鄉(xiāng)村治理視野下NGO的功能及限度——以山西省永濟(jì)市蒲州農(nóng)民協(xié)會(huì)為例

王瑞珍

（山西財(cái)經(jīng)大學(xué)華商學(xué)院，山西太原030012）

隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村NGO出現(xiàn)了快速增長(zhǎng)，已達(dá)300多萬(wàn)個(gè)，其中大量沒(méi)有登記，［1］涉及經(jīng)濟(jì)、科技、扶貧、維權(quán)、社區(qū)服務(wù)、慈善等諸多領(lǐng)域，對(duì)鄉(xiāng)村治理發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用，治理理論的興起則為其提供了理論支撐。

鄉(xiāng)村治理是動(dòng)員一切資源進(jìn)行管理和建設(shè)鄉(xiāng)村的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)多元參與，構(gòu)建一種新型的權(quán)力關(guān)系，實(shí)現(xiàn)民主化管理。農(nóng)民協(xié)會(huì)是農(nóng)村綜合性NGO的代表，是農(nóng)民自下而上自發(fā)形成的以社會(huì)旨趣為基礎(chǔ)的組織，它在鄉(xiāng)村治理中的作用與總體社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程是互動(dòng)的，但會(huì)受到已有的社會(huì)管理體制的制約。

本文以山西省永濟(jì)市蒲州農(nóng)民協(xié)會(huì)為例，試圖借此來(lái)說(shuō)明NGO在鄉(xiāng)村治理的視野下的功能發(fā)揮和制約因素，進(jìn)而探討組織持續(xù)發(fā)展的可能路徑。

一、農(nóng)民協(xié)會(huì)開展的活動(dòng)

永濟(jì)市蒲州鎮(zhèn)農(nóng)民協(xié)會(huì)位于本鎮(zhèn)的寨子村，2004年6月在永濟(jì)市民政局正式注冊(cè)成立，是新中國(guó)成立后的第一個(gè)持有合法手續(xù)的綜合性農(nóng)民協(xié)會(huì)，宗旨是 “提高農(nóng)民素質(zhì)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，建設(shè)和諧新農(nóng)村”，會(huì)員有3000多人。該協(xié)會(huì)是從1998年開始，在農(nóng)資店主人鄭冰的帶動(dòng)下，針對(duì)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識(shí)缺乏，創(chuàng)辦 “農(nóng)貿(mào)科技服務(wù)中心”，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行免費(fèi)技術(shù)培訓(xùn)，并逐漸以寨子村為中心在周圍18個(gè)村建立了技術(shù)培訓(xùn)聯(lián)系點(diǎn)，形成了科教興農(nóng)聯(lián)網(wǎng)。從2001年冬天開始，組織村里婦女參加唱歌、跳舞、演講、辯論等文化活動(dòng)，逐步演變成 “婦女協(xié)會(huì)”。經(jīng)過(guò)對(duì)科技服務(wù)中心和婦女協(xié)會(huì)的整合，組建了農(nóng)民協(xié)會(huì)，開展農(nóng)資銷售、技術(shù)培訓(xùn)、文化娛樂(lè)、經(jīng)濟(jì)互助合作、參與公共事務(wù)等活動(dòng)。農(nóng)民協(xié)會(huì)采用會(huì)員制，分為特殊會(huì)員和普通會(huì)員兩種形式：特殊會(huì)員以土地?cái)?shù)目入股，每畝50元，不需多股，按合作社形式形成利益共同體；普通會(huì)員符合一定條件，填表即可加入。

協(xié)會(huì)發(fā)展的歷程如下表：

表1 農(nóng)民協(xié)會(huì)發(fā)展歷程表

農(nóng)民協(xié)會(huì)以學(xué)習(xí)培訓(xùn)和鄉(xiāng)村娛樂(lè)為主要手段把村民組織起來(lái)，興辦了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、手工藝、涂料、生態(tài)園、手工蒸饃房等多個(gè)經(jīng)濟(jì)合作社，并設(shè)立了整頓村容村貌的健康家園理事會(huì)、婦女文藝活動(dòng)隊(duì)、青年志愿服務(wù)隊(duì)等多種社會(huì)服務(wù)組織，開展了學(xué)習(xí)交流、技術(shù)培訓(xùn)、經(jīng)濟(jì)互助合作等多項(xiàng)活動(dòng)，并積極參與村莊公共事務(wù)建設(shè)。

