強調(diào)政府的服務(wù)宗旨和公務(wù)人員的道德操守。

所謂行政國,“是指資本主義社會發(fā)展到一定階段以后,由于科技的進步和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整導(dǎo)致了社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展,而社會經(jīng)濟的發(fā)展,又同時導(dǎo)致了大量社會矛盾和社會問題的產(chǎn)生,如壟斷、環(huán)境、交通、失業(yè)、罷工等等。為了解決這些不斷出現(xiàn),并且越來越多、產(chǎn)生越來越頻繁的社會矛盾和社會問題,資本主義國家不得不增設(shè)大量的行政機構(gòu)和行政人員,以便對國家經(jīng)濟生活和社會生活進行干預(yù)。”[16]行政國是與現(xiàn)代復(fù)雜的社會形態(tài)相適應(yīng)的一種行政權(quán)力配置模式,表現(xiàn)為行政職能的大幅度擴張,這種擴張與現(xiàn)代社會的復(fù)雜性相適應(yīng),是對限權(quán)政府理念下的警察行政的徹底顛覆。[17]

在“服務(wù)是政府的天職”“管理就是服務(wù)”的現(xiàn)代政府理念的指導(dǎo)下,警察的性質(zhì)也必然是服務(wù)型的,為社會提供安全、福利的服務(wù)性部門。

三、警察權(quán)與海洋警察權(quán)的涵義

警察是一個復(fù)雜的術(shù)語。在16世紀至18世紀的德國,“policey”是指“國內(nèi)公共管理”,意義很廣泛,不是指狹義的警察。在19世紀尤其是1830年,隨著“警察法”的出現(xiàn),“policey”被限定為防止危險的“警察”(polizer)。公物警察權(quán)之警察正是在這個意義上使用的。在日本,“所謂警察,在學(xué)術(shù)上是指為維持公共秩序而限制私人的自由和財產(chǎn)的權(quán)力性活動?！敝袊駠鴷r期的行政法學(xué)與德日一脈相承。[10]59[18]

公物警察權(quán)存在于絕對公物上,從行政主體的角度看,存在于公物方面的權(quán)力主要有公物管理權(quán)和公物警察權(quán),二者都與公物的利用相關(guān)。對于公物管理權(quán)和公物的利用,國外及臺灣地區(qū)的學(xué)者研究較多,而對公物警察權(quán)的論述則相對較少。王名揚先生稱公物警察權(quán)為公產(chǎn)保護的警察權(quán)力,認為它是指行政機關(guān)為了保護公產(chǎn)的物質(zhì)完整、不被損害和侵占,公物管理機關(guān)所具有的警察權(quán)力。就是說可以制定預(yù)防性規(guī)則,并在規(guī)則被違反時,科以懲罰作為制裁。[19]

但是公物警察權(quán)實際上和公產(chǎn)聯(lián)系在一起,具有財產(chǎn)權(quán)性質(zhì),而從實質(zhì)意義的警察角度探討警察權(quán)力的時候,會發(fā)現(xiàn)還有很多警察權(quán)與國家安全、公共安寧、秩序維護聯(lián)系在一起,很難發(fā)現(xiàn)有直接的公產(chǎn)關(guān)系。例如,海關(guān)對出入境人員、貨物的檢查、管理,海軍護航,打擊海盜等。而從實證法上的警察角度探討,大多數(shù)情況下,警察權(quán)是與社會治安、秩序維護和部分司法權(quán)行使聯(lián)系在一起的。因此,對于警察權(quán)的涵義,一定要從理論與實踐中的內(nèi)涵、外延方面把握。

美國在使用“police power”一詞時,其含義是公共的安寧、秩序及衛(wèi)生的維持,為了增進公共福利而規(guī)制個人的自由、財產(chǎn)的權(quán)限。[20]

