政策過程中的政策企業(yè)家:發(fā)展與評述*

朱亞鵬

企業(yè)家和企業(yè)家精神概念源于經(jīng)濟學(xué)、商業(yè)組織的研究，政策科學(xué)研究者們將其引入公共政策的研究中，藉此強調(diào)個體政策參與者如何影響公共政策過程。20世紀(jì)70年代，個人開始成為政策科學(xué)相關(guān)研究的關(guān)注重點，對公共企業(yè)家精神的討論則被包含其中。關(guān)注政策企業(yè)家的文獻在80年代開始大量出現(xiàn)，并被視為解釋政府再造過程和公共組織中政策變化、政策創(chuàng)新的關(guān)鍵變量①Carol S.Weissert.Political Entrepreneurs，Policy Opportunists，and Legislative Effectiveness，American Politics Research，Vol.19，No.2(1991)，pp.262—274.。近年來，政策企業(yè)家不但被廣泛地運用于教育、環(huán)境、外交等多個政策領(lǐng)域②比如:Deserai Anderson Crow.Local Media and Experts:Sources of Environmental Policy Initiation?the Policy Studies Journal，Vol.38，No.1(2010)，pp.143—164;Michael Mintrom.Policy Entrepreneurs and School Choice，Washington，DC:Georgetown University，2000;Ralph G.Carter＆ James M.Scott，Taking the Lead:Congressional Foreign Policy Entrepreneurs in U.S.Foreign Policy，Politics and Policy，Vol.32，No.1(2004)，pp.34—70.，而且也被越來越多的國家和地區(qū)的學(xué)者所使用③比如，Cosmo Howard.Bureaucrats in the Social Policy Process:Administrative Policy Entrepreneurs and the Case of Working Nation，Australian Journal of Public Administration，Vol.60，No.3(2001)，pp.56—65;Ulrik Bundgaard ＆ Karsten Vrangbaek，Reform by Coincidence?Explaining the Policy Process of Structural Reform in Denmark，Scandinavian Political Studies，Vol.30，No.4(2004)，pp.491—520;Xufeng Zhu.Strategy of Chinese Policy in the Third Sector:Challenges of“Technical Infeasibility”，Political Science，Vol.41，No.4(2008)，pp.315—334.，成為學(xué)界解釋政策過程的重要理論概念。

本文嘗試簡要回顧政策企業(yè)家概念的源流和發(fā)展，梳理學(xué)者們應(yīng)用政策企業(yè)家概念、建立政策企業(yè)家理論的各種努力，并總結(jié)圍繞這一概念所產(chǎn)生的爭論。此外，有鑒于它的分析能力和解釋力，筆者認為應(yīng)用政策企業(yè)家這一概念框架可以更好地理解中國的公共政策過程。

一、政策企業(yè)家:內(nèi)涵及類型

所謂政策企業(yè)家(Policy Entrepreneur)就是“那些通過組織、運用集體力量來改變現(xiàn)有公共資源分配方式的人”①Eugene Lewis.Public Entrepreneurship:Toward a Theory of Bureaucratic Political Power，Bloomington:Indiana University Press，1980，p.9.。無論是身處政府內(nèi)部還是社會之中，他們都以善于創(chuàng)新著稱。政策企業(yè)家熱衷于發(fā)現(xiàn)組織變化的動力，積極為組織提供解決政策難題的方案②Deserai Anderson Crow.Local Media and Experts:Sources of Environmental Policy Initiation?the Policy Studies Journal，Vol.38，No.1(2010)，pp.143—164.。特別地，在充滿風(fēng)險的政策過程中，政策企業(yè)家比其他政策參與者更愿意投入時間、精力(有時甚至是金錢和自己的聲譽)，致力于打破現(xiàn)有的政策平衡，向其他人“兜售”自己中意的政策理念并力圖讓其變成新的決策方案③John Kingdon.Agendas，Alternatives and Public Policies，New York，Harper Collins，1995.。

值得注意的是，政策企業(yè)家在實際研究中并未被明確地加以定義。研究者們通常使用“政策企業(yè)家(policy entrepreneur)”、“公共企業(yè)家(public entrepreneur)”、“政治企業(yè)家(political entrepreneur)”、“項目企業(yè)家(program entrepreneur)”、“官僚企業(yè)家(bureaucratic entrepreneur)”、“行政企業(yè)家(administrative entrepreneur)”、“議題企業(yè)家(issue entrepreneur)”等不同的稱謂去指涉那些廣泛分布于國會、政府、利益集團和研究機構(gòu)中且積極參與政策過程的人員。他們既可能是獲得選舉的政治人物，也可能是行政官員，又可以是特定政策利益集團或某研究機構(gòu)的專業(yè)人員④比如:Riker.William，the Art of Political Manipulation，New Haven，Yale University Press，1986;Rorie L.Spill，Michael J.Licari＆ Leonard J.Ray.Taking on Tobacco:Policy Entrepreneurship and the Tobacco Litigation，Political Research Quarterly，Vol.54，No.3(2001)，pp.605—622.;同時，政策企業(yè)家不僅可能是一個社區(qū)中的普通公民，還有可能是具備多重身份的公共人物⑤比如:Caner Bakir.Policy Entrepreneurship and Institutional Change:Multilevel Governance of Central Banking Reform，Governance:An International Journal of Policy，Administration and Institutions，Vol.22，No.4(2009)，pp.571—598;Xufeng Zhu.Strategy of Chinese Policy in the Third Sector:Challenges of“Technical Infeasibility”，Political Science，Vol.41，No.4(2008)，pp.315—334.。不過，學(xué)者們對不同類型的政策企業(yè)家在政策過程中所發(fā)揮的作用并沒有進行明確區(qū)分。在他們看來，這些稱謂本質(zhì)上并無二致。

