我國自然保護(hù)區(qū)的管理現(xiàn)狀和未來發(fā)展對策1）

張偉，劉延濱

（1.黑龍江豐林國家級自然保護(hù)區(qū)管理局，黑龍江 伊春 153033；2.黑龍江省林業(yè)科學(xué)研究所）

1956年我國第1個自然保護(hù)區(qū)——鼎湖山自然保護(hù)區(qū)建立，截至2010年底，全國已建立各種類型、不同級別的自然保護(hù)區(qū)2588個，保護(hù)區(qū)總面積約14944萬hm2，陸地自然保護(hù)區(qū)面積約占國土面積的14.9%。其中，國家級自然保護(hù)區(qū)319個，面積9267.56萬hm2［2010年中國環(huán)境狀況公報］?！妒澜缳Y源保護(hù)大綱》把“自然保護(hù)”的含義定義為對人類所利用的生物圈的管理，旨在使它們既可為當(dāng)代人提供最大的可持續(xù)利益，又可為世世代代人保持滿足他們需要和渴望的潛力。”可見，自然保護(hù)的宗旨就在于管理和保護(hù)整個生物界和人類社會賴于生存和發(fā)展的大自然——環(huán)境和自然資源，使之可持續(xù)利用［1］。自然保護(hù)區(qū)是為了保護(hù)重要的生態(tài)系統(tǒng)（包括陸地和水生生態(tài)系統(tǒng)），拯救瀕于滅絕的物種，保護(hù)自然歷史遺產(chǎn)而劃定的進(jìn)行專門保護(hù)和管理，并具有法律保證，得到長期保護(hù)的特殊地域的總稱。在保護(hù)區(qū)中，既包括各種自然地帶中各種生態(tài)系統(tǒng)的代表，又包含一些瀕危、珍貴和稀有的動植物種的集中分布區(qū)，候鳥越冬和遷徙的停歇地，以及飼養(yǎng)、栽培品種的近親種的集中產(chǎn)地；還包括風(fēng)光綺麗的天然風(fēng)景區(qū)；也有具特殊價值的地質(zhì)剖面、化石產(chǎn)地、冰川遺跡、巖溶、瀑布、溫泉、火山口以及隕石所在地等［2］。

中國自然保護(hù)區(qū)經(jīng)歷了50多年的建設(shè)與發(fā)展已經(jīng)取得了可喜的成績，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于發(fā)達(dá)國家。本文著重分析我國自然保護(hù)區(qū)在管理方面所存在的問題，同時提出了響應(yīng)的對策。

1 現(xiàn)狀與問題

1.1 管理體制不順

目前，我國自然保護(hù)區(qū)管理方面存在的許多問題都直接或間接地反映出我國自然保護(hù)區(qū)管理體制亟待改進(jìn)。這些問題主要包括：

第一，機(jī)構(gòu)職能模糊。由于職能和職責(zé)不清，自然保護(hù)區(qū)綜合管理部門與其他有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門之間難以溝通和協(xié)調(diào)。各自為政的結(jié)果是，行業(yè)或部門之間在自然保護(hù)區(qū)發(fā)展方面極不平衡，比如，海洋和農(nóng)業(yè)等部門的自然保護(hù)區(qū)數(shù)量極少；另外，自然保護(hù)區(qū)的監(jiān)督管理比較薄弱，許多自然保護(hù)區(qū)只接受行業(yè)主管部門的監(jiān)督管理，以致于這些自然保護(hù)區(qū)事實(shí)上處于“自律”狀態(tài)，自然保護(hù)區(qū)綜合管理部門難以對本部門以外的自然保護(hù)區(qū)實(shí)施有效的監(jiān)督管理。

第二，部門色彩濃厚。我國現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)分屬林業(yè)、環(huán)保等十多個部門，其中林業(yè)部門所屬的自然保護(hù)區(qū)數(shù)量最多，占全國自然保護(hù)區(qū)總數(shù)的近2／3。由于現(xiàn)實(shí)存在的行政隸屬關(guān)系占主導(dǎo)的情況，所以，在相關(guān)部門職責(zé)界定不清晰的情況下，跨部門管理難免會遇到政令不暢、信息不靈等問題?？梢哉f，這是導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)綜合管理部門無法對自然保護(hù)區(qū)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的重要原因之一［3］。

