中國財政公共服務(wù)支出的總量變化與結(jié)構(gòu)演進(jìn):2001—2010

李文軍

(上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030)

經(jīng)過30多年的改革開放和高速增長，我國的人均GDP在2011年達(dá)到5000美元，正式進(jìn)入世界中等收入國家行列。如何在保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的同時促進(jìn)社會公平，構(gòu)建和諧社會，是我國在“十二五”期間乃至今后更長一段時期面臨的重要任務(wù)。公共服務(wù)的建設(shè)則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的主要途徑，作為重要的社會穩(wěn)定機(jī)制，公共服務(wù)不僅可以維持社會成員的基本生活，而且還具有促進(jìn)社會公平、抑制貧富差距的重要作用。

盡管公共服務(wù)資金的來源存在多種方式，但公共財政始終是其中最重要的渠道和最終責(zé)任者。此外，增加對公共服務(wù)的財政投入，是市場經(jīng)濟(jì)條件下建立公共財政的主要內(nèi)容，同時也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志之一。鑒于以上原因，這里使用2001—2010年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，考察我國財政公共服務(wù)支出的總量水平，以及其中主要支出項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)變化。此外，考慮到我國的經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間均存在著明顯的不平衡現(xiàn)象，這里還將進(jìn)一步分析我國財政公共服務(wù)支出的地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距。在此基礎(chǔ)上，為有效發(fā)揮公共財政對公共服務(wù)的支持作用、優(yōu)化財政公共服務(wù)資金的支出效率提出相關(guān)的政策建議。

一、財政公共服務(wù)支出的界定

要有效提供公共服務(wù)，自然的邏輯是首先明確公共服務(wù)的范圍，即什么是公共服務(wù)。然而，我國正處于經(jīng)濟(jì)、社會轉(zhuǎn)型的過程中，對公共服務(wù)的認(rèn)識也在不斷變化和深入公共服務(wù)的概念尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識的內(nèi)涵本身比較豐富。有的學(xué)者認(rèn)為:所謂公共服務(wù)，通常指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，一國全體公民不論其種族、收入和地位差異如何，都應(yīng)公平、普遍享有的服務(wù)。從范圍上看，公共服務(wù)不僅包含通常所說的公共產(chǎn)品，而且也包括那些市場供應(yīng)不足的產(chǎn)品和服務(wù)。我國現(xiàn)階段的公共服務(wù)界定在醫(yī)療衛(wèi)生(或者叫公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療)、義務(wù)教育、社會救濟(jì)、就業(yè)服務(wù)和養(yǎng)老保險。而且義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、最低生活保障。周明海認(rèn)為與民生有關(guān)的基礎(chǔ)教育、公共文化、初級醫(yī)療保健、環(huán)境保護(hù)以及社會保障等公共服務(wù)應(yīng)該納入最基本的公共服務(wù)之列。任強(qiáng)認(rèn)為公共服務(wù)包括國家機(jī)關(guān)通過直接提供勞務(wù)為社會公共需要服務(wù)，也包括政府通過財政支出向居民提供基于、衛(wèi)生、文化、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面的服務(wù)。張新文認(rèn)為，公共服務(wù)應(yīng)該包括教育、社會保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等項(xiàng)目。

梳理相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，盡管公共服務(wù)已經(jīng)成為當(dāng)前的熱點(diǎn)問題，但我國理論界并未就此達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識，對公共服務(wù)支出的概念界定和統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一。在霍布斯傳統(tǒng)中，公共服務(wù)天然是政府的職能，即公共服務(wù)的領(lǐng)域天然位于政府邊界之中。但是公共服務(wù)領(lǐng)域同樣面臨著政府與市場的選擇，或者兩者的組合。這樣，政府“公共服務(wù)范圍”就首先轉(zhuǎn)化為“政府職能”問題的討論。由于政府職能的爭論不休，對于公共服務(wù)由誰來提供和如何提供的爭論也不會停止。但是將公共服務(wù)視為政府主要職能，在世界各國時間中得以普遍認(rèn)同。