與其他政策參與者相比，政策企業(yè)家應(yīng)具備以下一些特征:第一，政策企業(yè)家愿意并能夠承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任⑥John Kingdon.Agendas，Altrtiv Pubc PocNw YkHp C1995.。出于對共同體的關(guān)心和認同或?qū)δ承┥鐣栴}的關(guān)注，他們總是積極地宣傳某些特定的政策議題，極力促成政策變化。第二，他們一般都具備“改變政治風(fēng)向的能力”，既能“認清在當(dāng)前的歷史背景下的政治運行邏輯，并很好地利用它”⑦Jameson W.Doig and Erwin C.Hargrove.Leadership and innovation:Entrepreneurs in government，Baltimore，MD:Johns Hopkins University Press，1990，p.11.，又善于運用豐富的專業(yè)知識和各種策略⑧Michael Mintrom and Sandra Vergari.Advocacy Coalitions，Policy Entrepreneur，and Policy Change，Policy Studies Journal，Vol.24，No.3(1996)，pp.420—434.，并可以藉此促成重大的政策改變⑨Paula J.King，Nancy and Nancy C.Roberts.An Investigation into the Personality Profile of Policy Entrepreneur，Public Productivity＆ Management Review，Vol.16，No.2(1992)，pp.173—190.。第三，他們還擁有良好的管理和領(lǐng)導(dǎo)潛能，是有批判精神的思考者。第四，政策企業(yè)家與其他政策參與者最大的區(qū)別在于:他們具備堅持不懈的精神，能參與推廣政策新方案并成功維持它①Nancy C.Roberts.Public Entrepreneurship and Innovation，Policy Studies Review，Vol.11，No.1(1992)，pp.55—74、63.。依據(jù)上述特征，研究者們便可以更好地辨認政策過程中的政策企業(yè)家。

為了進一步認識政策企業(yè)家對政策過程的影響，研究者們還依據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn)對政策企業(yè)家進行了分類。南希·羅伯茨(Roberts)按照政策企業(yè)家是否在政府中有正式職位、是否扮演了領(lǐng)導(dǎo)者角色、是否由選舉產(chǎn)生這三個條件為標(biāo)準(zhǔn)將政策企業(yè)家群體細分為:政策企業(yè)家(Policy Entrepreneur，三者皆不具備)、官僚政策企業(yè)家(Bureaucratic Entrepreneur，不具備后兩個條件)、行政首腦型政策企業(yè)家(Executive Entrepreneur，具備前兩個條件)、政治型政策企業(yè)家(Political Entrepreneur，三項條件都具備)②Nancy C.Roberts.Public Entrepreneurship and Innovation，Policy Studies Review，Vol.11，No.1(1992)，pp.55—74、63.。她認為:不同類型的政策企業(yè)家對政策變化的影響并不相同，通過細致分類可以幫助研究者辨明哪一類參與者對政策變化產(chǎn)生了決定性影響。同時，其他研究者也可以藉此進一步研究什么是影響政策企業(yè)家行為的重要因素，影響不同類型的政策企業(yè)家的因素是否并不一致。

伯尼爾(Bernier)和哈發(fā)西(Hafasi)則更注重變化的社會背景和組織狀況對政策企業(yè)家所產(chǎn)生的實質(zhì)性影響，并據(jù)此對政策企業(yè)家進行分類。他們認為:在政治社會環(huán)境相對穩(wěn)定且組織成立初期更容易出現(xiàn)個體型政策企業(yè)家，他(她)通過個人能力推動十分醒目的政策創(chuàng)新;在社會發(fā)展不利、公眾壓力較大時，發(fā)展成熟的組織中則更容易出現(xiàn)集體型政策企業(yè)家，他(她)們在既有的組織基礎(chǔ)上進行漸進的創(chuàng)新，以確保組織的效率③Luc Bernier and Taǐeb Hafasi.the Changing Nature of Public Entrepreneurship，Public Administration Review，Vol.67，No.3(2007)，pp.488—503.。在他們看來，政策企業(yè)家理論不但可以解釋突發(fā)式的政策變化，也可以解釋漸進式的制度變遷。

二、政策企業(yè)家與政策過程:政策闡釋與理論構(gòu)建

(一)政策企業(yè)家與議程設(shè)置

政策企業(yè)家通常被作為影響政策議程構(gòu)建的重要因素來加以討論④如:Baumgartner Frank and Bryan D.Jones.Agendas and Instability in American Politics，Chicago:Chicago University Press，1993;Schiller Wendy.Senators as Policy Entrepreneurs:Using Bill Sponsorship to Shape Legislative Agenda，American Journal of Political Science，Vol.39，No.1(1995)，pp.186—203.。一方面，身處政府部門之外的政策企業(yè)家積極地推動某些社會議題，吸引公眾的注意力，促使他們進行思考，并通過各種方式形成讓政府解決該問題的壓力⑤Sandra A.Waddock and James E.Post.Social Entrepreneur and Catalytic Change，Public Administration Review，Vol.51，No.5(1991)，pp.391—401.。另一方面，那些身處政府內(nèi)部的政策企業(yè)家則不斷聚集組織力量、構(gòu)建政策網(wǎng)絡(luò)并耐心地等待成熟時機的到來⑥Eugene Lewis.the Political Leader as Entrepreneur，in Kellerman and Barvara(ed.)Political Leadership:a Source Book.Pittsburg:University of Pittsburg Press，1986，pp.250—164.。