1.2 法制建設(shè)不完善

我國自然保護(hù)區(qū)工作起步較晚，1994年我國頒布了第1部綜合性的自然保護(hù)區(qū)行政法規(guī)——《自然保護(hù)區(qū)條例》。到目前為止，我國關(guān)于自然保護(hù)區(qū)的立法除了這一部《自然保護(hù)區(qū)條例》外，國家層次的立法也僅僅還包括一些部門規(guī)章，分別是《森林和野生動物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1985年），《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1995年），《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》（1995年），《水生動植物自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1997年），以及2006年國家環(huán)境保護(hù)總局剛剛通過的《國家級自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查辦法》（2006年12月1日開始實(shí)施）。盡管我國近年陸續(xù)批準(zhǔn)加入了一些與自然保護(hù)區(qū)相關(guān)的國際公約，如《生物多樣性公約》、《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》、《關(guān)于保護(hù)世界文化與自然遺產(chǎn)公約》、《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》等，這些國際公約都要求加入國進(jìn)行相應(yīng)的國內(nèi)立法予以配合，以履行國際公約的義務(wù)［4］。但是自然保護(hù)區(qū)由于沒有統(tǒng)一的基本法，使得法出多門，立法原則不統(tǒng)一，不同層級的法規(guī)之間存在內(nèi)容的沖突。在法律體系中的效力的層級還比較低，與自然保護(hù)區(qū)保護(hù)工作的重要地位不相符。在現(xiàn)行法規(guī)中，在立法指導(dǎo)思想及立法原則上，都沒有突出保護(hù)生物多樣性、維護(hù)國土及生態(tài)安全，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)及社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的精神。同時，對自然保護(hù)區(qū)的管理和建設(shè)方面還存在法律空白，規(guī)定不夠全面，立法上存在漏洞，在其它單行的自然資源法中“保護(hù)區(qū)”的概念使用混亂，給執(zhí)法帶來困難?，F(xiàn)行法規(guī)確定的管理體制不順，沒有明確行政執(zhí)法主體地位，降低了行政管理效率，加大了行政成本，不利于依法行政。缺乏可操作性，給保護(hù)區(qū)的管理、監(jiān)督和執(zhí)法工作帶來一定的難度［5］。

1.3 資金的籌措渠道少和投入嚴(yán)重不足

盡管目前對于全國自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)短缺的實(shí)際情況還缺乏總體的把握，但來自各方面的信息足以顯示，我國自然保護(hù)區(qū)普遍處在入不敷出的境地。據(jù)林業(yè)部門所做的調(diào)查研究［6］，全國林業(yè)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)1998年的總收入為2.20億元，而總支出達(dá)3.53億元，超支總額為1.33億元；統(tǒng)計(jì)的22個省、自治區(qū)、直轄市中，只有海南省和山西省當(dāng)年沒有出現(xiàn)超支問題。如果按面積平均，林業(yè)系統(tǒng)的自然保護(hù)區(qū)每年每平方千米的收入為286元，支出為459元。雖然近年國家加大對自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的資金投入，2010年中央財政安排1.5億支持48個國家級自然保護(hù)區(qū)建設(shè)［7］，但是還是較之世界平均水平低。而據(jù)有關(guān)國際機(jī)構(gòu)對108個國家部分自然保護(hù)區(qū)所做的調(diào)查研究，世界平均水平是每平方千米的自然保護(hù)區(qū)平均每年支出893元（按1996年美元折算，下同），其中發(fā)達(dá)國家平均為2058美元，發(fā)展中國家平均為157美元［8］。在非洲，要實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)的有效管理，每平方千米的投入大約為每年200美元［9］。由此不難看出，我國自然保護(hù)區(qū)資金投入的水平不僅低于世界平均水平，也低于發(fā)展中國家的平均水平，與自然保護(hù)區(qū)有效管理所需要的資金投入水平相比差距十分明顯。

