動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)常用的行政強(qiáng)制種類和程序

袁孟偉，董 嘉

（四川省成都市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，四川成都 610041）

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法承擔(dān)著動(dòng)物防疫、檢疫與動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管的行政執(zhí)法重要職能。《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》賦予了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立的行政強(qiáng)制權(quán)力，它是《行政強(qiáng)制法》在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的適用，是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)行政目的的重要保障。但目前執(zhí)法實(shí)踐中，一些地區(qū)的執(zhí)法人員對(duì)本部門的行政強(qiáng)制權(quán)的使用范圍和實(shí)施程序認(rèn)識(shí)不足，致使侵犯相對(duì)人權(quán)利的狀況時(shí)有發(fā)生。本文以法學(xué)理論和相關(guān)法律規(guī)定為基礎(chǔ)，結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐，對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)常用的行政強(qiáng)制種類與程序進(jìn)行分析與探討。

1 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施行政強(qiáng)制的合法性基礎(chǔ)

1.1 行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行的區(qū)分

《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政強(qiáng)制，包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。

行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。

行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為?！?/p>

兩者都屬于行政強(qiáng)制，都帶有強(qiáng)制性，都必須有法律的授權(quán)。但行政強(qiáng)制措施有明顯的預(yù)防性、制止性、緊迫性和暫時(shí)性，目的在于預(yù)防、制止危害社會(huì)行為或事件的發(fā)生或者危害后果的蔓延，使人和物保持特定狀態(tài)。而行政強(qiáng)制執(zhí)行的原因只能是行政相對(duì)人的作為或不作為，目的在于迫使行政相對(duì)人履行義務(wù)或者達(dá)至和履行義務(wù)相同的狀態(tài)。

1.2 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)行政強(qiáng)制權(quán)力的獲得

1.2.1 行政強(qiáng)制措施權(quán)的獲得

《行政強(qiáng)制法》規(guī)定：行政強(qiáng)制措施分為兩種，一種是限制人身自由的行政強(qiáng)制措施；一種是限制財(cái)產(chǎn)流通，責(zé)令其保持一定狀態(tài)的行政強(qiáng)制措施。而動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)所用的行政強(qiáng)制措施是指后一種強(qiáng)制手段，其主要包括以下幾種。

對(duì)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品留驗(yàn)。執(zhí)法依據(jù)：《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第五十九條第一款第（一）項(xiàng)：“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)，可以采取下列措施，有關(guān)單位和個(gè)人不得拒絕或者阻礙：（一）對(duì)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品按照規(guī)定采樣、留驗(yàn)、抽檢；”

隔離、查封、扣押染疫或者疑似染疫的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品及相關(guān)物品。執(zhí)法依據(jù)：《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第五十九條第一款第（二）項(xiàng)：“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)，可以采取下列措施，有關(guān)單位和個(gè)人不得拒絕或者阻礙：（二）對(duì)染疫或者疑似染疫的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品及相關(guān)物品進(jìn)行隔離、查封、扣押和處理；”

對(duì)動(dòng)物限制移動(dòng)。執(zhí)法依據(jù)：《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第三十二條第二款：“發(fā)生二類動(dòng)物疫病時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取下列控制和撲滅措施：（二）縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)需要組織有關(guān)部門和單位采取隔離、撲殺、銷毀、消毒、無(wú)害化處理、緊急免疫接種、限制易感染的動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品及有關(guān)物品出入等控制、撲滅措施。”

1.2.2 行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的獲得

1.2.2.1 《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第十三條規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行”。從該條文中可以讀出以下兩層含義：第一，縮小了行政強(qiáng)制執(zhí)行的設(shè)定權(quán)范圍，僅有“法律”（僅指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性法律文件，不包含法規(guī)和規(guī)章等）擁有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的設(shè)定權(quán)，這一規(guī)定在法學(xué)理論界被稱為“行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律保留”。第二，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在法律明確授予范圍外的一切行政強(qiáng)制執(zhí)行都需要申請(qǐng)法院進(jìn)行?！?/p>

1.2.2.2 行政強(qiáng)制執(zhí)行一般分為間接強(qiáng)制和直接強(qiáng)制，前者是指行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)通過(guò)間接手段迫使行政相對(duì)人履行其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，包括代履行和執(zhí)行罰。就動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)而言，代履行主要來(lái)源于《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第七十三條規(guī)定。執(zhí)行罰在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中主要體現(xiàn)為加罰，加處罰款的法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第五十一條第（一）項(xiàng)。

1.2.2.3 直接強(qiáng)制執(zhí)行指行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)拒不履行相應(yīng)義務(wù)的行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)直接施以強(qiáng)制力，使其達(dá)到與義務(wù)主體履行義務(wù)相同的狀態(tài)，在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作中主要體現(xiàn)在以下種類。

對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物，具備補(bǔ)檢條件的實(shí)施補(bǔ)檢，不具備補(bǔ)檢條件的予以沒收銷毀。執(zhí)法依據(jù)：《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第五十九條“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)，可以采取下列措施，有關(guān)單位和個(gè)人不得拒絕或者阻礙：（三）對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物實(shí)施補(bǔ)檢；（四）對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物產(chǎn)品，具備補(bǔ)檢條件的實(shí)施補(bǔ)檢，不具備補(bǔ)檢條件的予以沒收銷毀；”