一般而言，政策企業(yè)家在影響政策議程的過程中會采用以下一些策略:首先，根據(jù)自己的認知提出新思考方式，對政策問題進行定義，并藉此認定問題的實質(zhì)⑦Bien Baze and Mitchel Abolafia.Bureaucratic Entrepreneurship and Institutional Change:A Sense－Making Approach，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.12，No.4(2002)，pp.525—552.。他們通常還會告知公眾該問題是如何嚴重、影響是如何深遠⑧如:Schiller Wendy.Senators as Policy Entrepreneurs:Using Bill Sponsorship to Shape Legislative Agenda，American Journal of Political Science，Vol.39，No.1(1995)，pp.186—203.。其次，通過各種方式來擴大自己所持政策理念的影響力。比如，處于政府之外的政策企業(yè)家經(jīng)常通過媒體宣傳來保持對特定問題的關(guān)注度;擔(dān)當(dāng)公職的政治人物們則通過公開演講以及私下說服等方式來讓政策理念獲得其他參與者的認同①Ralph Carter and James Scott.Taking the Lead:Congressional Foreign Policy Entrepreneurs in U.S.Foreign Policy，Politics and Policy，Vol.32，No.1(2004)，pp.34—70.。

(二)政策企業(yè)家與政策創(chuàng)新

在既有的文獻中，研究者們通常將“致力于政策創(chuàng)新”視為公共企業(yè)家精神的核心要素之一②Nelson Polsby.Political Innovation in America:The Politics of Policy Initiation.New Haven，Yale University Press，1985;Jack Walker.the Diffusion of Knowledge，Policy Communities，and Agenda Setting:the Relationship of Knowledge and Power，in John E.Tropman ＆ Milan J.Dluhy(eds.)，New strategic perspectives on social policy，New York:Pergamon，1981，pp.74—96.。Roberts甚至認為:那些制造、包裝新政策理念并將其在公共領(lǐng)域中推廣的參與者才能算是政策企業(yè)家③Nancy C.Roberts.Public Entrepreneurship and Innovation，Policy Studies Review，Vol.11，No.1(1992)，pp.55—74.。研究者們還廣泛地應(yīng)用政策企業(yè)家概念來解釋舊政策被打破、新政策方案被提出的案例，并以此強調(diào)政策過程中個人創(chuàng)意、能力和政治技巧的重要性④Michael Mintrom ＆ Phillipa Norman.Policy Entrepreneurship and Policy Change，The Policy Studies Journal，Vol.37，No.4(2009)，pp.649—667.。他們通過對政策企業(yè)家和政策創(chuàng)新之間關(guān)系的探討，形成了較為完善的政策企業(yè)家理論模型。

研究者們首先要面臨的問題是:“為什么政策企業(yè)家會積極地參與政策創(chuàng)新，他們的動機何在?”為了回答這個問題，一部分研究者對政策企業(yè)家參與政策創(chuàng)新的激勵因素進行了探討。研究發(fā)現(xiàn):一方面，政策企業(yè)家介入那些引人注目和與公眾利益高度相關(guān)的政策議題，可以使自己或自己所在的利益集團獲益，比如社會地位得以提升、政治前途更光明、法案更容易通過等等⑤Mark Schneider and Paul Teske.Toward a Theory of the Political Entrepreneur:Evidence from Local Government，the American Political Science Review，Vol.86，No.3(1992)，pp.737—747.。特奧多羅(Teodoro)就發(fā)現(xiàn)促使一些官僚參與政策創(chuàng)新的激勵因素是可以更快地升職⑥Manuel Teodoro.Bureaucratic Job Mobility and The diffusion of Innovations，American Journal of Political Science，Vol.53，No.1(2009)，p.175—189.;在斯比爾(Spill)、利卡里(Licari)和雷(Ray)的研究中，推動煙草政策創(chuàng)新的檢察長們的一部分動機則在于實現(xiàn)自己所在政黨的利益⑦Rorie L.Spill.Michael J.Licari and Leonard J.Ray，Taking on Tobacco:Policy Entrepreneurship and the Tobacco Litigation，Political Research Quarterly，Vol.54，No.3(2001)，pp.605—622.。另一方面，研究者們也發(fā)現(xiàn)，政策企業(yè)家同樣會出于對共同體(比如他們身處的社區(qū))的認同和關(guān)注以及保護他們所認識到的公眾利益而積極參與政策創(chuàng)新⑧W.R.Mack.Deanna Green＆ Arnold Vedlitz，Innovation and Public Implementation in the Public Sector:an Examination of Public Entrepreneurship，Review of Policy Research，Vol.25，No.3(2008)，pp.233—252;Ralph Carter and James Scott，Taking the Lead:Congressional Foreign Policy Entrepreneurs in U.S.Foreign Policy，Politics and Policy，Vol.32，No.1(2004)，pp.34—70.。