隨著《聯(lián)合國海洋法公約》(簡稱《海洋法公約》)的生效、國際海洋法律秩序的確立以及中國海洋法律秩序的基本確立,中國海洋維權(quán)和執(zhí)法工作擁有了從公約到國內(nèi)法的依據(jù),同樣,一些海洋權(quán)益方面的限制也可以在公約和國內(nèi)法中找到相關(guān)規(guī)定?！逗Ｑ蠓üs》規(guī)定沿海國享有領(lǐng)海的主權(quán)和毗連區(qū)的管制權(quán);沿海國行使其在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)勘探、開發(fā)、養(yǎng)護和管理生物資源的主權(quán)權(quán)利時,可采取為確保其依照該公約制定的法律和規(guī)章得到遵守所必要的措施,包括登臨、檢查、逮捕和進行司法程序;沿海國為勘探大陸架和開發(fā)其自然資源的目的,對大陸架行使主權(quán)權(quán)利;沿海國還擁有緊追權(quán)、登臨權(quán);還可以進行扣押、扣留、逮捕。所有這些,都在明顯地授予沿海國以警察權(quán),而無害通過權(quán)、航行自由權(quán)等規(guī)定,又對沿海國警察權(quán)進行限制。

《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》(簡稱《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》)規(guī)定了“有權(quán)令其立即離開領(lǐng)海”、管制權(quán)、緊追權(quán),《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》(簡稱《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》)規(guī)定了行使主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)、采取養(yǎng)護和管理措施、采取必要的措施、采取登臨、檢查、逮捕、扣留和進行司法程序等必要的措施、行使緊追權(quán)。

《海洋法公約》在提到上述警察權(quán)行使主體時,使用的是“沿海國、國家、有管轄權(quán)的國家、沿海國主管當局、締約國當局、船旗國當局、地方當局、主管當局”等用語,并未明確具體機關(guān)。

《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》使用的是“有關(guān)機關(guān)、有關(guān)主管機關(guān)、中華人民共和國政府或者其有關(guān)主管部門”。第14條第5款還規(guī)定,“本條規(guī)定的緊追權(quán)由中華人民共和國軍用船舶、軍用航空器或者中華人民共和國政府授權(quán)的執(zhí)行政府公務(wù)的船舶、航空器行使?！?/p>

《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》使用的是“主管機關(guān)、中華人民共和國”的表述。

因此,中國所有涉海機關(guān)、部門,包括海軍,都可以根據(jù)自己的職權(quán)行使上述權(quán)力,即,實質(zhì)意義上的海洋警察都可以行使上述權(quán)力。

結(jié)合前文論述,筆者對警察權(quán)定義如下:警察權(quán)是國家機關(guān)為維護社會秩序而享有的國家安全、治安管理、刑事偵查、社會管理與服務(wù)等方面的權(quán)力,是職權(quán)與職責(zé)的統(tǒng)一,其具有典型的強制性,與國家權(quán)力緊密結(jié)合,是國家管理的重要手段。

海洋警察權(quán)是警察權(quán)的重要組成部分,因為海洋不同于陸地的自然特點和管理需要,海洋警察權(quán)具有自己鮮明的特征。海洋警察權(quán)可以這樣定義:海洋警察權(quán)是指一個主權(quán)國家,依據(jù)公約或者國內(nèi)立法,維護國家安全與權(quán)益,維護所擁有、所管轄或者所巡航海洋的社會秩序,保護公民、法人或者其它組織的人身和財產(chǎn)安全,保護自然資源與生態(tài)環(huán)境,預(yù)防、制止、懲治或者反擊海洋違法、犯罪、敵對活動、軍事威脅或者戰(zhàn)爭行為,進行外交與主權(quán)宣示的權(quán)力,具有鮮明的國家性、武裝性、強制性、法律性、裁量性、公益性、技術(shù)性、涉海性、涉外性的特征。海洋警察權(quán)具體到涉海機關(guān)便是海洋警察職權(quán)。

