公眾參與在行政決策中的價(jià)值定位

吳克強(qiáng)，劉顯慶

（湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410081）

公眾參與在行政決策中的價(jià)值定位

吳克強(qiáng)，劉顯慶

（湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410081）

公眾參與行政決策已成為政府推行依法行政、加強(qiáng)法治政府建設(shè)的主要考量標(biāo)準(zhǔn)之一。將受行政決策影響的利益相關(guān)人納入到政府決策系統(tǒng)中去，不僅關(guān)系到行政決策本身的合法性、民主性和可接受性，更重要的是要與政府自身要求的提升、公民社會不斷發(fā)展和公民主體意識提高相契合。而過往理論界對于公眾參與在行政決策中模糊、缺乏明確系統(tǒng)的價(jià)值定位阻卻公眾參與行政決策長效化、制度化；公眾參與在行政決策之應(yīng)然定位中仍然存在著“程序性虛弱”的問題?；貞?yīng)這些問題就必須對公眾參與在行政決策中的價(jià)值定位有一個清晰的認(rèn)識。

公眾參與；行政決策；程序機(jī)制；制度設(shè)計(jì)

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的不斷發(fā)展，出于對“民意和輿情”的高度重視，國家啟動了旨在重新界定“政府—市場”關(guān)系的行政管理體制改革，在改革的過程中呈現(xiàn)出一定程度上“放松管制”和“向下放權(quán)”的特征。盡管如此，政府仍然被賦予了更多的要求改進(jìn)民生和科學(xué)發(fā)展的職權(quán)，在履行與利益群體息息相關(guān)的，諸如“社會服務(wù)、社會保障、環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等職責(zé)方面，政府享有更廣泛的行政決策權(quán)。行政決策作為政府對社會公共利益進(jìn)行資源配置和權(quán)威性價(jià)值分配的行為方式，關(guān)系整個社會的公共利益的訴求，同時，社會群體利益正日漸多元化的趨勢要求行政決策必須增強(qiáng)其回應(yīng)性。基于此，國務(wù)院在2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡稱“綱要”）中提出“建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制。實(shí)行依法決策、科學(xué)決策、民主決策?！笨梢姡ㄟ^公眾參與增強(qiáng)行政決策的民主性和可接受性，正是出于對當(dāng)前行政決策過程中必須增強(qiáng)其回應(yīng)性的考慮。

公眾參與行政決策已成為政府推行依法行政、加強(qiáng)法治政府建設(shè)的主要考量標(biāo)準(zhǔn)之一。將受行政決策影響的利益相關(guān)人納入到政府決策系統(tǒng)中去，不僅關(guān)系到政府決策本身的合法性、民主性和可接受性，更重要的是與對政府自身要求的提升、公民社會不斷發(fā)展和公民主體意識的提高相契合?？梢姡妳⑴c行政決策對行政機(jī)關(guān)和普通大眾在實(shí)踐操作中雙方的地位變化、關(guān)系的轉(zhuǎn)變、自身?xiàng)l件提出了挑戰(zhàn)，同時對理論界提出了不斷深化理論的要求。過往理論界對公眾參與行政決策進(jìn)行大量細(xì)致的理論研究，其更多的主要關(guān)注參與的必要性、參與能力和公眾參與制度化方面，對于公眾參與在行政決策中究竟應(yīng)該怎樣去定位比較模糊，缺乏系統(tǒng)的探討。在參與式行政決策不斷推進(jìn)的同時，如何準(zhǔn)確定位公眾參與在行政決策中地位？換言之，公眾參與是出于何種原因引入到行政決策中？這仍然是困擾公眾參與行政決策長效化、制度化的關(guān)鍵性問題，回應(yīng)這個問題就必須對公眾參與在行政決策中的價(jià)值定位有一個清晰的認(rèn)識。