構(gòu)建具有解釋力的政策企業(yè)家模型，同樣不能回避“政策企業(yè)家如何實現(xiàn)政策創(chuàng)新”這個問題，研究者們分別從政策企業(yè)家的能力、行動策略各方面進行了闡述。既有文獻中，政策企業(yè)家被描述成“意見集合者”、“政策方案兜售家”、“統(tǒng)一意見構(gòu)建者”和打開“政策機會之窗”的關(guān)鍵角色。他們通常具備突出的專業(yè)知識素養(yǎng)、社會地位，善于建立并維系強有力的政治聯(lián)盟，能夠以敏銳的觀察力抓住稍縱即逝的政策機會⑨Doig Jameson ＆ Erwin C.Hargrove(Eds.).Leadership and innovation:a Biographic Perspective on Entrepreneurs in Government，Baltimore，Johns Hopkins University Press，1987;John Kingdon.Agendas，Alternatives and Public Policies，New York，HarperCollins，1995.。

為了讓自己屬意的“新”政策理念進入政策議程并成為政策創(chuàng)新，政策企業(yè)家還需要采取多樣化的行動策略。形成新政策理念、建構(gòu)新政策方案、執(zhí)行政策新方案，是實現(xiàn)政策創(chuàng)新的三個必不可少的階段;如何解決集體行動的難題、讓政策參與者認可新方案，則是各種策略所需要解決的核心問題。研究者們歸納出的策略主要有:找出潛在的競爭者，借助公共輿論削弱反對者的聲音①Jocelyn Crowley.The Politics of Child Support in America.New York:Cambridge University Press，2003.;將政策問題和方案與根植于民主社會的價值體系聯(lián)系起來，增強政策創(chuàng)新的合法性②Sandra A.Waddock and James E.Post，Social Entrepreneur and Catalytic Change，Public Administration Review，Vol.51，No.5(1991)，pp.391—401.;在確保政策方案核心理念不受侵蝕的前提下，從其他組織、個人那里獲得資源和支持，同政策參與者達成交易、構(gòu)建聯(lián)盟③George Kelley.Seducing the Elites:The Politics of Decision Making and Innovation in Organizational Networks，The A-cademy of Management Review，Vol.1，No.3(1976)，pp.66—74;Ralph Carter and James Scott，Taking the Lead:Congressional Foreign Policy Entrepreneurs in U.S.Foreign Policy，Politics and Policy，Vol.32，No.1(2004)，pp.34—70.;進行政策試驗，用實際行動來體現(xiàn)政策方案的可行性，消除對政策方案可行性的質(zhì)疑④Michael Mintrom and Phillipa Norman.Policy Entrepreneurship and Policy Change，The Policy Studies Journal，Vol.37，No.4(2009)，pp.649—667.。

(三)政策企業(yè)家與政策變遷

政策企業(yè)家不但在解釋政策創(chuàng)新時被廣泛地使用，而且在最近的研究中更是被視為理解漸進式政策變遷的重要概念:一方面，部分研究者嘗試將政策企業(yè)家納入既有的理論框架，進一步加強這些理論框架的解釋力;另一方面，政策企業(yè)家理論模型不斷得到完善，并被獨立地運用于解釋政策變遷。

漸進主義、新制度主義、倡導(dǎo)聯(lián)盟、多源流分析和斷點均衡理論是當(dāng)前解釋政策變遷的主導(dǎo)性解釋框架。最近的一些研究強調(diào)了引入政策企業(yè)家對于增強解釋力方面的重要性。比如，一些研究者認為，政策企業(yè)家具備影響決策者并一點一滴地推動政策變化的能力，可以融入漸進主義理論框架之中來解釋政策變化⑤Barry Rabe.Statehouse and Greenhouse:The Stealth Politics of America Climate Change Policy.Washington，DC:Brookings Institution Press，2003;Colin Provost，State Attorneys General，Entrepreneurship，and Consumer Protection in the New Federalism，Publius:The Journal of Federalism，Vol.33，No.2(2003)，pp.37—53.Ralph S.Brower and Mitchel Y.Abolafia，Procedural Entrepreneurship:Enacting Alternative Channels to Administrative Effectiveness，American Review of Public Administration，Vol.26，Vol.3(1996)，pp.287—308.。與此同時，政策企業(yè)家具備敏銳的觀察力和嫻熟的資源運作能力，能與制度更好地進行互動，尤其善于建立并利用人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)政策變化。