實證法上警察權(quán)的行使是侵害行政的典型,所以要嚴格依照法律保留的原則。實證法上的海洋警察機關(guān)在行使海洋警察權(quán)時,本身也會具備警察特有的,要在一定范圍內(nèi)行使警察權(quán)的有限性特征。所以實證法上的海洋警察,也同樣會適用實證法上陸地警察行使權(quán)力時的控權(quán)原則,即警察消極目的的原則、警察比例的原則、警察公共性原則(私生活不可侵犯的原則、私人住所不可侵犯的原則、民事關(guān)系不干涉的原則)等。[21]實質(zhì)意義上的海洋警察中的海事局、漁業(yè)局、國家海洋局、海關(guān)總署緝私局是行政機關(guān),已經(jīng)按照行政法的要求遵循著相關(guān)原則。公安邊防海警部隊、海軍在和平時期執(zhí)法時,按照《海洋法公約》和國內(nèi)立法的規(guī)定,也遵循著同樣的實證法上警察權(quán)的原則。

四、實證法的海洋警察的職責(zé)

(一)海關(guān)緝私警察

海關(guān)緝私警察依照《中華人民共和國海關(guān)法》《人民警察法》《中華人民共和國刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定,承擔(dān)打擊走私的各項任務(wù)。緝私警察實行海關(guān)和公安雙重領(lǐng)導(dǎo),以海關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。海關(guān)總署緝私局既是海關(guān)總署的一個內(nèi)設(shè)局,又是公安部的一個序列局。緝私警察職責(zé)范圍涵蓋了走私犯罪偵查、海上緝私、走私違規(guī)案件查處、緝私情報、國際執(zhí)法合作等多項職能,涉及到海關(guān)業(yè)務(wù)工作的方方面面,全面、徹底地承擔(dān)起了海關(guān)四項基本職能之一。[22]

(二)交通運輸部警察

交通運輸部警察是公安部派駐交通運輸部系統(tǒng)內(nèi),承擔(dān)水上(船舶內(nèi))、港口內(nèi)治安管理、刑事偵查職責(zé),協(xié)助航運、海事和港口的管理及運營工作的警察,是人民警察的一個組成部分,受《人民警察法》的調(diào)整。

交通運輸部公安局是中國警察機關(guān)中同時接受公安部和其他部委領(lǐng)導(dǎo)的警察機關(guān)之一,它的另一個領(lǐng)導(dǎo)單位是交通運輸部。

交通運輸部公安局運輸管理和指導(dǎo)港口、航運公安工作。公安局由交通運輸部、公安部雙重領(lǐng)導(dǎo),業(yè)務(wù)工作以公安部為主。[23]

(三)地方海洋警察

因篇幅所限,本部分僅列舉幾個省市的海洋警察工作情況。

1.天津市地方海洋警察

2004年7月1日施行的《天津市水上治安管理規(guī)定》第1條規(guī)定,“為加強水上治安管理,維護社會治安秩序,保障人民生命和財產(chǎn)的安全,依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī),制定本規(guī)定?！钡?條規(guī)定,“凡在本市所轄內(nèi)河(指河流、湖泊、水庫)、沿海水域內(nèi)從事生產(chǎn)、運輸、作業(yè)、游覽等活動的船舶和人員,以及上述水域內(nèi)的碼頭、渡口、水上公共場所,均適用本規(guī)定。”《天津市水上治安管理規(guī)定》沒有列明主管機關(guān),實踐中地方公安機關(guān)是主管機關(guān)。

2.大連市地方海洋警察

大連市公安局海上治安管理分局成立于2005年7月。海上分局的主要職責(zé)是負責(zé)沿海治安管理與刑事偵查工作,并配合海事局、漁政局及區(qū)市縣政府等相關(guān)部門,清理大連周邊海域非法養(yǎng)殖物、處理禁漁期非法捕撈行為。[24]