一、理論論爭：公眾參與在行政決策中定位之實(shí)況

行政機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和組織法所賦予的職能以及其本身的行政管理特性的需要而行使職權(quán)，在處理個人利益、群體利益與公共利益的沖突中，行政機(jī)關(guān)天然地以“公共利益衛(wèi)士”自居，所以，行政決定不可避免地出現(xiàn)偏頗，損害個人和群體的私人利益，以致難以形成一個公正的、可接受的合理的結(jié)果。但是“如果行政機(jī)關(guān)為所有受行政決定影響之利益提供了論壇，就可能通過協(xié)商達(dá)成為所有人普遍接受的妥協(xié)，因此也就是立法過程的一種復(fù)制。”[1]將公眾參與機(jī)制引入到行政決策中，通過行政機(jī)關(guān)與公眾之間理性對話和協(xié)商達(dá)成共識，從而制定出普遍認(rèn)同的政策。然而，目前理論界對于公眾參與在行政決策中的價(jià)值定位尚處在模糊、缺乏明確系統(tǒng)的定論之中，學(xué)者對此一問題的認(rèn)識也是眾說紛紜、莫衷一是，所以有關(guān)公眾參與在行政決策中價(jià)值定位的理論研究尚未達(dá)成共識。過往理論界對這一問題的研究中持有以下幾種觀點(diǎn)，現(xiàn)一一進(jìn)行剖析。

1．作為“尋求行政決策自身合法化”之路徑的公眾參與

持此觀點(diǎn)的學(xué)者們認(rèn)為，政府行政權(quán)的職能由“消極行政”向“積極行政”的轉(zhuǎn)變趨勢對我國傳統(tǒng)行政決策模式——管理主義模式提出了挑戰(zhàn)，遵循傳統(tǒng)行政決策模式中立法指令的“傳送帶”理論本身并不足以支撐起論證行政決策合法化的使命，專家理性模式中的“公共利益客觀標(biāo)準(zhǔn)”等無法為現(xiàn)代國家的行政活動提供有效的合法化路徑，政府行政決策尋求合法化的“外部路徑”已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代“行政國家”發(fā)展的需要。鑒于此，當(dāng)今理論界紛紛提出對傳統(tǒng)行政決策模式進(jìn)行變革，取而代之的是一個行政過程，就是確保廣大受決策影響的大眾參與到政府決策的過程中去，政府與公眾能夠通過交流的平臺，協(xié)商、對話、說服、理解、認(rèn)同，最后達(dá)成共識的過程。這種通過理性協(xié)商和交涉的決策模式就是“參與式行政決策模式”。與傳統(tǒng)行政決策模式的那種單向度的僅靠從“外部路徑”實(shí)現(xiàn)合法化的模式相比，參與式行政決策模式通過公眾參與、發(fā)展利益代表等“政治過程”， 能夠促使行政決策從“內(nèi)部進(jìn)路”得到“自我合法化”的期待性結(jié)果。 “如果行政機(jī)關(guān)在政策或決定的形成過程中為所有可能受影響的利益主體提供了參與的機(jī)會和論壇，就可以通過這些參與者的協(xié)商而達(dá)成所有人所接受的妥協(xié)，這就在微觀意義上體現(xiàn)了利益代表和參與式民主，也是對立法過程的一種復(fù)制。[2]”因此，“允許利益代表的參與并在充分考慮各種受影響利益的基礎(chǔ)上而做出的決策，就在微觀意義上基于和立法一樣的原則而獲得了合法性。[3]”

2.以“公民參與權(quán)利的保障與實(shí)現(xiàn)”為依歸的公眾參與

持這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，將公眾參與在行政決策機(jī)制中定位于“公民參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與保障”。實(shí)際上，從憲法學(xué)的視角來說，這是公民參與權(quán)利在憲法框架下的一種預(yù)設(shè)。《憲法》規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！睉椃ǖ倪@一規(guī)定明確肯定了公民參與公共事務(wù)管理權(quán)利蘊(yùn)涵在憲政體制下，同時，也意味著公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)與保障是符合憲法精神的。而從權(quán)利視角出發(fā)來保障公眾參與的有效性的一個前提性認(rèn)識，即對公眾的“主體性”傾注理性的關(guān)懷。將公眾參與的公眾作為一種主體來看待，而不是依附于公權(quán)力機(jī)關(guān)的某個行為過程需要而參與到行政決策過程之中，所以在公眾的“主體”意識不斷催醒的過程中，也會附帶地促進(jìn)公眾權(quán)利意識的覺醒。持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為“將公眾參與過程加以分解，在每個過程之中賦予公眾相應(yīng)的主體性權(quán)利，并匹配相應(yīng)的權(quán)利制度和救濟(jì)制度，方能使公眾參與得到制度性保障。[4]”具體而言,在申請參與的階段，參與主體依法享有申請參與的權(quán)利；參與決策的階段，公眾享有知情權(quán)、管理權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)四位一體的復(fù)合權(quán)利；行政決策的執(zhí)行階段，持相反意見的公眾享有抵抗權(quán)等。