責(zé)令當(dāng)事人對(duì)病害動(dòng)物以及染疫動(dòng)物排泄物、病害動(dòng)物接觸過(guò)的物品等污染物作無(wú)害化處理。執(zhí)法依據(jù)：《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第七十五條：“違反本法規(guī)定，不按照國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門規(guī)定處置染疫動(dòng)物及其排泄物，染疫動(dòng)物產(chǎn)品，病死或者死因不明的動(dòng)物尸體，運(yùn)載工具中的動(dòng)物排泄物以及墊料、包裝物、容器等污染物以及其他經(jīng)檢疫不合格的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令無(wú)害化處理，所需處理費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)，可以處三千元以下罰款?！?/p>

發(fā)生一類動(dòng)物疫病時(shí)采取的撲殺、銷毀、消毒、無(wú)害化處理、緊急免疫接種等措施。執(zhí)法依據(jù)：《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第三十一條：“發(fā)生一類動(dòng)物疫病時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取下列控制和撲滅措施：（二）縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門和單位采取封鎖、隔離、撲殺、銷毀、消毒、無(wú)害化處理、緊急免疫接種等強(qiáng)制性措施，迅速撲滅疫病?！?第三十二條：“發(fā)生二類動(dòng)物疫病時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取下列控制和撲滅措施：（二）縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)需要組織有關(guān)部門和單位采取隔離、撲殺、銷毀、消毒、無(wú)害化處理、緊急免疫接種、限制易感染的動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品及有關(guān)物品出入等控制、撲滅措施?！?/p>

2 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施行政強(qiáng)制的法定程序

2.1 行政強(qiáng)制措施權(quán)實(shí)施的一般程序與緊急程序

《行政強(qiáng)制法》在第16條至第21條規(guī)定了一般程序，使之具有較普遍的適用性。在此基礎(chǔ)上對(duì)個(gè)別特殊的領(lǐng)域作出了特別的程序規(guī)定。

一般程序大致可以從如下幾個(gè)方面來(lái)理解。

2.1.1 依法判斷采取行政強(qiáng)制措施的必要性，在法定職權(quán)和法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政強(qiáng)制措施。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在履行行政管理職責(zé)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定實(shí)施行政強(qiáng)制措施。根據(jù)對(duì)相關(guān)情況的把握，確認(rèn)違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒有明顯社會(huì)危害的，可以不采取行政強(qiáng)制措施?！斑`法行為情節(jié)顯著輕微或者沒有明顯社會(huì)危害的”，構(gòu)成了“可以不采取行政強(qiáng)制措施”的兩個(gè)選擇性條件。這里實(shí)際上設(shè)置了一種要件裁量。

2.1.2 由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)具備相應(yīng)資格的執(zhí)法人員按照法定的程序?qū)嵤┬姓?qiáng)制措施。實(shí)施行政強(qiáng)制措施前須向本單位負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)； 由兩名以上行政執(zhí)法人員實(shí)施； 出示執(zhí)法身份證件； 通知當(dāng)事人到場(chǎng)；當(dāng)場(chǎng)告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利和救濟(jì)途徑； 聽取當(dāng)事人的陳述和申辯； 制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄；現(xiàn)場(chǎng)筆錄由當(dāng)事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當(dāng)事人拒絕簽名或者蓋章的，在筆錄中予以注明，當(dāng)事人不到場(chǎng)的，邀請(qǐng)見證人到場(chǎng)，由見證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)筆錄上簽名或者蓋章。此外，還須遵守法律、法規(guī)規(guī)定的其他程序。

情況緊急，需要當(dāng)場(chǎng)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在法定時(shí)限（24 小時(shí)）內(nèi)向單位負(fù)責(zé)人報(bào)告，并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)。

目的已經(jīng)達(dá)到或者條件已經(jīng)消失的，應(yīng)當(dāng)立即解除。違法行為涉嫌犯罪應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)的，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將查封、扣押的財(cái)產(chǎn)一并移送，并書面告知當(dāng)事人。

2.2 行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)實(shí)施的程序

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行大致分為調(diào)查、作出決定、告誡、準(zhǔn)備執(zhí)行、實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行、收取費(fèi)用幾個(gè)步驟。譬如管理相對(duì)人未按規(guī)定實(shí)施強(qiáng)制免疫時(shí)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)就可代為執(zhí)行，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，先告知其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)以及不履行義務(wù)的法律后果，以及管理相對(duì)人在規(guī)定期限內(nèi)不履行義務(wù)時(shí)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)將代作處理。在告誡期滿后，管理相對(duì)人仍未履行義務(wù)的，代作處理的決定即產(chǎn)生執(zhí)行力。若是申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，法院經(jīng)審查后受理，那么作出執(zhí)行裁決3日內(nèi)發(fā)布公告并送達(dá)當(dāng)事人，若不受理，則法院會(huì)在5日內(nèi)書面通知行政機(jī)關(guān)并說(shuō)明不予受理的理由。