中央政府在保持政治上高度集中的同時，在經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行多次分權(quán)，“中央政府對地方政府進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)分權(quán)把巨大的經(jīng)濟(jì)體分解為眾多獨(dú)立決策的小型地方經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造出了地方為經(jīng)濟(jì)增長而展開激烈競爭的‘控制權(quán)市場’，……這種競爭導(dǎo)致地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資并對政策環(huán)境進(jìn)行改善?！边@屬于典型的“親流動性要素所有者”，而不是“公共服務(wù)型政府”公共服務(wù)競爭的結(jié)果是形成“親流動性要素所有者”的服務(wù)型政府。在用腳投票壓力下，地方政府只能首先滿足流動性生產(chǎn)要素所有者的公共服務(wù)需求;又由于普通公民等非生產(chǎn)性要素用手投票權(quán)能缺失，在資源有限的情況下，地方政府的公共服務(wù)供給行為不僅可以不考慮非流動性要素、社會弱勢群體的服務(wù)需求，而且對“理性”的決策者而言是一種負(fù)擔(dān)，“親流動性要素所有者”服務(wù)型政府的行為取向侵蝕了社會公平。因此，公共服務(wù)型政府是公共性與服務(wù)性在社會管理中的體現(xiàn)，所以我們把農(nóng)業(yè)、文化與傳媒、教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障視為本研究的公共服務(wù)項(xiàng)目，因?yàn)檫@些支出不僅都屬于流動性要素非常弱的項(xiàng)目，同時也具有非常強(qiáng)的公共性，事關(guān)廣大人民群眾的切身利益。

二、財政公共服務(wù)支出的總量變化

為了考察公共財政對公共服務(wù)的重視程度，我們不僅計算了2001年以來的財政公共服務(wù)支出總額，而且還計算了公共服務(wù)支出占當(dāng)年財政支出的比例，以上兩項(xiàng)指標(biāo)的具體情況見圖1。

圖1顯示，10年間我國的財政公共服務(wù)支出一直保持上升趨勢，從2001年的6266.38億增長到2010年的39408.27億，10年增長了6.28倍，平均年增幅達(dá)到了20.18%，明顯超過了同期財政支出16.87%的增長速度。與總量指標(biāo)相比，公共服務(wù)支出占公共財政的比例可以更加準(zhǔn)確地反映出政府對公共服務(wù)的投入力度。在圖1中，這一比例在2001年為33.14%，此后隨著中央政府公共服務(wù)型政府的提出，政府加大了對公共服務(wù)的投入力度。但是與此同時，財政支出也在快速增長，所以公共服務(wù)支出占公共財政的比例在2001～2006年呈現(xiàn)出緩慢上升的趨勢，2006年為34.5%，6年才上升1.36%，變化非常平穩(wěn)。2006年以后，這一比例快速上升，2007年達(dá)到41.47%，2010年達(dá)到歷史最高值的43.84%，對于2007年及其以后的高速增長，一個是由于政府重視程度更高的原因，而另外一個重要原因是2007年我國政府進(jìn)行了收支分類改革，這可能是進(jìn)幾年增長的關(guān)鍵因素。

此外，盡管公共服務(wù)占公共財政支出的比例在過去的10年時間內(nèi)出現(xiàn)了明顯的上升，上升了10.7個百分點(diǎn)，但與世界上其他主要國家和地區(qū)相比仍然處于較低水平，“中國地方財政的公益性特征較弱，社會性支出占財政支出比重還不到45%。如果排除目前社會性支出統(tǒng)計中包括的各種與公眾福利關(guān)系不甚密切的部門事業(yè)費(fèi)支出，中國地方財政的社會性更顯不足。橫向比較的結(jié)果表明，中國地方財政的公共性相對不足，公共服務(wù)意識較弱，服務(wù)型政府建設(shè)相對滯后，而經(jīng)濟(jì)建設(shè)型和行政管理型特征較為明顯?！边@表明我國財政公共服務(wù)支出的總體發(fā)展水平仍然相對滯后。

