海南省旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展法治思考

□文/吳 睿 吳壽平

（1.海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院 海南·?？?；2.南寧市社會(huì)科學(xué)院 廣西·南寧）

一、前言

2009年12月，《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》正式印發(fā)，中央把建設(shè)海南國際旅游島上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，為海南發(fā)展提供了新的歷史機(jī)遇。目前，海南省國際旅游島建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入快車道，進(jìn)一步解放思想、攻堅(jiān)克難，創(chuàng)新實(shí)干，為海南科學(xué)發(fā)展、綠色崛起注入新的強(qiáng)大動(dòng)力，不僅僅需要干部群眾拿出更大的智慧和勇氣甩開膀子干，更需要公平公正、安定有序的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境做保障。

黨的十八大把“法治”作為社會(huì)主義核心價(jià)值觀的一大要素，十八屆三中全會(huì)把“建設(shè)法治中國”確立為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的改革方向和工作方向，十八屆四中全會(huì)更是首次提出“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”，將“依法治國”作為國家政治體制改革的重要部分。旅游業(yè)的快速發(fā)展，需要良好的法治環(huán)境保障，而旅游立法是中國“依法治國”法制建設(shè)領(lǐng)域的重要組成部分。因此，海南省如何踐行依法治國、法治興旅成為破解發(fā)展困境和持續(xù)健康快速發(fā)展的必選之路。

二、海南省旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展面臨的困境

（一）旅游市場(chǎng)亂象叢生，負(fù)面新聞漫天飛。在2012年三亞“宰客事件”發(fā)生后，央視近日又曝光了三亞的宰客事件：比如買了25 斤水果少4 斤，兩瓶蘭花精油總共花費(fèi)1，204 元，導(dǎo)游拿到的回扣高達(dá)60%，項(xiàng)目380 元的潛水，導(dǎo)游的返傭金額為270 元，在國家3A 旅游景點(diǎn)三亞市首創(chuàng)奧特萊斯商場(chǎng)（實(shí)為萬寧），導(dǎo)游的返傭比例同樣高達(dá)45%等等。這些新聞反映出了海南省旅游市場(chǎng)亂象叢生，也對(duì)海南省旅游業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展都提出了嚴(yán)酷的挑戰(zhàn)與威脅。

央視、曝光、三亞、旅游、宰客，這五個(gè)詞均為網(wǎng)絡(luò)輿情熱點(diǎn)詞匯。百度搜索“海南宰客事件”，找到相關(guān)結(jié)果約907，000 個(gè)，可想而知，報(bào)道在互聯(lián)網(wǎng)上引起的驚濤駭浪。長(zhǎng)沙晚報(bào)、三晉都市報(bào)等國內(nèi)諸多媒體的評(píng)論直截了當(dāng)?shù)闹赋?，層出不窮的宰客新聞表明，三亞并沒有配套與之對(duì)稱的行政監(jiān)管體系。今年十一長(zhǎng)假前，三亞市物價(jià)局表示為嚴(yán)防欺客宰客，將每天巡查海鮮餐飲市場(chǎng)，但游客仍免不了受宰，這說明‘嚴(yán)厲整治’只有‘表面文章’，卻沒有取得實(shí)質(zhì)性的效果。斬不斷的‘宰客鏈’背后，是旅游管理部門的空喊口號(hào)、光說不練。俗語說：“金杯銀杯不如群眾口碑”，經(jīng)過央視的幾次曝光，海南省旅游業(yè)的口碑急劇下滑，可持續(xù)快速健康發(fā)展之路也是困難重重。

（二）法律法規(guī)制定欠缺，無法可依維權(quán)艱難。作為“朝陽產(chǎn)業(yè)”的旅游業(yè)對(duì)于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加社會(huì)就業(yè)、擴(kuò)大市場(chǎng)需求、改善投資環(huán)境、推動(dòng)社會(huì)文化事業(yè)等方面都具有極為重要作用，但是以旅游業(yè)法制為基礎(chǔ)的旅游法制建設(shè)一直相對(duì)滯后，極度影響我國及各省（市、區(qū)）旅游業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。并且現(xiàn)在我國的旅游法是單項(xiàng)法律的滯后和空缺、地方旅游立法的混亂，致使對(duì)游客權(quán)益無法提供有效的保護(hù)。我國旅游業(yè)發(fā)展三十多年，一直停留在行政監(jiān)管和專業(yè)技術(shù)性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管層面上，并且監(jiān)管范圍也只限于旅行社、導(dǎo)游人員和團(tuán)隊(duì)旅游。而對(duì)于旅游相關(guān)從業(yè)行為，旅游監(jiān)管無法可依，旅游部門協(xié)調(diào)相關(guān)執(zhí)法部門監(jiān)管的難度又很大。由此就導(dǎo)致了旅游市場(chǎng)秩序長(zhǎng)期失范，一些老大難問題難以得到根本解決。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)法治的興盛，法治的實(shí)現(xiàn)又維護(hù)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展，法律作為“看得見的手”越來越能在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮積極作用已然成為共識(shí)。只有建立健全旅游的法律法規(guī)體系，才能夠更好的規(guī)范旅游業(yè)市場(chǎng)和推動(dòng)旅游業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。1995年6月頒布《海南省旅游業(yè)管理?xiàng)l例》，開啟了我國地方旅游法規(guī)的管理，而目前的《旅游法》在經(jīng)過多年的醞釀后，還是存在拘束于旅游行業(yè)本身的行為規(guī)范，拘謹(jǐn)于“小旅游”的行業(yè)監(jiān)管，還有許多方面尚未有明確的法律法規(guī)明文規(guī)定，比如旅游客運(yùn)、景區(qū)周邊社會(huì)治安、衛(wèi)生環(huán)境以及商鋪經(jīng)營(yíng)，非法從事旅游經(jīng)營(yíng)、服務(wù)不規(guī)范和服務(wù)質(zhì)量低下等諸多問題。此外，對(duì)旅客和消費(fèi)者的法律保護(hù)還存在缺失，致使旅客和消費(fèi)者的維權(quán)道路困難重重。