倡導(dǎo)聯(lián)盟理論非常強調(diào)共同政策觀念、利益的重要性，而政策企業(yè)家恰好是傳播有關(guān)公共問題的信息、形成共同利益的推動者。將它引入該框架可以更好地展示倡導(dǎo)聯(lián)盟如何形成、聯(lián)盟的信息如何獲取、利益如何被明確表述、政策利益群體如何擴大⑥Karen Litfin.Advocacy Coalitions along the Domestic－Foreign Frontier:Globalization and Canadian Climate Change Policy，Policy Studies Journal，Vol.28，No.1(2000)，pp.236—52;Sander Meijerink，Understanding Policy Stability and Change:The Interplay of Advocacy Coalitions and Epistemic Communities，Windows of Opportunity，and Dutch Coastal Flooding Policy 1945 – 2003，Journal of European Public Policy，Vol.12，No.6(2005)，pp.1060—1077;Shaun Goldfinch and Paul Hart，Leadership and Institutional Reform:Engineering Macroeconomic Policy Change in Australia，Governance，Vol.16，No.2(2003)，pp.235—270.。在金登的多源流分析框架中，政策企業(yè)家扮演了抓住政策機會窗口開啟時機，并將政策流、問題流和政治流結(jié)合起來的關(guān)鍵角色⑦Nikolaos Zahariadis.The Multiple Streams Framework:Structure，Limitations，Prospects，in Paul A.Sabatier(ed.)，Theories of the Policy Process(2nd edition).Boulder，CO:Westview Press，2007，pp.65—92.?！罢咂髽I(yè)家不但有責(zé)任敦促決策者對政策議題予以關(guān)注，而且有責(zé)任將問題、解決方案結(jié)合起來并進入實質(zhì)性的政治討論之中?！雹郕ohn Kingdon.Agendas，Alternatives and Public Policies，New York，Harper Collins，1995，p.21.鮑姆加特納(Baumgartner)和瓊斯(Jones)在其所提出的斷點均衡理論中將專業(yè)技術(shù)人員視為政策話語權(quán)的控制者①Baumgartner Frank and Bryan D.Jones.Agendas Dynamics and Policy Subsystems，the Journal of Politics，Vol.53，No.4(1991)，pp.1044—1074.。從這個意義上講，他們可以被視為利用專業(yè)知識來打破均衡的政策圖景，突出特定問題和政策變遷的急迫性的政策企業(yè)家。此外，政策企業(yè)家還可能通過率先在特定的區(qū)域或某一政策領(lǐng)域中進行政策試驗來促成進一步的政策變化②James True，Avalanches and Incrementalism.The American Review of Public Administration，Vol.30，No.1(2000)，pp.3 –18;Peter John，Is There Life after Policy Streams，Advocacy Coalitions，and Punctuations?:Using Evolutionary Theory to Explain Policy Change.Policy Studies Journal，vol.31，No.4(2003)，pp.481—98.。

將個體型政策企業(yè)家擴展為集體型政策企業(yè)家，并將其應(yīng)用于解釋漸進的政策過程，是完善政策企業(yè)家理論的另外一種趨勢。Roberts早在1992年的論文中就提出了一個關(guān)注“政策企業(yè)家集體”的重要議題。她質(zhì)疑:“公共政策企業(yè)家精神在多大程度上是依賴于集體行動而非個人努力得以實現(xiàn)的呢?”③Nancy C.Roberts.Public Entrepreneurship and Innovation，Policy Studies Review，Vol.11，No.1(1992)，p.74.此后，除了傳統(tǒng)關(guān)注英雄式的政治人物外，討論那些力圖實現(xiàn)政治變革和政策變遷群體的學(xué)術(shù)論文逐漸浮出水面。他們在研究中指出:積極的政策參與者往往會形成企業(yè)家群體或團隊，并團結(jié)一致地推進政策變化④Richard C.Feiock and Jered B.Carr.Private Incentives and Academic Entrepreneurship:The Promotion of City －County Consolidation，Public Administration Quarterly，Vol.24，No.2，pp.223—45;Zsuzsanna Lonti and Anil Verma，The Determinants of Flexibility and Innovation in the Government Workplace:Recent Evidence from Canada，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.13，No.3(2003)，pp.283—310.。為了避免政治風(fēng)險，政策企業(yè)家們往往會編織綿密的社會網(wǎng)絡(luò)，并借此合作以便更多地參與漸進式的政策變化⑤Dimitrios Christopoulos.Relational Attributes of Political Entrepreneurs:a Network Perspective，Journal of European Public Policy，Vol.13，No.5(2006)，pp.757—778.。Bernier和Hafasi甚至在既有研究文獻和加拿大政策創(chuàng)新的案例基礎(chǔ)上得出這樣的結(jié)論:即便是在公共政策運行過程中，政策企業(yè)家也沒有消失，他們大多以團體的形式出現(xiàn)，逐步地影響政策變化，而且行為模式也更加系統(tǒng)⑥Luc Bernier and Taǐeb Hafasi.the Changing Nature of Public Entrepreneurship，Public Administration Review，Vol.67，No.3(2007)，pp.488—503.。

(四)制度、環(huán)境因素的作用

值得注意的是，早期關(guān)注政策企業(yè)家的研究者大多遵循行為主義的傳統(tǒng)，強調(diào)企業(yè)家個人能力的作用，而不太重視既有制度對政策企業(yè)家推動創(chuàng)新行為的影響。90年代以來，研究者們對待制度的態(tài)度有所改觀，并試圖在自己的解釋框架中加入制度因素。