三、財政公共服務(wù)支出的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)

公共服務(wù)的內(nèi)涵非常豐富，財政公共服務(wù)支出也相應(yīng)存在許多不同的支出項(xiàng)目，而各項(xiàng)目支出比例的變化不僅體現(xiàn)了國家財政在某一時點(diǎn)的支出重點(diǎn)，甚至還可以反映出公共服務(wù)制度的發(fā)展水平。

表1:財政公共服務(wù)支出各項(xiàng)目的比例(2001～2010年)

表1顯示，科技支出比例呈現(xiàn)出快速上升的趨勢，由2001年的3.8%增長到2010年的8.4%，10年增長了1.21倍，但是其占公共服務(wù)支出比例始終為10%以下;三農(nóng)支出從2001年的14.6%增加至2010年的20.6%，增幅達(dá)到41%;大約占全部財政公共服務(wù)支出的五分之一;醫(yī)療衛(wèi)生支出由9%增長到12.2%，增幅為35.5%;與此同時，文化、社會保障、教育、支出比例均呈現(xiàn)出下降趨勢，降幅分別為31.5%、27.2%、9.6%，其中文化的降幅尤其明顯，從2001年的5.7%降至2010年的3.9%。雖然基于與社會保障都下降了，但是兩者都是公共服務(wù)項(xiàng)目中最哦的項(xiàng)目，教育占公共服務(wù)比例為三分之一，社會保障在20%以上，特別是2001～2006年都在30%以上。

四、財政公共服務(wù)支出的地區(qū)差異

根據(jù)目前我國的財政分權(quán)體制，公共服務(wù)大都屬于地方政府支出，“政府公共服務(wù)職能呈現(xiàn)地方化特點(diǎn)”。表2顯示，2001年以來地方政府承擔(dān)的公共服務(wù)支出的比例在90%左右。盡管存在中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付，但考慮到我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著較大的地區(qū)差距，因此在財政公共服務(wù)支出方面可能也存在著明顯的差異。

表2 地方政府公共服務(wù)支出占國家公共服務(wù)支出比例(2001～2010年)單位:(%)

為考察財政公共服務(wù)支出的地區(qū)差異，我們運(yùn)用泰爾指數(shù)對我國東部、中部、西部與東北等四大區(qū)域公共服務(wù)差距進(jìn)行了分析(見表3)。泰爾指數(shù)(Theil Index，簡稱T值)具有在樣本之間分解的特性，可將地區(qū)整體差異分解成不同地區(qū)之間的差異，它雖然不像基尼系數(shù)那樣提供一個公平性的合理判斷標(biāo)準(zhǔn)，但是它的最大優(yōu)點(diǎn)是:它所代表的公平性可以分解，求出不同層次、不同組別的公平性。當(dāng)泰爾指數(shù)為1時，說明分配處于最不公平狀況，而當(dāng)泰爾指數(shù)為0時，說明分配處于絕對公平狀況。

表3 四大地區(qū)公共服務(wù)支出的泰爾指數(shù)

總體上看，泰爾指數(shù)(T值)由2001年的0.0103下降為0.0038，T值減小，說明我國公共服務(wù)均等化得到了加強(qiáng)。但是分區(qū)域看，東部地區(qū)優(yōu)勢減弱，10年間，人口比例增加，而公共服務(wù)支出比例下降，但是公共服務(wù)比例還是大于人口比例，公共服務(wù)支出處于有利地位，T值由0.0294下降為0.0133;中部地區(qū)則處于不利地位，人口比例超過公共支出比例，10年來都沒有改變，但是T值由－0.028增長到－0.0214，均等化加強(qiáng);西部地區(qū)T值由負(fù)值轉(zhuǎn)正，2010年T值為0.0049，說明相對2001年，西部地區(qū)處于有利地位，公共支出比例超過人口比例;而東北地區(qū)優(yōu)勢減少，T值下降為0.007?？傮w來看，10年來，我國四大區(qū)域公共服務(wù)均等化進(jìn)一步加強(qiáng)，東部與東北地區(qū)優(yōu)勢縮小，西部地區(qū)T值由負(fù)值轉(zhuǎn)正，對于國家公共服務(wù)均等化有促進(jìn)作用，中部地區(qū)T值一直處于負(fù)數(shù)，對公共服務(wù)均等化造成負(fù)面影響，因此需要國家加大對中部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。