3．以“踐行參與式民主之重要形式”為定位的公眾參與

作為普通的公民總是與民主有一定關(guān)聯(lián)的，因?yàn)楣駞⑴c公共事務(wù)的管理與民主方式息息相關(guān)。而在“新公共運(yùn)動”興起的今天，公眾參與到政府行政決策中被認(rèn)為是實(shí)踐參與式民主最為有效的途徑。過往諸多學(xué)者也在行政決策機(jī)制中將公眾參與定位為踐行參與式民主的重要形式。參與式民主理念是在批判和反思古典的直接民主的基礎(chǔ)上，摒棄了精英民主中“不是人民大眾通過他們的需求和行動決定公共政策，而是占統(tǒng)治地位的精英們決定公共政策，然后由政府官員和機(jī)構(gòu)加以實(shí)施[5]”的腐朽的民主理念，揚(yáng)棄了“民主方法就是那種為做出政治決策而實(shí)行的制度安排。在這種安排中，某些人通過爭取人們的選票而獲得做出決策的權(quán)力[6]”的傳統(tǒng)民主理念而不斷形成和發(fā)展的。這種觀點(diǎn)的主張者認(rèn)為，在現(xiàn)行政治體制框架這個宏觀層面下，參與式民主理論與實(shí)踐并非改變甚至取代代議制民主，代議制民主仍然是當(dāng)今的主流民主理論，而是在微觀層面上，如行政決定和政策所涉及的社會服務(wù)、社會治理等特定領(lǐng)域，公眾參與這種參與式民主的形式不僅是可行的，而且也是必要的。通過公眾參與決策，能夠提高公眾學(xué)習(xí)、認(rèn)識和交流能力，提升民主決策的質(zhì)量和合法性，促進(jìn)不同文化和利益主體之間的交流和理解。

二、程序機(jī)制：公眾參與在行政決策中之應(yīng)然定位

通過上節(jié)中過往理論界對公眾參與在行政決策中定位之現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行分析，不難看出，要對公眾參與在行政決策中的價(jià)值定位做合理、準(zhǔn)確的把握是一件十分困難的事情。因?yàn)?，在理論研究和?shí)踐操作中，公眾參與行政決策的制定、執(zhí)行，被給予了更多的期待性功能關(guān)注，也正基于此，我們更應(yīng)該把握住公眾參與在行政決策中所處之應(yīng)然位置，然后再以此為參照點(diǎn)對公眾參與在行政決策機(jī)制中之價(jià)值定位作出評估。

從過往理論界對公眾參與在行政決策中的定位實(shí)況來看，的確，由非民選的、不受選民負(fù)責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出單向度的決策始終面臨著合法性的問題。早期的“傳送帶理論”與“專家理性理論”難以對行政過程中的行政決策做出有說服力的解釋，而賦予公眾更多的參與決策權(quán)利有望使作出的行政決策從源頭上為大眾所接受、認(rèn)可，正如學(xué)者所言：“在微觀意義上，基于和立法一樣的原則而獲得了合法性?！钡姓Q策尋求合法化邏輯的路徑轉(zhuǎn)變的前提是在對傳統(tǒng)行政決策模式進(jìn)行重構(gòu)時，尋求的替代性方案就是“提供一個行政過程，從而確保在行政程序中廣大受的利益得到公平的代表?！睋?jù)此可知，受行政決策影響的利益代表者參與到?jīng)Q策中，其目的在于參與所取得的結(jié)果，但更在于參與的過程。利益相關(guān)人更多的是希冀行政部門明確參與的方式及其途徑，提供意見與聽取意見機(jī)制，意見反饋機(jī)制等程序設(shè)計(jì)?！罢螞Q策的最大空間是由妥協(xié)占據(jù)的[7]”行政決策過程中為行政部門—公眾這兩造之間提供的交流、協(xié)商平臺和“討價(jià)還價(jià)”的說服、理解、認(rèn)同的行政過程，這些都是行政決策程序性的技術(shù)側(cè)重而非僅僅是行政決策自身尋求合法性的內(nèi)在邏輯體現(xiàn)。