3 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在實(shí)施行政強(qiáng)制中應(yīng)注意的問(wèn)題

3.1 基層執(zhí)法中對(duì)證據(jù)先行保存登記與查封、扣押的混淆使用

《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第五十九條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在行使查封和扣押這兩個(gè)行政強(qiáng)制措施時(shí)對(duì)象僅限于染疫或者疑似染疫的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品及相關(guān)物品。

在基層執(zhí)法實(shí)踐中，一些執(zhí)法人員認(rèn)為只有將行政相對(duì)人的財(cái)物置于行政機(jī)關(guān)的掌控范圍內(nèi)才比較放心，因此即使在采取其他措施也能達(dá)到行政管理目的的情況下，也實(shí)施了行政強(qiáng)制措施。最常見的就是將證據(jù)先行保存與查封扣押混淆使用，本應(yīng)將動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品作為證據(jù)先行保存的，卻使用了查封扣押這類行政強(qiáng)制措施。證據(jù)先行登記保存是為防止證據(jù)隱匿、轉(zhuǎn)移、銷毀或防止易于滅失的證據(jù)滅失，通過(guò)法定程序采取的必要的證據(jù)收集方式。與查封、扣押在適用依據(jù)、使用方式、行為效果等方面都有著諸多不同。

3.2 基層執(zhí)法中執(zhí)法不規(guī)范

全國(guó)人大法律委員會(huì)在行政強(qiáng)制法草案還在審議時(shí)就提出，此次立法的目的就是“重申程序正義，防止強(qiáng)制濫用”。因此，在《行政強(qiáng)制法》中明確行政強(qiáng)制的原則，從設(shè)定和實(shí)施程序上對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)進(jìn)行規(guī)范，意圖預(yù)防并制裁執(zhí)法人員濫用行政強(qiáng)制手段，保護(hù)公民、法人的合法權(quán)益。然而在執(zhí)法實(shí)踐中常常因?yàn)榛鶎訄?zhí)法人員的法律意識(shí)與素養(yǎng)的不足，執(zhí)法的不規(guī)范，使得在侵犯相對(duì)人權(quán)益的同時(shí)，也使自己陷入違法執(zhí)法的境地。

3.2.1 程序違法

法律事實(shí)的構(gòu)成要件包括實(shí)質(zhì)要件和程序要件。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)違反法定程序作出具體行政行為，就會(huì)構(gòu)成程序違法。常見的有隨意省略法定程序或者顛倒程序；不依法履行告知程序；當(dāng)事人不在現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，實(shí)施行政強(qiáng)制措施卻未在現(xiàn)場(chǎng)筆錄中明確記載當(dāng)事人不在場(chǎng)的情況，未請(qǐng)見證人簽字，均屬于程序違法行為。

同時(shí)，行政強(qiáng)制措施只是一種程序性的臨時(shí)約束，而不是對(duì)行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利等作出的最終處分，因此行政強(qiáng)制措施的實(shí)施應(yīng)受明確的時(shí)間限制。但是，一些執(zhí)法人員因無(wú)法按時(shí)結(jié)案，便在行政強(qiáng)制措施期限屆滿前再次以同一事由對(duì)同一標(biāo)的實(shí)施同一行政強(qiáng)制措施，導(dǎo)致變相延長(zhǎng)了行政強(qiáng)制時(shí)間。

3.2.2 實(shí)施行政強(qiáng)制措施的理由與立案理由不一致

行政強(qiáng)制措施的實(shí)施具有輔助性質(zhì)。顯然，行政機(jī)關(guān)對(duì)特定的行政相對(duì)人或特定的財(cái)物實(shí)施行政強(qiáng)制措施的理由，應(yīng)當(dāng)與立案理由一致。但一些執(zhí)法人員為了方便實(shí)施行政強(qiáng)制措施，采用變通的方法，以一個(gè)表面上合法、合理的理由實(shí)施行政強(qiáng)制措施，此后又以另外一個(gè)理由作出行政處罰決定。

3.2.3 實(shí)施行政強(qiáng)制措施后不依法作出處理決定

依照法律、法規(guī)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政強(qiáng)制措施后，應(yīng)根據(jù)不同情況進(jìn)行以下處理：對(duì)于經(jīng)查明確實(shí)與違法行為無(wú)關(guān)或者不再需要實(shí)施行政強(qiáng)制措施的，應(yīng)解除行政強(qiáng)制措施；對(duì)于屬于非法財(cái)物的，予以沒收等。但在執(zhí)法實(shí)踐中，有的辦案人員卻以行政處罰決定替代行政強(qiáng)制措施處理決定。

綜上，《行政強(qiáng)制法》已于2012年1月開始實(shí)施，各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)教育培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)執(zhí)法人員的依法行政意識(shí)尤其是程序意識(shí)，改變“查必扣、扣必罰”的習(xí)慣思維方式。在執(zhí)法中應(yīng)堅(jiān)持三個(gè)必須：目的必須正確；強(qiáng)制行為必須必要；程序必須適當(dāng)。以規(guī)范動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法行為，保障公民合法權(quán)利，維護(hù)社會(huì)和諧。

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