（三）有法可依，卻執(zhí)法無人。即使有相關(guān)的法律法規(guī)明文規(guī)范相關(guān)旅游從業(yè)者的行為，因?yàn)槁糜伪O(jiān)管執(zhí)法人員的缺少，導(dǎo)致形成了有法可依，但執(zhí)法無法的困境。目前，我國旅游監(jiān)管最大的問題是沒有手段，缺乏人員。每年近30 億游客的旅游大市場(chǎng)，旅游監(jiān)管執(zhí)法人員只有4，000 多人，這在任何一個(gè)國家都是難以想象的，也是與一個(gè)世界旅游大國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、旅游產(chǎn)業(yè)和旅游市場(chǎng)規(guī)模不相稱的。此外，旅游車輛、旅游餐館、旅游購物店、旅游安全、旅游區(qū)周邊環(huán)境和秩序的監(jiān)管主體交叉，形成責(zé)任相互推諉，監(jiān)管互不執(zhí)行的困境。因此，旅游市場(chǎng)需要通過旅游立法來建立一支與我國特別是海南旅游市場(chǎng)規(guī)模相適應(yīng)的旅游執(zhí)法監(jiān)管隊(duì)伍。

（四）利益驅(qū)使不法行為，監(jiān)管缺失助長(zhǎng)惡習(xí)。為了吸引游客，旅行社較早便發(fā)明了“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”，由此也形成了導(dǎo)游、景區(qū)、購物點(diǎn)、海鮮排擋拿回扣、集體宰客的“利益鏈”，這也是三亞宰客事件無法徹底根治的主要原因。即使在海南宣布建設(shè)國際旅游島，希望成為國內(nèi)外優(yōu)秀的旅游勝地以后，根深蒂固的利益鏈依然存在，并且近年來，宰客事件的頻繁爆出，極度影響了海南旅游業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。另外，不少急功近利的商家目光短淺，只求暫時(shí)的暴利，并未從長(zhǎng)遠(yuǎn)或全局利益考慮，不顧誠信，自私自利，在游客身上賺取“黑心錢”，極大的影響了海南旅游業(yè)的形象，以及降低了海南旅游的吸引力，致使海南逐漸偏離高品質(zhì)的國際海濱度假勝地。這些旅游市場(chǎng)中的不法行為的出現(xiàn)，很大程度使海南缺乏對(duì)相關(guān)旅游市場(chǎng)（海鮮市場(chǎng)、出租車、景點(diǎn)附屬產(chǎn)品及周邊商場(chǎng)）進(jìn)行有效的監(jiān)管，從而助長(zhǎng)了這些惡習(xí)的常年存在并越發(fā)擴(kuò)大。

三、海南省旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的法治路徑

（一）法治政府，依法行政。在國際旅游島建設(shè)的進(jìn)程中，政府始終處于發(fā)動(dòng)者和領(lǐng)導(dǎo)者的地位，其轉(zhuǎn)變政府行為方式，依法行政，打造陽光、誠信、法治政府的目標(biāo)就是成為建設(shè)國際旅游島的國家戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。政府必須是服務(wù)型政府，而服務(wù)型政府必須是法治政府。因此，海南省要想實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)可持續(xù)健康快速發(fā)展，就必須要強(qiáng)化法治意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，旅游業(yè)是一個(gè)服務(wù)性的行業(yè)，沒有強(qiáng)烈的服務(wù)意識(shí)和規(guī)范性的行政執(zhí)法，是難以推動(dòng)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，更別說建設(shè)好國際旅游島。另外，還需要依法及時(shí)化解旅客與旅游相關(guān)從業(yè)人員的矛盾與糾紛，要依照法律法規(guī)來解決問題，及時(shí)有效的保障旅客及從業(yè)人員的合理權(quán)益。此外，政府應(yīng)該起到帶頭作用，嚴(yán)格執(zhí)法，加大執(zhí)法力度，甚至采取交叉執(zhí)法，斬?cái)喾欠ǖ睦骀湕l。唯有對(duì)導(dǎo)游、景區(qū)、購物點(diǎn)、海鮮排擋拿回扣、集體宰客的利益鏈進(jìn)行一一擊破，并且對(duì)利益進(jìn)行合理的重新分配，才能從根本上解決海南宰客事件的再度發(fā)生，重新改善海南度假勝地的象形。公安、交通、旅游、工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、城管等主要行政執(zhí)法部門要依法行政，提高執(zhí)法素養(yǎng)，模范遵守法律，杜絕“吃拿卡要”等腐敗現(xiàn)象。最后，各執(zhí)法部門還有加強(qiáng)協(xié)作，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

