我國森林限額采伐管理制度存在的問題及原因分析

白勇濤

（大海林林業(yè)局興農(nóng)林場，黑龍江 海林 157125）

1 管理制度的問題

1.1 林業(yè)法制宣傳力度不夠，往往局限于林業(yè)系統(tǒng)，影響力不大。不少地方的基層領導，尤其是領導干部認識未到位，依法治林的觀念淡薄，受市場經(jīng)濟的負面影響，經(jīng)濟為本觀念突出，重眼前，輕長遠，忽視林業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。實際工作中常常是有領導放松對森林的采伐管理，“權(quán)大于法”，盲目地以毀林為代價發(fā)展生產(chǎn)。

1.2 限額采伐，憑證采伐的意識在一些人心目中淡化，特別是一些行政領導尤為突出。在一些重點工程建設，招商引資項目，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，城鎮(zhèn)改造及基本建設方面，占用林地；采伐林木方面，“往往實現(xiàn)先上車后補票，或不補票”，伐木審批把關不嚴使資源消耗有所失控。

1.3 在林政管理上，有些地方林政管理混亂，伐區(qū)審批不嚴。如：一證多用、少批多伐、越界采伐、濫伐等現(xiàn)象。以影響農(nóng)作物生長為由隨意砍伐林帶、林網(wǎng)內(nèi)的林木；以防范蟲病或山火侵襲，突擊采伐木材數(shù)大，又自發(fā)砍伐枯死木、瀕死木，給計劃調(diào)控和憑證采伐控制帶來一定難度。

1.4 生態(tài)林和商品林不能真正分開。經(jīng)營管理粗放，采伐管理隊伍的專業(yè)化水平不高。未搞伐前作業(yè)設計，或未按作業(yè)設計為標準，技術人員不深入實地勘察，擇伐前未能逐株編號，采伐證填寫內(nèi)容不全，估測蓄積，誤差大。有些地方作業(yè)設計、伐中監(jiān)督、伐后驗收的一整套資料沒有很好保存，沒有建檔。

1.5 設計采伐期限過長以及擇伐、撫育間伐范圍過大，不便于監(jiān)督管理，有些設計連片皆伐面積過大，影響水土保持。皆伐跡地的更新質(zhì)量差，樹種選擇不合理，投入少，使皆伐跡地更新造林難以達到預期目的，不能達到速生豐產(chǎn)，甚至難以招造林成材，長此下去將嚴重影響后續(xù)林業(yè)資源的培育，影響林業(yè)經(jīng)濟效益的穩(wěn)步提高。

1.6 有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因資金緊張未設林業(yè)站，甚至不配林技員，這往往使林業(yè)管理不能到位。采伐監(jiān)督管理制度不夠完善。伐中指導少，檢查、監(jiān)督亦少，伐后驗收跟不上［1］。

2 林業(yè)政策、法律制度跟不上

2.1 林業(yè)稅費過重是某些不法分子為獲得更多利潤，亂砍濫伐，先前的林業(yè)稅費制度已不適應當前的形勢。木材源頭管理、流通管理有缺口，有些木材加工經(jīng)營單位非法收購無證木材，為亂砍濫伐提供了銷贓。

2.2 有效的森林采伐辦法，法制監(jiān)督體系還未形成，盡管國務院和有關部委，各地政府相繼出臺一些行政法規(guī)，規(guī)章等但其效力等級不高，未能引起有關部門的重視，并且在實踐中缺乏可行性和可操作性，加之未有配套的監(jiān)督機制，不能做到有法可依。此外，還有農(nóng)村居民自用材采伐管理滯后。農(nóng)村居民，自用材采伐涉及面廣，工作難度大，管理措施難到位，是林木管理的一個薄弱環(huán)節(jié)，一定程度上影響了林木采伐證率的提高，使部分資源消耗底子摸不清，心中無數(shù)。自從國家實施天然林保護工程，對重點保護林區(qū)實行封山育林政策，加之林業(yè)系統(tǒng)機構(gòu)改革，許多林業(yè)職工被下崗分流，收入低或無法解決再就業(yè)問題，為了生存和發(fā)展，就得靠山吃山，在一定程度上必然會對林業(yè)資源造成破壞［2］。