首先，政策企業(yè)家的行動會受到其所處的制度結(jié)構(gòu)的限制。最基本的政治制度框架為政策企業(yè)家搭建了參與政策創(chuàng)新的舞臺，并會限制政策企業(yè)家進行創(chuàng)新的能力。因為，在不同的制度結(jié)構(gòu)中，政策企業(yè)家所獲得的與政策相關(guān)的信息、風(fēng)險和群體之間的相互信任程度存在極大差別，而這些對于政策創(chuàng)新而言十分重要⑦Dave Huitema and sander Meijerink.Realizing Water Transitions:the Role of Policy Entrepreneurs in Water Policy Change”，Ecology and Society，Vol.15，No.2(2010)，URL(Online Paper):http://www.ecologyandsociety.org/vol15/iss2/art26/.。比如，朱旭峰就通過來自中國的案例展示了威權(quán)體制如何影響政策企業(yè)家實現(xiàn)政策創(chuàng)新的策略⑧Xufeng Zhu.Strategy of Chinese Policy in the Third Sector:Challenges of“Technical Infeasibility”，Political Science，Vol.41，No.4(2008)，pp.315—334.。另外，公權(quán)力分布以及公共服務(wù)供給體系的分散化程度在不同制度結(jié)構(gòu)下都存在差異，這又會影響政策企業(yè)家和在任政治人物的激勵和行為⑨Mark Schneider.the Competitive City:The Political Economy of Suburbia，Pittsburgh:University of Pittsburgh Press，1989.。

其次，政策企業(yè)家所處的具體環(huán)境同樣會對政策創(chuàng)新行為帶來影響。明斯特霍姆(Minstrom)和諾曼(Norman)就認為，政策企業(yè)家所處的社會環(huán)境是解釋“為什么是某個政策企業(yè)家、某個政策企業(yè)家團隊恰好成功或失敗”的關(guān)鍵因素之一①Michael Mintrom ＆ Phillipa Norman.Policy Entrepreneurship and Policy Change，The Policy Studies Journal，Vol.37，No.4(2009)，pp.649—667.。因為，政策企業(yè)家所處的社會環(huán)境除了限制政策企業(yè)家使用信息的策略外，還會影響他們參與政策過程門檻的高低，進而對他們參與政策創(chuàng)新的政治收益產(chǎn)生影響②Mark Schneider and Paul Teske.Toward a Theory of the Political Entrepreneur:Evidence from Local Government，the American Political Science Review，Vol.86，No.3(1992)，pp.737—747.。Baumgartner和Jones就在研究中提出:“由于政策問題討論會在不同的時間、氛圍背景下得出不同的結(jié)論，因此尋找合適的時機會花費成功的政策企業(yè)家相當(dāng)大部分精力?！雹跙aumgartner Frank and Bryan D.Jones.Agendas and Instability in American Politics，Chicago:Chicago University Press，1993.研究者們近年來還發(fā)現(xiàn)，政策企業(yè)家們與其所在的社會網(wǎng)絡(luò)、生活社區(qū)之間的聯(lián)系是否密切都會影響創(chuàng)新成功的機率④如:Steven J.Balla.Interstate Professional Associations and the Diffusion of Policy Innovations，American Politics Research，Vol.29，No.3(2001)，pp.221—245;Dimitrios Christopoulos.Relational Attributes of Political Entrepreneurs:a Network Perspective，Journal of European Public Policy，Vol.13，No.5(2006)，pp.757—778.。

三、檢視政策企業(yè)家理論:批評與回應(yīng)

學(xué)術(shù)界對政策企業(yè)家理論的批評聲音是與其逐步走向成熟的過程同時存在的。這些聲音主要集中在以下三個方面:

第一，政策企業(yè)家的概念混淆

早期的研究者對政策企業(yè)家冠以各種類似的稱謂，不同類型的政策企業(yè)家并未得到明確的區(qū)分。這不但對已有文獻的解讀和分析造成一定困難，而且對政策企業(yè)家進行系統(tǒng)和比較的研究帶來了麻煩。盡管羅伯茨(Roberts)和金(King)等研究者通過對政策企業(yè)家初步的分類來回應(yīng)這一問題，但后來的研究依然很少采用統(tǒng)一的政策企業(yè)家概念⑤Paula J.King，Nancy and Nancy C.Roberts.An Investigation into the Personality Profile of Policy Entrepreneur，Public Productivity＆ Management Review，Vol.16，No.2(1992)，pp.173—190;Nancy C.Roberts.Public Entrepreneurship and Innovation，Policy Studies Review，Vol.11，No.1(1992)，pp.55—74.。

第二，政策企業(yè)家理論在研究方法存在不足

早期關(guān)于政策企業(yè)家的文獻大多采取兩種研究方法:一是案例研究，集中關(guān)注那些主導(dǎo)政策變化的高級官員、準(zhǔn)官方組織領(lǐng)袖以及政治人物所采用的策略;二是通過歷史分析的方法，分析政策企業(yè)家在推出、執(zhí)行新政策方案中所扮演的角色。一些學(xué)者就認為，案例研究和歷史研究都過于追求細節(jié)，而缺乏概括性⑥Mark Schneider and Paul Teske.Toward a Theory of the Political Entrepreneur:Evidence from Local Government，the American Political Science Review，Vol.86，No.3(1992)，pp.737—747.。對于建立抽象而精煉的理論模型而言，應(yīng)該采用實地抽樣調(diào)查等資料收集的方法，以更加準(zhǔn)確的方式來檢驗和探討政策企業(yè)家理論以及影響政策企業(yè)家行為的各種因素。