（二）依法治旅，法治興旅。旅游要發(fā)展，法制先行，法制手段是為旅游業(yè)法制保駕護(hù)航。因此，海南省要實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)的可持續(xù)健康快速發(fā)展，必須以“依法治旅、法治興旅”的理念來發(fā)展旅游業(yè)，并且依法治旅、法治興旅一定要落實(shí)實(shí)處，努力提高旅游監(jiān)管法治化水平。2013年10月1日，期盼已久的《旅游法》頒布并實(shí)施，以人為本的保護(hù)旅游者的合法權(quán)益，同時(shí)也為旅游的法治化監(jiān)管提供法律依據(jù)和良好條件?？梢越柚堵糜畏ā分贫ê皖C布為契機(jī)，開創(chuàng)旅游法治化監(jiān)管的新局面，為海南省旅游業(yè)持續(xù)健康、又好又快發(fā)展創(chuàng)造更好的環(huán)境。并且結(jié)合海南省實(shí)際，將《旅游法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律與旅游城市的實(shí)情結(jié)合在一起，提高立法質(zhì)量，完善法制大環(huán)境。

另外。組建專業(yè)旅游監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，只有有法可依，又執(zhí)法有人的情況下，才能夠?qū)崿F(xiàn)依法治國、依法治旅、法治興旅。因此，在每個(gè)景區(qū)及周邊商場(chǎng)都需要安排專業(yè)的旅游監(jiān)管執(zhí)法人員進(jìn)行巡視（按照景區(qū)的規(guī)模及旅游人數(shù)安排5～50 人的監(jiān)管執(zhí)法人員，這些人員初步可以由公安、交通、旅游、工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督、城管等人員抽調(diào)構(gòu)成，逐步成立一個(gè)專門的旅游監(jiān)管部門），及時(shí)合法的制止非法行為，給旅客提供舒心的旅游環(huán)境。

（三）立足本土，結(jié)合國際。旅游業(yè)已不是封閉的各自為政現(xiàn)象，也不是某一個(gè)國家和某一個(gè)地區(qū)的個(gè)別態(tài)勢(shì)，而是一個(gè)開放式、國際性的以人為本的大旅游，因此必須在參照國際旅游業(yè)的公約和慣例的同時(shí)，構(gòu)建、實(shí)施適應(yīng)21 世紀(jì)國際格局需要的旅游法律法規(guī)體系。即旅游業(yè)的本土化與國際化、現(xiàn)代化是必然發(fā)展趨勢(shì)，而海南省在提出構(gòu)建國際旅游島的同時(shí)，就意味著海南旅游業(yè)走本土化與國際化結(jié)合道路，必須遵循統(tǒng)一性與二元性，即在參照國際旅游業(yè)的相關(guān)公約和慣例的同時(shí)，立足本土實(shí)情構(gòu)建旅游法律規(guī)范體系。

總之，要實(shí)現(xiàn)海南省旅游業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展，不僅要達(dá)到“人與自然和諧、人與人和諧”的精神，而且還需要相關(guān)法律法規(guī)對(duì)旅游業(yè)從業(yè)人員、旅游者等相關(guān)權(quán)責(zé)作出明確規(guī)定，這是法治的基礎(chǔ)。海南省經(jīng)過了20 多年翻天覆地變化，現(xiàn)立于與國際接軌的列車上，只有建立健全法治環(huán)境建設(shè)，才能加快推進(jìn)海南國際旅游島的管理合理、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、景區(qū)優(yōu)美、投資貿(mào)易自由化的國際旅游島，才能成為綠色開放、文明和諧、具有海南獨(dú)特文化魅力的活力型國際旅游島。

［1］正言. 國際旅游島建設(shè)需要法治保障［N］. 海南日?qǐng)?bào)，2013.12.11.

［2］宋強(qiáng).我國構(gòu)建旅游法治環(huán)境的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策分析［J］.法治研究，2013.6.

［3］曹雯. 對(duì)中國旅游立法模式的研究［J］. 經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2013.7.