3 對策和措施

3.1 思想觀念的改變。①從改善生態(tài)環(huán)境和實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，把嚴格執(zhí)行采伐限額作為國家森林資源保護管理的大事、要事來抓。深化林業(yè)改革，加快林業(yè)發(fā)展，正確處理好保護資源與發(fā)展經(jīng)濟的關系，眼前利益與長遠利益的關系；從戰(zhàn)略的高度來認識森林采伐管理與生態(tài)環(huán)境的改善，林農(nóng)脫貧致富奔小康和國民經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定、發(fā)展的關系。②森林生長周期長，容易破壞，恢復難；森林作為陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，其價值主要體現(xiàn)在生態(tài)和社會效益上：提供良好的生態(tài)環(huán)境同時為經(jīng)濟的發(fā)展和人們生活水平的提高提供物質(zhì)基礎。因此，在嚴格實施森林限額采伐制度的同時，要通過各種有效途徑逐步增強全民，特別是領導干部的森林資源可持續(xù)利用的意識，使保護森林資源，愛護一草一木成為全社會的自覺行動。③山區(qū)綜合開發(fā)與脫貧不能單純以采伐林木資源為依托。應鼓勵開展森林旅游業(yè)，林木產(chǎn)品深加工、特色養(yǎng)殖、開展多種經(jīng)營，真正實現(xiàn)脫貧致富，不再靠山吃山［3］。

3.2 林政管理的改變。①嚴格執(zhí)行森林采伐限額制度和伐區(qū)調(diào)查設計驗收制度。應按照下達的木材生產(chǎn)計劃，根據(jù)森林資源分布情況合理安排，不得超計劃采伐，加強伐中檢查和伐后驗收，建立采伐檔案。認真抓好森林采伐總量、運輸總量、銷售總量檢查，重點國有林區(qū)伐區(qū)設計質(zhì)量和作業(yè)質(zhì)量檢查［4］。②切實做好采伐跡地更新工作，必須按期完成，保證更新面積質(zhì)量，更新不“欠賬”。凡未能按期完成上年度更新任務的要堅決停發(fā)伐林木采伐許可證。③對處于不同生態(tài)區(qū)位，具有不同功能的森林實行、制定不同的管理制度和辦法。已劃為國家重點防護林和特種用途林并已享受國家重點防護林和特種用途林生態(tài)效益補助資金的森林和林木禁止采伐。④認真抓好森林資源管理信息系統(tǒng)建設，全面完成監(jiān)測任務。為提升森林資源管理、監(jiān)測的現(xiàn)代化水平奠定基礎。⑤各級政府應加強對其工業(yè)、企業(yè)木材生產(chǎn)的管理，嚴禁非法生產(chǎn)木材；對現(xiàn)有木材生產(chǎn)企業(yè)進行清理，不符合要求堅決予以取締，各地嚴格限制新辦木材加工廠。對林木的開發(fā)、利用、保護好的林業(yè)企業(yè)給與優(yōu)惠政策的呵護，以促進其產(chǎn)業(yè)發(fā)展；對采伐額度嚴重超標，忽視林木資源保護的企事業(yè)單位亮黃牌示警，嚴重的追究其刑事責任。⑥對減少森林采伐，加強森林撫育的企業(yè)或個人給與補貼，減少對采伐企業(yè)、個人征收采伐稅，林業(yè)稅費，育林基金，允許采伐權(quán)讓制度的施行。⑦ 要把采伐管住，只管山上是不行的，還要管運輸，管市場，管加工，源頭和源尾都要抓。“源頭”管理是有效控制森林資源過量消耗、控制限額采伐的關鍵，建立完備的林木采伐“源頭”控制管理，把好伐前發(fā)證，伐中監(jiān)查，伐后驗收關［5］。⑧妥善解決好基層林業(yè)職工的待遇問題?；鶎恿謽I(yè)工作人員人頭經(jīng)費大都未納入同級問題政府財政預算，靠收取上交的各種林業(yè)費用的返還部分解決，難以長久維持。因此，必須將林業(yè)經(jīng)費納入同級政府財政預算［6］。