近年來，研究者們在研究中對這些聲音進行了積極的回應(yīng)。比如，Mintrom在其博士論文中對48個州的117名政策企業(yè)家進行了研究，并對政策企業(yè)家的行動策略進行了更具說服力的歸納⑦Michael Mintrom.Policy Entrepreneurs and School Choice，Washington，DC:Georgetown University，2000.。馬克(Mack)、格林(Green)和維德里茨(Vedlitz)最新的合作研究嘗試通過訪談和文本分析的方式對以往文獻中所歸納的政策企業(yè)家特點加以檢驗。他們還將政策企業(yè)家概念和政策參與行為緊密聯(lián)系起來，并認為存在不同程度的政策企業(yè)家行為，而且所有政策參與者都有可能在不同程度上被稱為政策企業(yè)家①W.R.Mack，Deanna Green＆ Arnold Vedlitz.Innovation and Public Implementation in the Public Sector:an Examination of Public Entrepreneurship，Review of Policy Research，Vol.25，No.3(2008)，pp.233—252.。

第三，政策企業(yè)家理論與民主治理之間存在嚴重沖突

這種批評的聲音主要指向政府內(nèi)充當(dāng)政策企業(yè)家的官僚、行政長官、議員以及其他政治人物。研究者們發(fā)現(xiàn)，在“新管理主義”哲學(xué)的影響下，行政長官等身處政府內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)人物被認為應(yīng)該承擔(dān)公共企業(yè)家角色的觀念開始流行起來②Larry D.Terry.Administration Leadership，Neo－Managerialism，and the Public Management Movement，Public Administration Review，Vol.58，No.3(1998)，pp.194—200.。政策企業(yè)家將公共企業(yè)家精神應(yīng)用于政府再造的過程之中，通過引入創(chuàng)新重新激發(fā)政府的活力。一些學(xué)者在研究文獻中對它的缺陷也保持了高度警惕:一方面，政策企業(yè)家模型對企業(yè)家的行為假設(shè)根植于公共選擇理論和組織經(jīng)濟學(xué)的研究傳統(tǒng)，對人類行為及動機存在誤讀③Larry D.Terry.Administration Leadership，Neo－Managerialism，and the Public Management Movement，Public Administration Review，Vol.58，No.3(1998)，pp.194—200.;另一方面，企業(yè)家(無論是在商業(yè)還是在公共領(lǐng)域)都具有反傳統(tǒng)的傾向，他們通常以自我為中心，喜歡控制一切，善于利用一切機會來實現(xiàn)自身利益④Linda deLeon.Ethics and Entrepreneurialism，Policy Studies Journal，Vol.24，No.3(1996)，pp.495—510;Larry D.Terry.Why We Should Abandon the Misconceived Quest to Reconcile Public Entrepreneurship with Democracy，Public Administration Review，Vol.53，No.4(1993)，pp.393—395.，尤其需要公眾警惕。在公共政策過程中，他們的行為具有高度風(fēng)險性，可能提出滿足自身利益的政策方案而置公共利益于不顧，并可能帶來規(guī)則破壞、權(quán)力政治等混亂狀況，并最終導(dǎo)致對民主政治的傷害⑤Linda deLeon and Robert B.Denhardt.The political theory of reinvention，Public Administration Review，Vol.60，No.2(2000)，pp.89—97;Louis C.Gawthrop.Public Entrepreneurship in the Lands of Oz and Uz，Public Integrity，Vol.1，No.1(1999)，pp.75—86.。甚至連公共企業(yè)家理論的支持者都承認，官僚企業(yè)家和政治人物企業(yè)家的問責(zé)問題是公共政策過程中不小的挑戰(zhàn)⑥Nancy C.Roberts.Public Entrepreneurship and Innovation，Policy Studies Review，Vol.11，No.1(1992)，pp.55—74.。

面對種種批評，政策企業(yè)家理論的支持者們既為它提供了理論上的辯護，又嘗試為政策企業(yè)家們帶來的難題提供解決之道。有研究者就表示，政策企業(yè)家理論模型不會對民主理論構(gòu)成沖突，因為政策企業(yè)家的行為動機本質(zhì)上就是以公眾利益為出發(fā)點的⑦Carl J.Bellone and George F.Goerl.Reconciling Public Entrepreneurship and Democracy，Public Administration Review，Vol.52，No.2(1992)，pp.130—134.。最近的研究還發(fā)現(xiàn)，在特定的政策領(lǐng)域中，政策企業(yè)家本身就以“不同群體代表集合”的形式出現(xiàn)，可以很好地回應(yīng)民主參與的難題⑧W.R.Mack，Deanna Green＆ Arnold Vedlitz.Innovation and Public Implementation in the Public Sector:an Examination of Public Entrepreneurship，Review of Policy Research，Vol.25，No.3(2008)，pp.233—252.。為了防止政策企業(yè)家對民主治理的傷害，公民要充分發(fā)揮民主政體的慎議功能對政策企業(yè)家的行為進行監(jiān)督。與此同時，政策企業(yè)家也要自覺地承擔(dān)起一系列的社會責(zé)任，這些社會責(zé)任主要包括:主動教育公眾、宣揚民主治理的理念、營造各種政策理念自由競爭的公共氛圍⑨Peter Kobrak.The Social Responsibilities of a Public Entrepreneur，Administration ＆ Society，Vol.28，No.2(1996)，pp.205—237.。