還有學(xué)者們各主張將公眾參與在行政決策中定位為“公眾參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障”與“踐行參與式民主的重要形式”，殊不知，只有構(gòu)建設(shè)計(jì)精良的正當(dāng)程序機(jī)制，才能有效地促進(jìn)公民參與權(quán)利的保障與實(shí)現(xiàn)，一方面，正當(dāng)程序機(jī)制是權(quán)利義務(wù)實(shí)現(xiàn)的合法方式或必要條件。正當(dāng)?shù)某绦蚰鼙Ｕ蠀⑴c權(quán)被實(shí)際享受，行政機(jī)關(guān)為公民提供參與渠道的義務(wù)得到切實(shí)履行；另一方面，正當(dāng)?shù)某绦驒C(jī)制通過對行政決策主體的權(quán)力制約來保障普通大眾參與權(quán)。由于含糊的、概括的或模棱兩可的制定法不可避免地引發(fā)了自由裁量權(quán)，“在社會經(jīng)濟(jì)生活要求國家自由裁量權(quán)相對擴(kuò)大的今天，實(shí)體法規(guī)則的控權(quán)功能有所縮減，程序控權(quán)的功能大大增長。[8]”只有通過正當(dāng)程序才能抑制行政機(jī)關(guān)在決策中的強(qiáng)勢地位，才能給公民參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供一個空間，達(dá)到權(quán)力的平衡與自由的協(xié)調(diào)，程序正義與實(shí)體正義的結(jié)合。而作為“踐行參與式民主”之方式的公眾參與決策卻忽略了這樣這樣一個前提，即民主其實(shí)是一個形成意見過程，它受時間和空間兩個維度的限制，而且民主具有形式性?！懊裰鞅旧聿⒉皇且环N終極的價(jià)值或絕對的價(jià)值，而且對他的評斷也必須根據(jù)其所達(dá)致的成就來進(jìn)行。民主很可能是實(shí)現(xiàn)某種目的的最佳方法，但其本身并不是目的。[9]”可見，參與式民主作為民主方式的一種，也僅僅只是將其視為一種決策方式，而不是確定行政決策最終為何的權(quán)威根據(jù)。而民主本身的特性決定了民主方式的實(shí)現(xiàn)最終落實(shí)在設(shè)計(jì)精良的正當(dāng)程序機(jī)制上，因?yàn)?，程序機(jī)制的設(shè)置，首先是有意識地阻隔對決策結(jié)果、對決策外目標(biāo)的過早考慮和把握，防止決策主體的恣意；其次在決策結(jié)果未知的狀態(tài)下確保在決策機(jī)制中有選擇的自由。顯然，在行政決策中將公眾參與定位為“公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)和保障”與“踐行參與式民主”的方式，易淡化行政決策機(jī)制中正當(dāng)程序的作用和應(yīng)然定位，只有構(gòu)建成一個正當(dāng)?shù)姆沙绦驒C(jī)制，將公眾參與納入到行政決策過程之中并視為考量決策正當(dāng)性的程序性指標(biāo)，才能發(fā)揮保障參與權(quán)利和實(shí)現(xiàn)參與式民主的內(nèi)在價(jià)值。

通過對過往理論界關(guān)于公眾參與在行政決策中的價(jià)值定位論爭的反思，我們傾向于將公眾參與在行政決策中定位為一道程序機(jī)制。或者可以這樣評價(jià)：從行政法學(xué)的視角來看，任何行政活動都是有其目標(biāo)，而“參與權(quán)利的保障、踐行參與式民主”等都意味著公眾參與行政決策所要達(dá)致的目標(biāo)，但這些目標(biāo)最終實(shí)現(xiàn)卻需要通過一定的程序來完成。同時，從我國現(xiàn)行的制定法來看，也是將公眾參與在行政決策中明確定位為程序機(jī)制。從中共十五大將“依法治國”明定為治國方略以來，到2011年中國特色社會主義法律體系的形成，立法機(jī)關(guān)依據(jù)法治的要求和原則，制定、修改、廢除了一系列相關(guān)的規(guī)范性法律文件。在出臺的《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》、《價(jià)格法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》、《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》、《政府價(jià)格決策聽證暫行辦法》等規(guī)范性法律文件中都將公眾參與在立法、行政決策的制定和執(zhí)行過程中予以“結(jié)構(gòu)化”和“一般化”?！皬V泛的公眾參與之核心內(nèi)容是參與的方式、途徑，參與者意見表達(dá)交流平臺以及對決策結(jié)果的約束等，而這些總體上看亦是程序性規(guī)定[10]”。在建設(shè)法治政府的過程中，將行政決策中的公眾參與上升為“正當(dāng)?shù)姆沙绦驒C(jī)制”，可以看出“法治政府建設(shè)過程中對待法律程序價(jià)值、功能認(rèn)知上的變革，反映了了社會對法律系統(tǒng)的一種新的功能期待，即，由宣示性的、符號化的規(guī)則系統(tǒng)，轉(zhuǎn)向?qū)嵺`性的、生活化的行動系統(tǒng)。[11]”