此外,還有青島市地方海洋警察、[25]江蘇省地方海洋警察(2011年1月7日實施的《江蘇省水上治安管理辦法》第3條)、上海市地方海洋警察(1995年2月1日實施的《上海市水上治安管理暫行規(guī)定》第3條、第9條、第10條)等。

五、海事局、救助打撈局、漁業(yè)局、國家海洋局的職責(zé)(實質(zhì)意義上的海洋警察之行業(yè)管理)

(一)交通運輸部海事局的主要職責(zé)

統(tǒng)一管理水上安全和防止船舶污染;負責(zé)船舶、海上設(shè)施檢驗行業(yè)管理及船舶適航和船舶技術(shù)管理;管理船舶及海上設(shè)施法定檢驗、發(fā)證工作;審定船舶檢驗機構(gòu)和驗船師資質(zhì)、審批外國驗船組織在華設(shè)立代表機構(gòu)并進行監(jiān)督管理;負責(zé)中國籍船舶登記、發(fā)證、檢查和進出港(境)簽證;負責(zé)外國籍船舶入出境及在中國港口、水域的監(jiān)督管理;負責(zé)船舶載運危險貨物及其它貨物的安全監(jiān)督等。[26]擁有船舯標有“中國海事”,船艏標有“海巡”“海標”“海測”“海特”四種標志的中國海事執(zhí)法與工作船。

(二)交通運輸部救助打撈局的主要職責(zé)

負責(zé)航行在中國沿海水域的國內(nèi)外船舶、海上設(shè)施和遇險的國內(nèi)外航空器及其它方面的人命救助和海上消防工作。負責(zé)船舶和海上設(shè)施財產(chǎn)救助、沉船沉物打撈、港口及航道清障、沉船存油和難船溢油的應(yīng)急清除;提供水上、水下工程作業(yè)服務(wù)。承擔(dān)國家指定的特殊的政治、軍事、救災(zāi)等搶險救助、打撈任務(wù);負責(zé)救助打撈系統(tǒng)交通戰(zhàn)備組織協(xié)調(diào)工作;履行有關(guān)國際公約和雙邊海運協(xié)定等國際義務(wù)等。[27]

救撈局是交通運輸部下轄的一個局,其所管理的地方救助打撈力量分為救助局、打撈局及飛行隊,擁有各種類型的救助船、打撈船及救助直升機、固定翼飛機,是國家專業(yè)救撈力量。

(三)農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局和中國漁政執(zhí)法隊伍的主要職責(zé)

負責(zé)漁業(yè)行業(yè)管理,漁業(yè)資源管理,水生野生動植物保護,漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)督、管理和執(zhí)法工作;漁業(yè)船舶檢驗、漁業(yè)無線電管理以及漁港的監(jiān)督、管理和執(zhí)法工作;水產(chǎn)養(yǎng)殖和水產(chǎn)種苗、水產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督、管理和執(zhí)法工作;在專屬經(jīng)濟區(qū)進行漁業(yè)執(zhí)法檢查,根據(jù)雙邊漁業(yè)協(xié)定對共管水域組織實施漁業(yè)執(zhí)法檢查;會同國家外交、軍隊、邊防等部門調(diào)查處理重大涉外漁業(yè)事件;配合交通運輸部做好海事處理工作;參與調(diào)查處理漁業(yè)污染事故。[28-29]

(四)國土資源部國家海洋局和中國海監(jiān)的主要職責(zé)

承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)海洋監(jiān)測、科研、傾廢、開發(fā)利用的責(zé)任。[30]對經(jīng)批準進入中國管轄海域的外國調(diào)查船及其它運載工具的科學(xué)考察、海底電纜、管道鋪設(shè)等活動實施監(jiān)視;對未經(jīng)批準進入中國管轄海域的外國船只、平臺及其它運載工具等按有關(guān)規(guī)定查處,必要時可進行監(jiān)視和搜索;負責(zé)對海洋石油勘探開發(fā)和海洋傾廢活動等造成的污染損害事件進行調(diào)查取證,并依法處理;對未經(jīng)批準進行海洋資源的勘查、開發(fā)活動及破壞海洋資源的事件進行調(diào)查取證;根據(jù)國家需要,配合有關(guān)部門參與海上救助及其它軍事保障等工作。[31]