四、政策企業(yè)家研究的中國議程

雖然政策企業(yè)家理論發(fā)源于美國且已被國際公共政策學(xué)界普遍接受，但使用這一概念研究中國公共政策的文獻仍然較少①朱旭峰、趙德余在這方面做了很多的努力，主要研究包括:Xufeng Zhu.Strategy of Chinese Policy in the Third Sector:Challenges of“Technical Infeasibility”，Political Science，Vol.41，No.4(2008)，pp.315—334;朱旭峰:《中國社會政策變遷中的專家參與模式研究》，《社會學(xué)研究》2011年第2期;趙德余:《政策制定的邏輯:經(jīng)驗與解釋》，上海:上海人民出版社，2010年，第173—203頁。。盡管有研究者聲稱政策企業(yè)家概念更適合于解釋聯(lián)邦制國家的政策行為②Chris Mackenzie.Policy Entrepreneurship in Australia:A Conceptual Review and Application，Australian Journal of Political Science，Vol.39，No.2(2004)，pp.367—386.，但將它應(yīng)用于解釋中國公共政策過程仍然具有十分重要的意義。

對于解析中國的公共政策過程而言，政策企業(yè)家是一種較為有效的理論工具。中國公共政策制定過程在過去三十年中體現(xiàn)出一個重要的特點:先在局部地區(qū)進行政策試驗，然后將成功經(jīng)驗上升為全國政策并推廣③Sebastian Heilmann.From Local Experiments to National Policy:The Origins of China’s Distinctive Policy Process，The China Journal，No.59(2008)，pp.1—30.。無論是在中央還是在地方層級，一些具有企業(yè)家精神、經(jīng)驗豐富的政策參與者在推動政策變化的過程中扮演了重要的角色。另外，隨著中國現(xiàn)代化進程的不斷加速，專業(yè)知識在公共政策制定過程中的作用日益凸顯④丁煌:《發(fā)展中的中國政策科學(xué)——我國公共政策科學(xué)發(fā)展的回眸與展望》，《管理世界》2003年第2期。，各種精英人物積極參與政策制定過程的現(xiàn)象也開始成為一種新的趨勢⑤Andrew Mertha.“Fragmented Authoritarianism 2.0”:Political Pluralization in the Chinese Policy Process，the China Quarterly，No.200(2009)，pp.995—1012.。他們的行動是推動中國政策變化的關(guān)鍵因素。使用政策企業(yè)家這一概念框架來解析他們的行為及影響因素，可以為理解中國公共政策發(fā)展提供新的視角。

國內(nèi)研究者雖然已經(jīng)開始關(guān)注個人如何影響政策過程，但使用政策企業(yè)家來解釋中國公共政策的文獻仍然較少。例如，一些研究者已經(jīng)著手引介政策企業(yè)家的概念，并將其視為了解中國公共政策過程的新視角⑥顏學(xué)勇、周美多:《政策企業(yè)家:政策過程中的個體參與及其啟示》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2008年第3期。。他們提醒中國公共政策研究者要關(guān)注政策企業(yè)家在營造政策空間、提出政策方案、推動政策議程設(shè)置和參與政策創(chuàng)新中所發(fā)揮的作用⑦參見張鳳合:《公共政策價值取向中的政策空間》，《南京社會科學(xué)》2005年第5期;劉偉:《政策議程創(chuàng)建過程的主體分析》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報》2010年第6期;韓志明:《公共政策方案的結(jié)構(gòu)與邏輯分析》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》2008年第3期;李長根、張鳳合:《論政策創(chuàng)新中的企業(yè)家精神》，《中國行政管理》2008年第4期。。也有研究者開始注意到專家、公民和行政官員推動政策變遷的重要性⑧如，Xufeng Zhu.Strategy of Chinese Policy in the Third Sector:Challenges of“Technical Infeasibility”，Political Science，Vol.41，No.4(2008)，pp.315—334;朱旭峰:《“司長策國論”:中國政策決策過程的科層結(jié)構(gòu)與政策專家參與》，《公共管理評論》2008年第1期;朱亞鵬:《網(wǎng)絡(luò)社會下中國公共政策議程設(shè)定模式的轉(zhuǎn)型——基于“肝膽相照”論壇的分析》，《中山大學(xué)學(xué)報》社會科學(xué)版2010年第5期。，但關(guān)注的主要是身處政府之外的政策企業(yè)家。然而，專業(yè)化程度日益提升的官僚群體依然控制著中國公共政策過程中主要的政策資源和權(quán)力，并對政策創(chuàng)置起決定性作用⑨Yuanli Liu and Keqin Rao.Providing Health insurance in Rural China:From Research to Policy，Journal of Health Politics，Policy and Law，Vol.31，No.1(2006)，pp.71—92;徐湘林:《后毛時代的精英轉(zhuǎn)換和依附性技術(shù)官僚的興起》，《戰(zhàn)略與管理》2001年第6期。。因此，學(xué)者們應(yīng)該更多地關(guān)注政府內(nèi)部的政策企業(yè)家。此外，不同類型的政策企業(yè)家影響政策過程的制度空間、其所發(fā)揮的作用和采取的策略也不盡相同。推動政策企業(yè)家研究的另外一個方向應(yīng)該集中對不同類型的政策企業(yè)家進行比較研究，尤其是他們所采取的策略與影響其行為的制度因素、激勵機制。