五、財政公共服務(wù)支出的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)

長期以來，我國的城鄉(xiāng)之間一直存在著明顯的差距，各級政府在財政支出方面也表現(xiàn)出強(qiáng)烈的城市偏向。因此，接下來將考察財政公共服務(wù)支出的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。從目前的情況來看，我國官方并沒有公布本研究所指的公共服務(wù)支出項(xiàng)目數(shù)據(jù)，例如文化支出，很多難以分辨哪是城，哪是鄉(xiāng)的支出;社會保障支出如對社會保險的補(bǔ)助、自然災(zāi)害生活救助等，也很難區(qū)分出其中的城鄉(xiāng)比例。因此，我們以教育和醫(yī)療衛(wèi)生支出來代替，這并不妨礙本研究的價值。

城市教育支出由2001年的2156億增長到2009年的7513億，占教育支出比由70.5%下降到63.8%，基本占教育支出的三分之二;農(nóng)村教育支出由2001年的901億增長到2009年的4717億，占教育支出比由29.5%下降到36.2%，雖然比例有所提高，但是與城市相比，差距非常大。

城市衛(wèi)生支出由2001年的444億增長到2007年的1786億，占教育支出比由55.5%上升到77.5%，7年來上升非常明顯;而農(nóng)村衛(wèi)生支出由2001年的355億增長到2007年的517億，增長非常緩慢，其占衛(wèi)生支出比由44.5%下降到22.5%。

因此，無論是教育還是醫(yī)療衛(wèi)生來看，我國的財政公共服務(wù)支出均表現(xiàn)出了明顯的城市偏向。

六、結(jié)論與政策思考

運(yùn)用2001～2010年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對我國財政公共服務(wù)支出進(jìn)行考察，結(jié)果顯示:

(1)我國的財政公共服務(wù)支出2001～2006年變化比較平穩(wěn)，2007年及其以后出現(xiàn)了比較明顯的上升，2010年達(dá)到最高的43.84%，10年間上升了10.7個百分點(diǎn)。

(2)教育是公共服務(wù)最大支出項(xiàng)目，雖然10年來比例下降;社會保障為第二，三農(nóng)支出第三，基本上占20%以上;科技與文化支出排在最后，其占比例都在10%以下。

(3)我國四大區(qū)域公共服務(wù)均等化進(jìn)一步加強(qiáng)，東部與東北地區(qū)公共服務(wù)優(yōu)勢縮小，而西部地區(qū)T值由負(fù)值轉(zhuǎn)正，對于國家公共服務(wù)均等化有促進(jìn)作用，中部地區(qū)T值一直處于負(fù)數(shù)，對公共服務(wù)均等化造成負(fù)面影響。

(4)我國的財政公共服務(wù)支出存在著強(qiáng)烈的城市偏向。

應(yīng)該說，10年來我國地方政府在民眾公共服務(wù)方面也取得了巨大成績，公共財政在公共服務(wù)方面的支出不斷增加。近年來民生問題突出、地區(qū)發(fā)展不均衡，實(shí)際上在很大程度上與公共服務(wù)的非均等有密切關(guān)聯(lián)，公共服務(wù)均等化，本質(zhì)上就在于“財政均等化”。根據(jù)以上研究，提出下列對策建議。

第一，加大公共服務(wù)投入，建設(shè)公共服務(wù)型政府，為公共服務(wù)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展提供財政保障