三、程序性虛弱：公眾參與在行政決策中應(yīng)然定位之評估

在法治政府建設(shè)不斷推進(jìn)的過程中，同時也要求行政決策法制化更加注重行政決策程序化建設(shè)。從過去10多年頒布的涉及行政決策的規(guī)范性法律文件來看，完善行政決策法制化、凸顯公眾參與決策程序化已成為立法機(jī)關(guān)關(guān)注的焦點(diǎn)。通過在行政決策中公眾參與機(jī)制程序化對傳統(tǒng)行政決策權(quán)的單一性進(jìn)行規(guī)制，保障利益攸關(guān)人的參與權(quán)，為廣泛的公眾參與提供平臺，促進(jìn)政府與公眾之間良性互動，提升決策質(zhì)量，從而使公眾參與從一種內(nèi)在的理論要求上升為外在的程序正義的價(jià)值判斷。

盡管公眾參在行政決策程序化已是不爭的事實(shí)，公眾參與在行政決策中取得很大的突破，但比較而言，從頒布的規(guī)范性法律文件來看，公眾參與決策在程序性機(jī)制設(shè)計(jì)方面仍然存在一些隱憂，已有的程序性規(guī)范難以承載整個參與過程的實(shí)現(xiàn)。政府將公眾參與引入到行政決策來，卻缺乏參與程序的系統(tǒng)的、連貫的規(guī)范性設(shè)計(jì)和制度性安排，導(dǎo)致行政決策中原有的應(yīng)然定位正飽受質(zhì)疑，公眾參與機(jī)制中的“程序性虛弱”也正面臨著挑戰(zhàn)。

從已頒布的規(guī)范性法律文件中來看，目前，在缺乏統(tǒng)一的行政程序法下，“有關(guān)公眾參與的法律規(guī)定基本上都由各單行法予以落實(shí)，而單行法又都是在某一領(lǐng)域內(nèi)各主體間權(quán)利與義務(wù)的配置安排[12]”，如《價(jià)格法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》、《政府價(jià)格決策聽證暫行辦法》、《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》、《城市房屋管理暫行條例》、《廣西壯族自治區(qū)行政機(jī)關(guān)重大決策程序暫行規(guī)定》、《湖南省行政程序規(guī)定》和《山東省行政程序規(guī)定》等法律文件在不同位階、立法層面上將公眾參與作為完善重大行政決策程序一道永恒的程序機(jī)制來加以履行?？梢钥闯?，首先，在立法層面上，究竟是采取“法律”的形式，還是采取法規(guī)的形式，亦或是規(guī)章的形式，尚無明確的規(guī)范依據(jù)可循。在立法的路徑選擇上的模糊地帶，地方立法者抓住先機(jī)，爭先恐后地制定“完善重大行政決策程序、落實(shí)公眾參與機(jī)制”的規(guī)則和準(zhǔn)則，但其本身立法層次低、效力有限，難以為公眾參與決策程序化提供一個長效化、常態(tài)化的標(biāo)準(zhǔn)。以“部門規(guī)章”的形式出現(xiàn)在公眾視野的制度機(jī)制，盡管效力范圍及與全國，但容易造成在法律適用的混亂，無所適從。同時，最高立法機(jī)關(guān)通過在制定的法律規(guī)則中對于公眾參與決策的程序性規(guī)定，卻對參與程序缺乏應(yīng)有的重視，且規(guī)范過于分散，程序設(shè)計(jì)過于概括、籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，使公眾參與流于形式。其次，在法律位階上，如《價(jià)格法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《環(huán)境影響評價(jià)法》都以最高立法指令的形式將公眾參與決策程序置專章列明，地方政府同時也在出臺的行政程序規(guī)定等文件將其制度化，這就極易造成法律效力位階的沖突，而這種沖突極有可能阻卻地方政府在尚無法律規(guī)定的情況下率先制定在本地通行的決策程序性規(guī)則和準(zhǔn)則，以至于公眾參與行政決策程序化陷于遲緩、停滯，阻隔公眾參與權(quán)利的落實(shí)。最后，調(diào)整各自領(lǐng)域的規(guī)范性法律文件對參與程序的規(guī)制只是為了各自部門、地方范圍內(nèi)的行政決策的需要而預(yù)備的相互行為系統(tǒng)，而沒有對參與諸多形式進(jìn)行歸類、整合，所以其他管理機(jī)關(guān)和公眾無法準(zhǔn)確把握參與信息和流程。