六、公安邊防海警部隊的職責(zé)與任務(wù)(實質(zhì)意義上的海洋警察之邊防管理)

公安邊防部隊(亦稱中國人民武裝警察邊防部隊)是國家部署在沿邊、沿海地區(qū)和口岸的一支重要武裝執(zhí)法力量,隸屬公安部,實行武警現(xiàn)役體制。公安邊防部隊在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)公安邊防總隊,在邊境和沿海地區(qū)(市、州、盟)設(shè)公安邊防支隊,在縣(市、旗)設(shè)公安邊防大隊,在沿邊、沿海地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)邊防派出所,在內(nèi)地通往邊境管理區(qū)的主要干道上設(shè)邊防公安檢查站,在沿海地區(qū)設(shè)海警支隊、大隊,在開放口岸設(shè)邊防檢查站。公安部設(shè)邊防管理局,負責(zé)對全國公安邊防部隊的統(tǒng)一組織、指揮、管理。[32]

公安邊防海警是是由公安部領(lǐng)導(dǎo)管理的現(xiàn)役部隊,編制列入武警序列,在維護海上治安秩序,打擊海上走私、販毒、偷越國(邊)境等違法犯罪方面起著十分重要的作用。

七、海軍的職責(zé)與任務(wù)(實質(zhì)意義上的海洋警察之海軍)

中國人民解放軍海軍是中華人民共和國的海上武裝力量,是中國人民解放軍的戰(zhàn)略軍種,是海上作戰(zhàn)行動的主體力量。擔(dān)負著保衛(wèi)中國海上方向安全、領(lǐng)海主權(quán)和維護海洋權(quán)益等任務(wù)。[33]

考慮到安保環(huán)境變化、海軍目標以及國際法等因素,筆者將海軍在和平時期的任務(wù)總結(jié)為以下幾點:第一,抑制戰(zhàn)爭;第二,保護國家主權(quán)及海洋權(quán)益,打擊海上恐怖、海盜及敵對行為等;第三,維持和平,協(xié)助國家之間的安保活動,支持國家對外政策以及展示國家力量等。戰(zhàn)時的任務(wù)有:粉碎控制、潛入作戰(zhàn)海域內(nèi)的敵對勢力,將軍事力量投送到目的地,保護主要軍需物資及人員輸送的海上交通通道。

當代西方海軍理論家肯·布斯(Ken Booth)在他撰寫的《海軍與外交政策》(Navies and Foreign Policy)中,將現(xiàn)代海軍的功能分為軍事功能(militaryrole),警察功能(policingrole,constabulary role)和外交功能(diplomatic role),并以軍事功能為主要任務(wù)及功能,以警察任務(wù)和外交任務(wù)為輔助功能。

肯·布斯結(jié)合現(xiàn)代國際形勢,在馬漢海權(quán)理論的基礎(chǔ)上,提出了“海權(quán)三角模式”(參見圖1),認為海權(quán)的發(fā)展應(yīng)以“海洋的利用和控制”為中心,發(fā)揮其軍事功能、外交功能和警察功能。

圖1 海軍的功能(布斯模型)[34]