二、農(nóng)民協(xié)會(huì)的治理作用

科斯曾經(jīng)對(duì)組織存在的經(jīng)濟(jì)合理性做過(guò)解釋，認(rèn)為組織可以使契約大大減少，并能加強(qiáng)人際關(guān)系的穩(wěn)定性，減少交易的數(shù)量和交易風(fēng)險(xiǎn)變量，從而節(jié)約交易成本。［2］在他看來(lái)，組織意味著一系列明確而穩(wěn)定的契約，有助于提高交易效率。從蒲州鎮(zhèn)農(nóng)民協(xié)會(huì)來(lái)看，它主要發(fā)揮了以下的功能。

（一）培育農(nóng)民的合作精神

公共精神是引領(lǐng)村民合作，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)。中國(guó)農(nóng)民傳統(tǒng)上最大的毛病是私，它阻礙著村務(wù)的發(fā)展。如何喚起村民的主體意識(shí)，引導(dǎo)它們關(guān)注公共事務(wù)，是當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)迫切需要解決的問(wèn)題。協(xié)會(huì)通過(guò)娛樂(lè)活動(dòng)把農(nóng)民組織起來(lái)，然后帶領(lǐng)農(nóng)民進(jìn)行學(xué)習(xí)交流，創(chuàng)造出了 “娛樂(lè)—學(xué)習(xí)—合作”模式。通過(guò)學(xué)習(xí)跳舞、開展辯論賽等娛樂(lè)手段凝聚農(nóng)民，增加互信；隨后組織實(shí)用農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，并進(jìn)行宏觀政策學(xué)習(xí)，樹立新型的時(shí)代觀念和意識(shí)，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的互惠合作目標(biāo)。共同的組織生活，使原本漠不關(guān)心的、分散的、原子化的村民個(gè)人，逐步拉近距離、增強(qiáng)互信，形成了合作共進(jìn)的公共精神，為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)造了良好的文化環(huán)境。［3］

（二）推動(dòng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的聯(lián)合

農(nóng)民協(xié)會(huì)通過(guò)創(chuàng)辦生產(chǎn)合作社、農(nóng)業(yè)生態(tài)示范園，在生產(chǎn)資料購(gòu)進(jìn)和農(nóng)產(chǎn)品銷售上，降低了交易成本，增強(qiáng)了農(nóng)民的市場(chǎng)談判能力，獲得了更多的經(jīng)濟(jì)利益，提高了農(nóng)戶規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（三）提供了公共物品

農(nóng)民協(xié)會(huì)整合社會(huì)力量，開展了清理衛(wèi)生、修建道路等公共服務(wù)，一定程度上彌補(bǔ)了鄉(xiāng)村治理中的資金缺口，充實(shí)了農(nóng)村的人力資源，彌補(bǔ)了村莊治理中的不足。

（四）化解鄉(xiāng)村矛盾

上下互動(dòng)和多元主體間的溝通協(xié)調(diào)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的重要條件。農(nóng)民協(xié)會(huì)作為一種不同于行政組織和企業(yè)組織的 “中間法人”，調(diào)解了村小學(xué)承包商和村民間的沖突，促成了村莊突發(fā)事件的妥善解決，顯示了它的獨(dú)特力量，促進(jìn)了不同利益主體之間的信息溝通和意愿表達(dá)。

三、組織開展活動(dòng)的限制因素

農(nóng)民協(xié)會(huì)的村級(jí)治理實(shí)踐正處于政治轉(zhuǎn)型期、法制不健全和缺乏公民傳統(tǒng)的制度背景下，其發(fā)揮作用受到了內(nèi)外多種因素的制約。

（一）外部因素

一方面是政府態(tài)度對(duì)組織發(fā)展的制約，如政府的認(rèn)可是組織合法存在并發(fā)展的前提，政府主要是希望協(xié)會(huì)帶動(dòng)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，否則就難以獲得政府的長(zhǎng)久關(guān)注與支持。另一方面是社會(huì)認(rèn)同的制約，如村民對(duì)協(xié)會(huì)的認(rèn)可、信任、支持，直接影響著組織的成員穩(wěn)定和活動(dòng)開展。