當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與社會轉(zhuǎn)型的重要時期，各種復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)的困難使得要在全民范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，政府必須發(fā)揮關(guān)鍵性的主導(dǎo)角色。因此，政府能否從過去的發(fā)展型角色轉(zhuǎn)變?yōu)榕c當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)和全球化經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的服務(wù)型角色成為問題的關(guān)鍵。可以說，“沒有政府的徹底轉(zhuǎn)型，任何改善基本公共服務(wù)均等化的措施都是低效和不可持續(xù)的?！蹦壳拔覈喈?dāng)多的地方政府基本上還是一個“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”政府，各級政府官員忙于“招商引資”，大量財政資金被運(yùn)用于政府沒有比較優(yōu)勢的用途上，政府用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的費(fèi)用明顯偏高，而用于社會服務(wù)的費(fèi)用明顯偏低，這與發(fā)達(dá)國家逐步加大公共支出中社會性支出的比重的做法背道而馳。地方政府是公共服務(wù)供給主體，各級地方政府應(yīng)當(dāng)各級地方政府應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家做法，加大公共服務(wù)投入，增加投入不僅指政府在公共服務(wù)上的財政投入達(dá)到應(yīng)有比重，也包括了政府加大對公共服務(wù)的制度供給。

第二，優(yōu)化財政公共服務(wù)支出的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)

雖然基于成為公共服務(wù)最大支出項(xiàng)目，但是與“每年公共教育開支占GDP的4%”的《教育法》規(guī)定的目標(biāo)還有很大距離。近些年，政府加大了對三農(nóng)的財政投入力度，應(yīng)該將這些積極的經(jīng)驗(yàn)和做法形成制度鞏固下來，變?yōu)楣差A(yù)算的硬性約束指標(biāo)。世界衛(wèi)生組織和中國衛(wèi)生部估算，如果公共衛(wèi)生支出能夠從現(xiàn)在每年占GDP的0.9%增加到每年占 GDP的1.5%，就能建立起覆蓋全面的基本衛(wèi)生服務(wù)體系。要以向轄區(qū)內(nèi)全體居民提供“基本而有保障的公共服務(wù)”為抓手，重點(diǎn)做好教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)等工作。

第三，緩解財政公共服務(wù)支出的地區(qū)差距，加大對中西部的扶持力度

長期以來，中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于東部地區(qū)，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的滯后有其深刻的自然和歷史原因，如國家發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移、脆弱的生態(tài)環(huán)境、頻發(fā)的自然災(zāi)害、落后的社會文化環(huán)境等。因此國家要完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對落后地區(qū)特別是中部地區(qū)的財政支持;調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付在財政轉(zhuǎn)移支付中的比重，減少并逐步取消對公共服務(wù)具有逆均等化效果的稅收返還及原體制補(bǔ)助，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督及均等化效果的評估。

第四，努力縮小財政公共服務(wù)支出的城鄉(xiāng)差距

公共服務(wù)向農(nóng)村傾斜，著手推進(jìn)公共服務(wù)的均等化。當(dāng)前地方公共服務(wù)均等化面臨的主要障礙是二元戶籍制度、財政投入偏差。城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度日益成為基本公共服務(wù)均等化的重要障礙。農(nóng)村戶口和非農(nóng)戶口享受的基本公共服務(wù)在范圍、水平和質(zhì)量上不可同日而語，扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大的根本措施在于進(jìn)行徹底的戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，城鄉(xiāng)居民享受大體一致的公共服務(wù)。為了縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，應(yīng)積極推動將更多的財政資金投向農(nóng)村，真正實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村，使得更多的資源投向農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的跨越式發(fā)展。同時，也應(yīng)該注意到公共服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和公共服務(wù)水平提高的最終目的是讓人民受益，所以，政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件，特別是通過財政支持的方式，有步驟地轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口到城市(城鎮(zhèn))居住，在工業(yè)化和城市化(城鎮(zhèn)化)進(jìn)程中逐步促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化。

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