布斯的基本三角模型形象地說明外交和警察任務(wù)的行使是基于堅固的軍事基礎(chǔ),海軍很少在一個單一的領(lǐng)域里進行日常工作,在和平時期尤其如此。為了說明在實踐中不同任務(wù)之間的重疊情形,埃里克·格羅夫(Eric Grove)做了有啟發(fā)性的工作,布斯三角模型的每一邊帶有象征相應(yīng)的各自活動范圍的圓環(huán),這三個圓環(huán)互相重疊,這便是海權(quán)將來的發(fā)展趨勢,即,“東西方面對”(軍事任務(wù))、“國家利益”(外交任務(wù))和“法律與秩序”(警察任務(wù))。在承認包括軍力使用的所有行為不能被限制為軍事任務(wù)的過程中,格羅夫進一步發(fā)展了布斯的構(gòu)造。例如,“雖然一直限制,但是海軍的警察職責(zé)必須包括實際軍力使用的一些資源。明確這三種力量以及它們之間的關(guān)聯(lián)后……就可以辨別高水平和低水平的操作,就可以影響和平和戰(zhàn)爭①參見Brooke Smith-Windsor and Richard H.Gimblett,Canada’s Navy After N ex t:R oles and Functions(paper presented to“The Canadian Navy in the Post ColdWar Era”,a conference held at the University of Calgary,March 2001,proceedings publication pending)。?！盵35-36]

通過識別在每一個圓環(huán)內(nèi)大量的輔助行動和功能,能夠展示出在海上進行海軍行動和從海上向陸地進行海軍行動的復(fù)雜性。在圖2中,利德馬克(L eadmark)提供了一個布斯—格羅夫模型的精致版,對冷戰(zhàn)后時代進行更新,并且更好地說明了海軍三位一體任務(wù)中的相互關(guān)聯(lián)將會適用于21世紀的前幾十年。不僅對重疊的圓環(huán)(一般任務(wù)或者活動范圍)進行更新,而且列舉出相應(yīng)的輔助活動或者功能來反映主要海洋國家都認同的觀念。[34]

圖2 海軍的功能(利德馬克模型)[34]

第一,若將軍事功能分為平時與戰(zhàn)時來考慮,平時的功能是抑制假想敵國的海上存在及攻擊,增進本國的經(jīng)濟、社會、政治、外交利益;戰(zhàn)時的功能為維持、確保及行使海洋控制權(quán),阻止敵人的突擊,投送軍事力量,保護海上交通通道等。

第二,警察的功能是沿海國家和所有國家都關(guān)心的基本問題,為保護領(lǐng)海、毗連區(qū)及專屬經(jīng)濟區(qū),保護其管轄海域內(nèi)的資源,維持秩序,在國家進入緊急狀態(tài)時期維持社會治安,保障國家發(fā)展。

第三,外交功能,在軍事力量基礎(chǔ)上的談判協(xié)商,海軍在平時的工作是積蓄、展示國家力量,這包括海軍艦船到國外港口的訪問、撤僑等。

八、實質(zhì)意義上的各個海洋警察機關(guān)的功能與任務(wù)比較

如上所述,實質(zhì)意義上的各個海洋警察機關(guān)的功能與任務(wù)有很多共性,也有很多區(qū)別,套用肯·布斯(Ken Booth)的現(xiàn)代海軍的功能來看,主要負責(zé)單位與次要負責(zé)單位可如表1所示。

表1 實質(zhì)意義上的各個海洋警察機關(guān)的功能與任務(wù)比較[37]

作為維護國家主權(quán)與保護海洋上國家權(quán)益的國家機關(guān),實質(zhì)意義上的海洋警察各個機關(guān)的職責(zé)與任務(wù)具有共同點,但是可以發(fā)現(xiàn),除海軍之外的海洋警察,主要以海洋非軍事要素為對象,而海軍主要以海洋上的軍事要素為對象。

除海軍之外的海洋警察與海軍,按照平時與戰(zhàn)時來比較二者的職責(zé)與任務(wù),可如表2所示。

表2 除海軍之外的海洋警察與海軍平時、戰(zhàn)時的職責(zé)與任務(wù)比較[37]