（二）內(nèi)部因素

主要是組織對(duì)民眾發(fā)展能力的帶動(dòng)問(wèn)題。農(nóng)民希望通過(guò)加入?yún)f(xié)會(huì)來(lái)更好的滿足自身的需求，同時(shí)不希望承擔(dān)過(guò)多的政治、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。如果協(xié)會(huì)不能提供所承諾的優(yōu)勢(shì)服務(wù)，無(wú)法滿足農(nóng)民的需求，就會(huì)喪失持久生命力。［4］盡管協(xié)會(huì)開展了多種活動(dòng)，涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化各領(lǐng)域，但大部分農(nóng)民入會(huì) “是希望通過(guò)協(xié)會(huì)致富”，如何提高組織的服務(wù)能力就顯得相當(dāng)緊迫。此外，組織的規(guī)模問(wèn)題，由于會(huì)員和活動(dòng)輻射周圍多個(gè)鄉(xiāng)村，并且還開展了農(nóng)資銷售、農(nóng)業(yè)生態(tài)示范園建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品加工等多重經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，涵蓋了產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后多個(gè)環(huán)節(jié)，使管理成本和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)加大。這就需要協(xié)會(huì)在內(nèi)部制度管理上加大力度，否則很難履行應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。

四、促進(jìn)組織健康發(fā)展的思考

農(nóng)民協(xié)會(huì)在我國(guó)鄉(xiāng)村的發(fā)展適應(yīng)了當(dāng)前全球性的結(jié)社浪潮要求，但在具體的形成途徑、開展活動(dòng)的方式、內(nèi)部治理等方面，受到了我國(guó)歷史文化環(huán)境和制度體系的制約?；谵r(nóng)村居民自身發(fā)展的需要，協(xié)會(huì)在鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期獲得了發(fā)展的適度空間，但在現(xiàn)有的社會(huì)管理背景下，其發(fā)展會(huì)受到多重因素的制約，［5］其中組織自身的定位和對(duì)政治參與的適度把握是需要把握的問(wèn)題。總的來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為協(xié)會(huì)外部期望和內(nèi)部訴求的契合點(diǎn)，對(duì)合作經(jīng)濟(jì)的成功運(yùn)營(yíng)是協(xié)會(huì)獲得持久生命力的源泉，農(nóng)民協(xié)會(huì)需要在自身管理方面不斷追求自律機(jī)制的完善，切實(shí)地成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)者，在此基礎(chǔ)上尋求在自主政治參與中的合理定位。在發(fā)展過(guò)程中需要考慮以下幾個(gè)方面：

（一）加強(qiáng)內(nèi)部建設(shè)，提升組織能力

協(xié)會(huì)的持續(xù)發(fā)展需要有明確的組織目標(biāo)、服務(wù)宗旨、清晰的工作計(jì)劃、科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)決策系統(tǒng)、規(guī)范的籌資方式和資金管理模式、有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等要素。在加強(qiáng)組織內(nèi)部建設(shè)過(guò)程中，首先要明確組織定位，加強(qiáng)制度建設(shè)，建立 “決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)”三位一體的管理體制，完善人力資源的開發(fā)、配置、使用和管理機(jī)制。

明確組織定位。農(nóng)民協(xié)會(huì)通過(guò)運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)合作組織帶領(lǐng)農(nóng)民闖蕩市場(chǎng)，［6］謀求經(jīng)濟(jì)效益，但協(xié)會(huì)所經(jīng)營(yíng)的專業(yè)合作組織在追求規(guī)模效應(yīng)的同時(shí)也增加了治理成本和決策風(fēng)險(xiǎn)。這就使組織的業(yè)務(wù)應(yīng)該有所選擇，結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后合作特點(diǎn)，把握合作環(huán)節(jié)的側(cè)重點(diǎn)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料提供和農(nóng)產(chǎn)品銷售方面適度擴(kuò)大合作空間，而對(duì)相關(guān)合作項(xiàng)目要謹(jǐn)慎決策。在合作模式上要把握 “平均股權(quán)，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的精神實(shí)質(zhì)，可以在合作的基礎(chǔ)上推行市場(chǎng)化運(yùn)作，追求效率和公平的統(tǒng)一。