從公眾參與的形式上來看，以《價(jià)格法》和《政府價(jià)格決策聽證暫行辦法》為例，就把公眾參與決策的途徑歸為“調(diào)查研究，聽取消費(fèi)者、經(jīng)營者和相關(guān)當(dāng)事人的意見”，“召開聽證會、論證會”等形式。就程序設(shè)計(jì)而言，聽證程序在某種意義上講，是政府部門對自己觀點(diǎn)的拋棄，對實(shí)體內(nèi)容方面的故意忽略，對相關(guān)當(dāng)事人實(shí)際身份的置若罔聞，且不允許決策主體個人離開聽證程序來做功利方面的權(quán)衡，從而使政府價(jià)格決策的做出，建立在“結(jié)構(gòu)化”和“一般化”的基礎(chǔ)上。然而，問題與優(yōu)勢同在，公眾參與“程序性虛弱”從參與機(jī)制的設(shè)計(jì)和具體實(shí)踐中也反映出來了，其主要表現(xiàn)在：首先，包括聽證程序在內(nèi)的現(xiàn)有公眾參與程序在體系上存在著很大的零散性，缺乏必要的銜接和一致性。如價(jià)格聽證中，對于聽證程序的議程設(shè)定上，政府部門就“先入為主”的姿態(tài)而導(dǎo)致程序中立難以實(shí)現(xiàn)。建立在聽證程序核心環(huán)節(jié)上的聽取意見程序，公眾參與的本意是要決策過程中盡量使自己的意見影響決策結(jié)果，即“結(jié)果有效性”，然政府部門可能僅僅落實(shí)在“聽”上，所以，由聽取意見所承載的程序價(jià)值功能可能落空。同時，參與人遴選機(jī)制、參與意見采納機(jī)制、意見反饋機(jī)制的缺失使得參與者理應(yīng)享有的參與權(quán)、知情權(quán)無法實(shí)現(xiàn)。其次，程序制度設(shè)計(jì)粗線條，程序規(guī)則充滯著程序設(shè)計(jì)的隨意性，程序的簡化欠缺明確化、具體化條件，為程序操作過程中的肆意留下空間。作為公眾參與決策的程序性權(quán)利，只有明確的程序步驟設(shè)計(jì)、詳細(xì)的程序規(guī)范，權(quán)利人的參與權(quán)維護(hù)才會越具體。然而從目前的法律規(guī)定來看，參與程序規(guī)范化、系統(tǒng)化的目標(biāo)還遙不可及。聽證會、論證會等參與形式在我國政府決策實(shí)踐中飽受詬病的一個重要原因也就是程序制度設(shè)計(jì)的粗線條，以致具體設(shè)定的目標(biāo)無法落實(shí)，因?yàn)閷⑴c程序滿懷期待的“人們總是希望在決定他們命運(yùn)和利益的過程中發(fā)出和聽到他們自己的聲音。[13]”