九、除海軍之外的海洋警察與海軍:警察職責(zé)與任務(wù)的發(fā)展方向

(一)轉(zhuǎn)變觀念,改限權(quán)政府的認識為擴權(quán)與服務(wù)型政府的認識

在行政法開始建立的近代(資產(chǎn)階級革命勝利后到19世紀末),行政權(quán)雖被嚴格限制在治安、稅收、外交和軍事等少數(shù)領(lǐng)域,但是與立法權(quán)和司法權(quán)相比,具有自身特有的執(zhí)行性、效率性。對于法治所追求的公正與效率兩大價值的平衡來說,立法權(quán)和司法權(quán)傾向于公正,而行政權(quán)則傾向于效率。

在行政法不斷成熟的現(xiàn)代(19世紀末至今),行政權(quán)高度擴張,對全社會進行全方位的滲透,并將大量立法權(quán)和司法權(quán)收于自己麾下,具有突出的單方性、主動性、自由裁量性、準立法性、準司法性,對其監(jiān)督的時代用語是控制,而不是限制。對其控制的手段主要是,以事前的立法界定清楚行政權(quán)的邊界,以事中的程序與職業(yè)道德控制行政權(quán)的濫用,而事后的救濟方式——行政訴訟或者行政復(fù)議等只是輔助手段。警察權(quán)因其武裝性、強制性的特點,更是行政權(quán)中的優(yōu)異部分,因此,警察在維持秩序方面具有不可替代的功能,無論是公民的生存和發(fā)展,還是國家與社會整體的安全和秩序,都時刻離不開警察的管理和服務(wù)。

現(xiàn)代警察是依法為社會提供公共安全服務(wù)的服務(wù)部門這一性質(zhì),決定了現(xiàn)代海洋警察權(quán)的公益性特征,其時代用語是“救助”。武裝后的除海軍之外的海洋警察與海軍的海洋警察權(quán)具有兩個權(quán)力重心,即,“以國家安全為重心”和“以海上救助為重心”。

(二)對當前海洋執(zhí)法隊伍進行統(tǒng)一和武裝

從表1、表2以及涉海各個執(zhí)法隊伍的職責(zé)與任務(wù)來分析,可以發(fā)現(xiàn)除海軍之外的海洋警察數(shù)量多,專業(yè)力量強,具有和平時期警察功能(國家主權(quán)及海洋權(quán)益的保護)的主要方面,但是在戰(zhàn)爭時期援助海軍海上作戰(zhàn),維護戰(zhàn)時海上治安方面,除了國家調(diào)動五星紅旗船隊進行運輸援助,公安邊防海警部隊、海關(guān)緝私警察能夠做到武裝援助之外,因為其他機關(guān)缺乏武裝和軍事訓(xùn)練,很難做到有效援助。

另一個問題是各項海洋管理功能和職責(zé)分散、交叉與重疊,導(dǎo)致管理成本增加且效率降低。從中央到地方,基本都是根據(jù)海洋自然資源的屬性及其開發(fā)產(chǎn)業(yè),按行業(yè)部門分工管理。中國當前主要形成了以海洋管理部門、漁政管理部門、海事管理部門、公安邊防、海關(guān)、國土資源部門、礦產(chǎn)部門、文物部門、旅游部門、地方人民政府以及石化、石油企業(yè)等為主的分散型行業(yè)管理。分散型行業(yè)管理是各國必須運用的行業(yè)、專業(yè)管理方式,產(chǎn)生問題也只能通過加強綜合協(xié)調(diào)來解決,各國一般是成立綜合或者統(tǒng)一的執(zhí)法隊伍,高效率低成本進行現(xiàn)場處理,靠岸后再分散由各個歸口單位進行實質(zhì)上的處理。但是中國卻用多支隊伍來現(xiàn)場執(zhí)法,在海上進行現(xiàn)場處理時和大多數(shù)國家不同,造成效率低下,浪費嚴重。