資金短缺對自然保護(hù)區(qū)的有效管理帶來諸多不利影響。其中比較直接的后果是，自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施不完善、管理機(jī)構(gòu)不健全、管理人員素質(zhì)不高；相對間接的后果是，保護(hù)與開發(fā)的矛盾難以協(xié)調(diào)［10］。據(jù)調(diào)查，我國約有37.65%的自然保護(hù)區(qū)無專門的管理機(jī)構(gòu)；26.76%的自然保護(hù)區(qū)無專門的管理人員；管理人員中科技人員僅占24.83%［11］。這些因素導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)管理能力低下。因此，從提高自然保護(hù)區(qū)管理有效性的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)將自然保護(hù)區(qū)資金機(jī)制作為一個重點(diǎn)問題進(jìn)行研究，并通過立法建立起比較穩(wěn)定的資金渠道，盡快和切實(shí)解決自然保護(hù)區(qū)的資金投入問題。

1.4 與社區(qū)發(fā)展不協(xié)調(diào)

1.4.1 我國自然保護(hù)區(qū)通常是通過政府下文的單方面行政手段建立的，基本上實(shí)行的是一種搶救和強(qiáng)制性保護(hù)政策，資源管理上采用的是封閉式保護(hù)措施，在這種情況下建設(shè)起來的保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)和體制，缺乏建立合作伙伴關(guān)系的能力，缺乏社區(qū)及公眾參與機(jī)制，忽視協(xié)調(diào)解決自然保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的基本矛盾，實(shí)際上是在擴(kuò)大兩者之間的距離［12］。

1.4.2 自然保護(hù)區(qū)的建立，限制了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)對資源的使用，制約了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，卻沒有提供到位的補(bǔ)償和替代發(fā)展的政策和途徑，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)得到的現(xiàn)實(shí)利益往往很少，并且在很大程度上以犧牲自身的利益來承擔(dān)保護(hù)的責(zé)任，從而引起當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的不滿。

1.4.3 自然保護(hù)區(qū)與社區(qū)的矛盾還體現(xiàn)在對資源的依賴和利益分配上，由于國家對保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)支持力度不夠，在經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的情況下，許多自然保護(hù)區(qū)都走上了開發(fā)的道路，通過各種創(chuàng)收途徑增加經(jīng)費(fèi)來源。另一方面，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)為了生產(chǎn)生活的需要，也要利用保護(hù)區(qū)內(nèi)的資源。這種保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和社區(qū)對資源的共同依賴，是產(chǎn)生矛盾的根源之一。此外，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在創(chuàng)收的同時，往往利用特殊的權(quán)力獲得特殊的利益。這種不公平的利益分配機(jī)制引起保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)之間的對立和沖突。

1.4.4 近年來，隨著社區(qū)人口的增加，對資源的需求增加，從而對資源的壓力也增大。目前我國大部分自然保護(hù)區(qū)人口密度已超過60人／km2，如此巨大的人口壓力勢必構(gòu)成對自然生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重威脅，這對自然保護(hù)區(qū)的管理和保護(hù)是一種相當(dāng)大的壓力。