四、制度修復(fù)：消弭公眾參與“程序性虛弱”之方略

在對公眾參與在行政決策中的應(yīng)然定位進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上，可以得出，公眾參與決策在程序機(jī)制上的制度設(shè)計(jì)明顯存在不足，而“程序性虛弱”是困擾公眾參與行政決策長效化、常態(tài)化的核心問題。通過仔細(xì)分析上述問題，我們發(fā)現(xiàn)，造成“程序性虛弱”的原因可以從以下幾個方面來確證：第一，從主觀方面來看，長期以來我國在法律傳統(tǒng)中對法律程序的誤解、偏見和冷漠；在法律制度設(shè)計(jì)中重實(shí)體、輕程序。在實(shí)體內(nèi)容方面規(guī)定的較全面、嚴(yán)實(shí)；而在程序設(shè)計(jì)方面，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為法律程序只是用以管理和控制社會的手段，如果同時也適用于管理者自身，就難免會“捆住自己的手腳”，所以，要在“某些容忍的界限內(nèi)接受內(nèi)容尚未確定的決定”，對于行政決策主體而言是一個巨大的挑戰(zhàn)。同時，普通大眾對法律程序以及程序公正意識的淡薄等也會造成程序性設(shè)計(jì)的匱乏和不足。第二，從客觀方面來說，我國在行政程序方面的學(xué)術(shù)研究尚處于起步階段，理論研究還很不完善，有待進(jìn)一步深入；程序機(jī)制設(shè)計(jì)的立法技術(shù)對于公眾參與決策的程序規(guī)定方面，如參與程序的結(jié)構(gòu)、程序的系統(tǒng)性、程序性規(guī)定的細(xì)化等方面的認(rèn)知和把握不夠?；谶@些原因，導(dǎo)致公眾參與在行政決策中應(yīng)然定位出現(xiàn)“程序性虛弱”?；貞?yīng)這個問題，還得從價(jià)值定位——程序機(jī)制本身來對癥下藥，消弭公眾參與行政決策中“程序性虛弱”。

“制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程。[14]”可以說，制度化是一帖普遍有效的藥方。程序性設(shè)計(jì)匱乏只有借助于制度化，公眾參與行政決策才能使之從一種理念提升到一道參與程序機(jī)制，方可使公眾參與決策有條不紊地進(jìn)行。然當(dāng)前擺在眼前的并非公眾參與程序機(jī)制沒有被制度化，事實(shí)上，公眾參與決策的程序機(jī)制已在相關(guān)的規(guī)范性文件中均有所體現(xiàn)，而是程序性規(guī)定的粗糙、程序設(shè)計(jì)不足與程序機(jī)制的不完善等難以承載實(shí)現(xiàn)公眾參與的使命。而消弭參與“程序性虛弱”也必須借助于制度化來修復(fù)公眾參與程序機(jī)制。

從參與程序機(jī)制制度化的立法路徑擇選上來說，我們傾向于從國家層面上進(jìn)行立法，即通過最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)制定法律，最高國家行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)的方式來調(diào)整公眾參與與行政決策兩個行為之間的關(guān)系。盡管對于“開始時法律可制定得簡單些，以后再細(xì)致完善，先制定地方性法規(guī)，然后制定全國性法律[15]”這一立法經(jīng)驗(yàn)來說，以往的程序設(shè)計(jì)制度化事實(shí)告訴我們：以地方性法規(guī)、規(guī)章、行政決定和命令、指導(dǎo)意見等方式出臺的涉及公眾參與決策的規(guī)范性文件，其效力和適應(yīng)范圍的受限，難以發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)整作用，且造成國家立法資源的浪費(fèi)。而制度化的現(xiàn)實(shí)是公眾參與程序機(jī)制都是在中央大體的方針、政策的指導(dǎo)下，通過地方性立法而逐漸確立起來的。建立在中央立法層面上的、以法律和行政法規(guī)的方式規(guī)范公眾參與決策程序機(jī)制被認(rèn)為是個理想的做法。首先，參與程序設(shè)計(jì)是法治政府建設(shè)的核心環(huán)節(jié)之一?！皼]有程序，法治的理念和要求無法轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范；沒有程序，法治的規(guī)范與原則無法轉(zhuǎn)化為法治現(xiàn)實(shí)。[16]”我們所倡導(dǎo)的公眾參與行政決策的“橫幅畫卷”這一理想狀態(tài)向規(guī)范狀態(tài)的轉(zhuǎn)化、再由規(guī)范狀態(tài)向現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的最終轉(zhuǎn)化就必須借助于設(shè)計(jì)精良的參與程序才能實(shí)現(xiàn)。而完成如此“鴻篇巨制”確是地方性立法所無法勝任的工作，所以必須從國家層面上高屋建瓴，進(jìn)行統(tǒng)一立法。其次，與地方立法相比，中央立法效力高、層級高、適用范圍非常廣，不僅能夠?yàn)楣娞峁┟鞔_的參與方式，而且能夠細(xì)化參與的途徑、步驟。但是，這里所說的“統(tǒng)一立法”，并非如有的學(xué)者所主張的要盡快制定“行政程序法典和行政決策法”，而是在相關(guān)的規(guī)范性法律文件中專置一章，列明公眾參與的條件、方式、步驟，參與人遴選機(jī)制與參與意見反饋機(jī)制等。因?yàn)楣妳⑴c決策的程序設(shè)計(jì)被嚴(yán)實(shí)、周密、系統(tǒng)地制度化才是我們立法工作的重心之重。