3.3 立法、執(zhí)法與監(jiān)督。①建立和完善法律保障體系，努力提高依法行政、依法管理水平。對《森林法》進行修改和完善，要積極制定《森林限額采伐管理條例》，《林木建設保護條例》的規(guī)章和相關政策。聯(lián)系實際，運用多種形式廣泛深入地開展林業(yè)法制宣傳教育活動，樹立先進典型，提高全民法制觀念，增強全社會保護生態(tài)環(huán)境意識。積極動員和組織群眾育林、護林，開展義務植樹、環(huán)保行動，共同來做好森林資源的保護管理工作。加大打擊、查處力度，要求政府督辦重大林政案件，落實各項森林資源監(jiān)督任務，督促各地區(qū)認真貫徹執(zhí)行國家保護發(fā)展森林資源的方針、政策和法律、法規(guī)。②建立和健全執(zhí)法機制，進一步加大森林資源保護、采伐管理執(zhí)行力度。第一，嚴格執(zhí)行好森林資源保護及采伐管理方面的法律、法規(guī)和制度，對破壞森林資源的違法犯罪活動，嚴厲打擊。第二，各級政府應加強對資源林政、林業(yè)公安工作的領導，積極解決編制、經(jīng)費、裝備設施等實際問題，改善工作條件，改變執(zhí)法交通工具差，快速反應能力更差的局面。第三，加強自身建設，林業(yè)執(zhí)法人員要忠于職守，依法辦事，改善管理手段，不斷提高業(yè)務素質(zhì)和執(zhí)法水平，實現(xiàn)資源保護管理規(guī)范化、制度化。③健全和完善森林資源監(jiān)督體系，實行林木采伐公示制度，接受社會監(jiān)督。公示采伐單位名稱和采伐戶姓名、山場位置、采伐樹種、采伐數(shù)量、采伐期限、舉報受理單位及舉報電話。建立破壞森林資源大案、要案的通報制度；建立健全林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督機制和林政稽查制度；建立健全領導干部任期森林資源消長目標責任制，把森林資源消長作為衡量各級政府領導干部特別是縣、鄉(xiāng)領導政績的重要內(nèi)容，定期考核，實行獎懲。對超采伐限額負有失職、瀆職責任的管理人員和領導干部，依法嚴肅處理［7］。④人大可把限額采伐納入《森林法》執(zhí)法檢查，定期組織檢查。認真清理、修訂和廢止不適應新形勢發(fā)展要求的法規(guī)、政策。積極參與和做好建立綜合執(zhí)法體系改革的工作，維護林業(yè)執(zhí)法的嚴肅性和權(quán)威性。立法方面，將其他國家有關森林資源保護，開發(fā)利用及相關領域的政策、法律作為參考，再結(jié)合我國林情和國情來設計。⑤加強對森林資源管理、林政執(zhí)法人員的培訓，認真抓好破壞森林資源責任追究制度和案件報告制度的落實，加強對森林資源管理隊伍的監(jiān)管，進一步提高森林資源管理和林政執(zhí)法隊伍的素質(zhì)和水平。⑥制定森林資源監(jiān)督辦法，完善監(jiān)督制度，規(guī)范監(jiān)督行為。進一步改進監(jiān)督方式，提高監(jiān)督實效，重點做好對管理者和管理行為的監(jiān)督，真正實現(xiàn)由事前監(jiān)督轉(zhuǎn)移到事前、事中、事后的全過程監(jiān)督和更高層次上的監(jiān)督上來。⑦積極爭取國家加大對森林資源管理基礎建設的投入力度，切實改善資源林政管理、資源調(diào)查和林政執(zhí)法的條件和手段，更好地適應新形勢對森林資源保護管理的要求。

3.4 明確采伐范圍，提高設計質(zhì)量。一是嚴格控制采伐面積和方式，成熟的用材林應當根據(jù)不同情況，分別采取擇伐、皆伐和漸伐方式。皆伐應當嚴格控制，與其它采伐帶、塊之間應保留相應面積的林帶（塊），并限期更新。擇伐林木應按徑級擇伐，擇伐強度不得大于伐前蓄積的40%，擇伐間隔期不得小于該林分優(yōu)勢樹種的一個齡級。二是防護林和特種用途林中的國防林、母樹林、環(huán)境保護林、風景林、平原農(nóng)區(qū)林帶、林網(wǎng)等，只準進行撫育與更新性質(zhì)的采伐。三是特種用途林中的名勝古跡和革命紀念地的林木、自然保護區(qū)的森林、古樹名木嚴禁采伐。四是加強闊葉林資源的保護管理。嚴格控制闊葉林采伐，嚴禁用闊葉林資源燒炭。五是確需進行林木轉(zhuǎn)讓采伐活動的，應組織專家進行林木資產(chǎn)評估，簽訂合同，報市（地）林業(yè)局嚴格審核后再發(fā)證森林資源保護是一項長期的社會化活動，要實現(xiàn)我們林木資源可持續(xù)經(jīng)營，實施科學限額采伐管理制度，不是一朝一夕的事，還需要投入大量的人、財、物的社會實踐，還要呼吁社會其他各個領域給與扶持和協(xié)調(diào)，只有這樣才能真正解決森林資源管理的問題，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

［1］楊詳林，劉巖松.我國森林采伐管理問題探析［J］.民營科技，2010（7）.

［2］徐學鋒.狠抓森林資源管理 扭轉(zhuǎn)超限額采伐［J］.內(nèi)蒙古林業(yè)，2001（7）.

［3］王華亮，孫道芳，關勇.森林資源管理與監(jiān)督［J］.中國林副特產(chǎn)，2002（3）.

［4］王衛(wèi)星，宋永漢.論木材加工行業(yè)對森林資源管理的影響［J］.林業(yè)資源管理，1990（2）.

［5］唐小明.WINGIS進行森林資源地理信息管理概述［J］.林業(yè)資源管理，1994（6）.

［6］李成山.森林資源管理監(jiān)督工作的特性與實施［J］.吉林林業(yè)科技，1994（6）.

［7］肖勝.森林資源管理的遙感技術應用研究［J］.福建林業(yè)科技，1998（3）.