2 對策

2.1 完善自然保護(hù)區(qū)管理體制

自然保護(hù)區(qū)的建立、維護(hù)和管理的責(zé)任主要由國家承擔(dān)，因此政府應(yīng)當(dāng)在管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。在我國自然保護(hù)區(qū)管理體制完善的過程中，應(yīng)當(dāng)遵循效率原則。管理的有效性和管理機(jī)構(gòu)的效率始終應(yīng)作為設(shè)置體制的基本目標(biāo)。從公共管理的角度來看，管理權(quán)力主體愈分散，管理責(zé)任便愈為趨于松弛，對資源的保護(hù)就越無力，資源狀況就越壞。反之，權(quán)力越是集中并趨向于單一中心，責(zé)任就越明確，對資源的管理就越有效。管理系統(tǒng)專門化和管理體制的單一權(quán)力機(jī)構(gòu)，有助于減少決策和辦事過程中的消耗，可以增長效率。因此，應(yīng)當(dāng)吸取過去自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理體制中普遍存在的因權(quán)力分散導(dǎo)致低效率的慘痛教訓(xùn)，在決策民主化的基礎(chǔ)上實(shí)行統(tǒng)一指揮、加強(qiáng)調(diào)控、推行主要管理功能部門化，確立單一權(quán)力結(jié)構(gòu)和單一行政領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，實(shí)行自然保護(hù)區(qū)的集中管理。賦予環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督職權(quán)和協(xié)調(diào)各具體管理部門管理權(quán)限方面的沖突是強(qiáng)化環(huán)保部門綜合管理的關(guān)鍵?？梢酝ㄟ^在環(huán)保部門建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、建立跨行政區(qū)劃的自然保護(hù)區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制、實(shí)施將國家級保護(hù)區(qū)的經(jīng)費(fèi)納入中央的預(yù)算并通過統(tǒng)一管理部門撥款等配套改革措施來強(qiáng)化環(huán)保部門的綜合管理職能。同時應(yīng)注意發(fā)揮其他部門的作用，集權(quán)和分權(quán)相適應(yīng)，各具體主管部門之間也應(yīng)當(dāng)明確其職責(zé)，特別是在分級管理中，各主管部門應(yīng)當(dāng)直接設(shè)立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)管理其所分管的自然保護(hù)區(qū)，而不應(yīng)當(dāng)將自然保護(hù)區(qū)的管理委托自然保護(hù)區(qū)所在地的下級行政部門或政府代管，避免為了地方利益、局部利益而損害整體利益和長遠(yuǎn)利益的現(xiàn)象產(chǎn)生。

2.2 構(gòu)建完備的法律體系

在《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》中應(yīng)當(dāng)由自然保護(hù)區(qū)的原則性規(guī)定作為指導(dǎo)，還應(yīng)制定《自然保護(hù)區(qū)法》作為自然保護(hù)區(qū)的基本法，實(shí)行框架立法，主要是對自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)基本概念和基本制度進(jìn)行規(guī)定。其中涉及自然保護(hù)區(qū)管理的方面，應(yīng)對自然保護(hù)區(qū)的概念、自然保護(hù)區(qū)的管理思路、管理類型劃分、管理體制及各項(xiàng)管理制度作出基本規(guī)定。界定自然保護(hù)區(qū)的戰(zhàn)略地位、對策、步驟、目標(biāo)及各級政府權(quán)限職責(zé)等。使自然保護(hù)區(qū)開發(fā)從長遠(yuǎn)利益出發(fā)，立足生態(tài)環(huán)境承受力和旅游資源永續(xù)利用，在保護(hù)前提下進(jìn)行適度開發(fā)與建設(shè)，防止破壞性建設(shè)和建設(shè)性破壞的短期行為，把嚴(yán)格保護(hù)、合理開發(fā)和科學(xué)管理納入法制化軌道，積極探尋旅游業(yè)與社會文化、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的模式，促進(jìn)人與人之間、人與自然之間和諧共進(jìn)。還要做好配套立法，使得自然保護(hù)區(qū)各項(xiàng)工作能夠有強(qiáng)有力的法律支撐。

進(jìn)一步推動國家級自然保護(hù)區(qū)“一區(qū)一法”的立法模式。以行政法規(guī)的形式頒布國家級自然保護(hù)區(qū)的管理辦法，一方面可以提高這些國家級自然保護(hù)區(qū)的立法層次，突出其重要的保護(hù)地位；另一方面也可以解決跨部門和跨行政區(qū)域管理中存在的各種問題，對國家級自然保護(hù)區(qū)實(shí)行整體保護(hù)。省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不與憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。以地方性法規(guī)的形式頒布其管理辦法應(yīng)當(dāng)是國家級自然保護(hù)區(qū)“一區(qū)一法”立法模式中“一法”的基本形式，否則將不能體現(xiàn)國家級自然保護(hù)區(qū)的應(yīng)有地位［4］。

2.3 拓寬自然保護(hù)區(qū)資金渠道

2.3.1 生態(tài)旅游業(yè)為自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展開辟了新的融資途徑。自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展需要資金作為后盾和保障。通過國際組織貸款、政府貸款、外商直接投資項(xiàng)目融資和創(chuàng)建境外旅游產(chǎn)業(yè)基金融資等多元融資方式，積極利用外資開發(fā)專向旅游產(chǎn)品、保護(hù)旅游資源；運(yùn)用中央和地方財政手段引導(dǎo)和控制旅游建設(shè)項(xiàng)目投資資金流向，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和合理發(fā)展；借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，新辟旅游稅和旅游資源稅，所得款項(xiàng)專門用于旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)短期利益與長遠(yuǎn)利益、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)、社會效益的有機(jī)統(tǒng)一。