從公眾參與行政決策的程序性配套機(jī)制來看，已出臺的相關(guān)規(guī)范性法律文件中對于公眾參與決策程序設(shè)計(jì)上，僅僅是規(guī)范以論證會、聽證會等聽取意見的形式進(jìn)行。但是，聽證會、論證會等形式的公眾參與無法適用整個行政決策過程，也并不能滿足公眾參與政府決策的期待性目標(biāo)的要求。所以在消弭公眾參與“程序性虛弱”的機(jī)制修復(fù)上，第一，確立參與人遴選機(jī)制。公眾參與決策不是意味著所有普通大眾都參與到政府決策中來，而是受行政決策影響的利益攸關(guān)人都應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)拇?。而要確保所有受影響的利益都能夠在行政決策中得到適當(dāng)?shù)膮⑴c人，其提供參與人的方式（亦“代表參與決策的標(biāo)準(zhǔn)”）目前在國際上有以下幾種方案如“實(shí)質(zhì)利益損害要件的訴訟當(dāng)事人”、“公共利益代理人制度”、“政府代理機(jī)關(guān)”等可供選擇。第二，明確參與意見聽取機(jī)制。參與意見聽取程序本身意味著建立制度性妥協(xié)機(jī)制，使行政決策交涉過程制度化?！斑@樣做的好處在于使各種不同的利益、觀點(diǎn)和方案均能夠得到比較充分比較和推敲，都能夠得到充分考慮和斟酌?！币酝ㄟ^聽證會、論證會等形式來聽取意見，對可供討論的替代性方案進(jìn)行自由選擇時，行政決策主體往往局限于形式，公眾對協(xié)商討論的方案所提出意見并沒有被“實(shí)質(zhì)考慮”，所以聽取意見最終只落實(shí)在“聽”上。在程序性配套機(jī)制建設(shè)上，對參與意見聽取機(jī)制應(yīng)不再局限在聽證會、論證會上，可以多渠道開展進(jìn)行。第三，建立意見反饋機(jī)制。從公眾參與決策的程序性規(guī)定上來看，明顯缺乏意見反饋機(jī)制。而意見反饋機(jī)制與聽取意見機(jī)制是密不可分的，如果公眾參與所提供的意見和方案沒有得到及時地反饋而是“泥牛入?！?，這會嚴(yán)重挫傷公眾參與的積極性，貶低公眾參與決策的程序公正性價(jià)值。

結(jié)語

欲圖在理論上全面把握住公眾參與在行政決策中的價(jià)值定位并對其進(jìn)行深入細(xì)致的分析，仍需要不懈的努力。而從憲法學(xué)上來講，對于公眾參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障以及參與權(quán)從實(shí)體權(quán)利上升到程序性權(quán)利、參與式民主理論的發(fā)展與實(shí)踐等命題仍存在著廣闊的理論探討空間。

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The Value Orientation of Public Participation in Administrative Decision-making

WU Ke-qiang, LIU Xian-qing
(Law School, Hunan Normal University, Changsha 410081, Hunan, China)

The public participation in administrative decision-making has become one of the main guiding criteria to implement administration according to law, strengthen the construction of the government by rule of law. Taking the stakeholders impacted by administrative decisions into consideration in the government decision-making system, can not only contribute to the legality of administrative decision itself, democracy and acceptance of the policy. More importantly, it satisfies the government’s requirements of ascension, civil society development and the citizen’s improvement of the subject consciousness of citizenship.The past related theories def i nes public participation administrative decision-making vaguely, lacking clear system for value positioning which fail the efforts for its lasting efficiency and institutionalization; the problem also exist in its “procedural weakness”. Aiming to solve these problems, a clear understanding of value orientation is needed.

public participation; administrative decision-making; procedure system; system design

D924

A

1673-9272(2012)05-0044-06

2012-05-20

吳克強(qiáng)（1986-），男，湖南湘陰人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院2010級憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：憲法與行政法治研究。

[本文編校：楊 燦]