加強(qiáng)組織制度建設(shè)。完善的組織制度是保證組織公信力的重要條件，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展起步晚，法律環(huán)境不完善，自身制度建設(shè)不健全，很難保障決策的民主化、科學(xué)化、規(guī)范化。農(nóng)民協(xié)會(huì)需要制定規(guī)范性章程，明確協(xié)會(huì)內(nèi)的人員任免、資金籌集、利潤(rùn)分配、責(zé)任承擔(dān)等的方式與原則；設(shè)立獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理和監(jiān)事機(jī)構(gòu)，［7］積極建立公開透明的運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)協(xié)會(huì)的事務(wù)公開和財(cái)務(wù)透明，預(yù)防內(nèi)部腐敗和暗箱操作，提高協(xié)會(huì)運(yùn)行質(zhì)量。

重視人才隊(duì)伍建設(shè)。人才資源是一個(gè)組織最寶貴的財(cái)富，更是非政府組織提供高質(zhì)量專業(yè)化服務(wù)的重要依托。［8］農(nóng)民協(xié)會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展迫切需要一批具有市場(chǎng)預(yù)判能力、生產(chǎn)決策能力、科學(xué)管理能力的精英隊(duì)伍。協(xié)會(huì)可以通過(guò)發(fā)展事業(yè)、優(yōu)化環(huán)境、改革制度、提高待遇、增進(jìn)情感來(lái)吸納、充實(shí)和穩(wěn)定人才隊(duì)伍，建立健全人才流動(dòng)和人才激勵(lì)機(jī)制，規(guī)范完善人力資源管理體系，實(shí)現(xiàn)人才的自由流動(dòng)和充分利用。

（二）營(yíng)造有利于組織功能發(fā)揮的外部環(huán)境

協(xié)調(diào)與其他鄉(xiāng)村治理主體的關(guān)系。NGO與政府之間建立良好的合作關(guān)系是功能發(fā)揮的基礎(chǔ)。協(xié)會(huì)的發(fā)展離不開外界的支持，但政府過(guò)度介入不利于協(xié)會(huì)充分發(fā)揮其能動(dòng)性和自主性，協(xié)會(huì)要處理好政府支持與保持自身獨(dú)立性之間有效的協(xié)調(diào)。協(xié)會(huì)一方面可以積極尋求與相關(guān)政府部門的合作，承擔(dān)相關(guān)公共事務(wù)，擴(kuò)大自身的合法性空間，同時(shí)也要根據(jù)自身實(shí)際，科學(xué)定位服務(wù)對(duì)象和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，防止盲目承擔(dān)社會(huì)職能的不良傾向；積極與相關(guān)政府部門溝通，謀求政策支持，同時(shí)要增強(qiáng)自身發(fā)展的相對(duì)獨(dú)立性，弱化對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)依賴，［9］減少對(duì)其他經(jīng)濟(jì)單位的掛靠關(guān)系，增強(qiáng)協(xié)會(huì)在經(jīng)濟(jì)上的相對(duì)自主性。另外，兩委會(huì)是鄉(xiāng)村治理的重要主體，協(xié)會(huì)要積極與二者構(gòu)建穩(wěn)定的鄉(xiāng)村治理關(guān)系，加強(qiáng)與兩委會(huì)的溝通與合作，推動(dòng)鄉(xiāng)村資源的整合，共同為鄉(xiāng)村建設(shè)服務(wù)。

深化與社會(huì)的溝通。社會(huì)組織是社會(huì)選擇的產(chǎn)物，產(chǎn)生于特定的社會(huì)需要，并主要通過(guò)社會(huì)渠道獲得生存與發(fā)展的資源，獲得廣泛的社會(huì)認(rèn)同與合作是組織持續(xù)發(fā)展的重要因素。［10］農(nóng)民協(xié)會(huì)要繼續(xù)謀求與其他社會(huì)組織的交流與合作，推動(dòng)資源整合與共享，促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)交流；借助新聞媒體營(yíng)造社會(huì)影響力，使自身獲得更多的社會(huì)認(rèn)同與支持；謀求與學(xué)術(shù)團(tuán)體的合作，實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐相結(jié)合，通過(guò)科學(xué)研究為組織的持久發(fā)展提供理論支持。

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