首先,就上述問題中的第二個問題來講,理論探討當中已經(jīng)有占主導(dǎo)地位的解決方案,即對于除海軍之外的海洋警察各執(zhí)法隊伍進行統(tǒng)一。但是統(tǒng)一之后的海洋執(zhí)法隊伍應(yīng)該劃為哪種系統(tǒng)編制、實行什么樣的管理模式、給予什么樣的福利待遇并無定論;是界定為武裝力量和軍人(仿效美國海岸警衛(wèi)隊),還是界定為行政機關(guān)和公務(wù)員(仿效日本海上保安廳),還是統(tǒng)一歸于警察機關(guān)和警察(仿效韓國海洋警察廳),目前還存在很多爭論。其實采取何種稱呼,歸于哪個系統(tǒng),均無礙大局,根本問題是應(yīng)根據(jù)國際趨勢建立統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊伍。

其次,統(tǒng)一之后的海洋執(zhí)法隊伍必須進行海上武裝,進行軍事訓(xùn)練。美國海岸警衛(wèi)隊、日本海上保安廳及韓國海洋警察廳,不管其性質(zhì)是軍隊,是狹義的行政機關(guān),還是實證法上的警察,其海洋執(zhí)法隊伍的武裝都很有實力,比很多發(fā)展中國家的海軍還要強大。道理很簡單,沒有武裝,平時執(zhí)法效能差,戰(zhàn)時無法有效支援海軍作戰(zhàn)。

再次,為了使除海軍之外的海洋警察與海軍更有效地執(zhí)行任務(wù),應(yīng)當建立除海軍之外的海洋警察與海軍之間執(zhí)行任務(wù)時的高效協(xié)作制度。

(三)加強宣傳,走全民管海的道路

除海軍之外的海洋警察與海軍應(yīng)當聯(lián)合建立對公民溝通和宣傳的制度。不斷促進公民海洋意識、觀念和行為水平的提高。

在這個過程中,韓國海洋警察經(jīng)常組織各種年齡段的群眾到執(zhí)法艦艇參觀、參加講座、警民聯(lián)歡等等,除了培養(yǎng)公民的海洋意識之外,還不斷加強海洋警察的民族觀、國家觀、海洋觀,提高海洋警察的使命感和榮譽感。日本海上保安廳公務(wù)員經(jīng)常接待學(xué)齡前兒童、中小學(xué)生到基地參觀、培訓(xùn),動員中老年婦女組成生命守護婦女(L ifeguard L adies,L GL),對壓力過重的人群——漁民提供幫助,這些非專業(yè)化的做法,卻是他們認為提高海洋警察的技術(shù)和創(chuàng)新能力,培養(yǎng)德才兼?zhèn)涞暮Ｑ缶旄呒壒芾砣藛T,綜合提高海洋警察隊伍實力的前提和基礎(chǔ)。這些做法非常值得中國思考。

海洋政策和海洋管理中要重視服務(wù)員的職位原則(stewardship)。美國海洋政策初步報告在說明這個原則時,主要強調(diào)加強海洋教育,提高國家海洋意識、公眾海洋意識,培養(yǎng)各種海洋人才等,在此基礎(chǔ)上,實行綜合性海洋政策,實現(xiàn)海洋綜合管理,保障海洋可持續(xù)利用。政府、民眾都有了自覺性,海洋管理也就能夠搞好,國家在海洋方面的戰(zhàn)略目標就容易實現(xiàn)。

美、日、韓海洋執(zhí)法隊伍與海軍非常重視在國民中的宣傳、動員與組織工作。其實他們已經(jīng)認識并落實于行動:海洋警察權(quán)真正長期有效的加強,就是漁民、船員的支持,就是納稅人贊同國會通過加強海洋產(chǎn)業(yè)的議案,接受國會對實質(zhì)上的海洋警察進行巨額財政撥款,就是年輕人愿意到實質(zhì)上的海洋警察隊伍中來,而離開全民積極支持的、單純的政府包辦的海洋警察事業(yè)是有限的。

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