2.3.2 我國可以建立“自然保護(hù)區(qū)基金”。所得資金列入財政預(yù)決算，專款專用。建立一種有效機(jī)制來保證自然保護(hù)區(qū)專項(xiàng)基金的合理使用與管理。建議自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)使用和監(jiān)管這筆資金。拓寬自然保護(hù)區(qū)專項(xiàng)基金渠道，鼓勵各類社會資金投資于自然保護(hù)區(qū)，爭取盡可能多的國際國內(nèi)捐款等方式來籌集資金。

2.3.3 構(gòu)建自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策，應(yīng)首先集中在國家級自然保護(hù)區(qū)保護(hù)方面，選擇典型地區(qū)開展自然保護(hù)區(qū)保護(hù)補(bǔ)償自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境效益共建共享等試點(diǎn)，為建立宏觀有效的生態(tài)補(bǔ)償政策創(chuàng)造條件。在設(shè)計(jì)我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時，應(yīng)明確將財政轉(zhuǎn)移支付作為對生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕ぞ撸M(jìn)一步強(qiáng)化和規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、來源和使用，充分發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付在加強(qiáng)和引導(dǎo)生態(tài)保護(hù)上的支撐作用［13］。

2.4 建立有效的社區(qū)參與機(jī)制

世界野生生物基金會和世界自然保護(hù)同盟曾提出五項(xiàng)用來處理自然保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)間關(guān)系的基本原則，包括：周邊社區(qū)及居民平等參與自然保護(hù)區(qū)管理的原則；盡量明確自然保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)各自權(quán)義的原則；決策公開，透明以及共同參與和共擔(dān)責(zé)任的原則；充分和平等地分享自然保護(hù)區(qū)所產(chǎn)生的惠益的原則；通過國際合作保護(hù)周邊社區(qū)及居民有關(guān)權(quán)益的原則。社區(qū)參與保護(hù)區(qū)資源管理工作，有利于充分調(diào)動社區(qū)群眾保護(hù)和管理資源的積極性，并使他們獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益。社區(qū)參與機(jī)制包括激勵機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。激勵機(jī)制就是運(yùn)用一系列有效的激勵手段，將社區(qū)參與資源管理的過程與其經(jīng)濟(jì)利益相結(jié)合，如對一些資源綜合利用及生態(tài)效益顯著的合作項(xiàng)目采取免稅、減稅或提供適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)用等措施，激勵社區(qū)群眾保護(hù)和合理利用資源。利益協(xié)調(diào)機(jī)制就是在考慮參與管理的各方對資源使用權(quán)和分配權(quán)的需求，規(guī)范參與各方的資源利用方式和行為，并公平地分享利益。社區(qū)參與監(jiān)督機(jī)制主要包括，建立地方政府、社區(qū)和保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的互相監(jiān)督機(jī)制，制定和完善相應(yīng)的法律和措施。同時，建立公眾和社會團(tuán)體參與的監(jiān)督機(jī)制，加大新聞輿論的監(jiān)督力度［14］。

3 結(jié)語

自然保護(hù)區(qū)是我國生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，自然保護(hù)區(qū)的高效管理能夠確保我國對生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)。由于歷史的原因，自然保護(hù)區(qū)的管理存在方方面面的問題，但是隨著國家的重視和人們環(huán)保意識的增強(qiáng)，重點(diǎn)解決立法的問題，加大資金投入，理順管理體制，協(xié)調(diào)社區(qū)發(fā)展，不久的將來自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)與管理一定能夠取得長足的進(jìn)步。

［1］石德金，余建輝，劉德榮，等.自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略探討［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2001，21（3）：150－157.

［2］趙獻(xiàn)英.自然保護(hù)區(qū)的建立與持續(xù)發(fā)展的關(guān)系［J］.中國人口·資源與環(huán)境，1994，4（1）：16－20.

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