官員隱私權與公眾知情權博弈視角下的官員財產(chǎn)公示制度

陳廣益

(長沙市開福區(qū)人民檢察院反貪局，湖南 長沙 410008)

官員隱私權與公眾知情權博弈視角下的官員財產(chǎn)公示制度

陳廣益

(長沙市開福區(qū)人民檢察院反貪局，湖南 長沙 410008)

官員財產(chǎn)公示制度是一種成本低卻高效率的預防性、警誡性廉政機制，不僅可以很大程度地節(jié)省政府為廉政而花費的巨額行政費用，督促官員奉公守法，防止其謀取不當利益，而且通過財產(chǎn)信息公開，從根源上遏制腐敗，維護社會的公平正義。從公共利益優(yōu)先的角度可以折射出官員隱私權的有限性。官員的一些已經(jīng)與其行使公共權力產(chǎn)生了聯(lián)系的隱私行為已不再是民法所保護的隱私，而成了國家政治的一部分。為了社會政治及公共利益的需要，我們不得不對這部分隱私加以限制。但是，其不涉及公共利益的個人隱私依然神圣不可侵犯。在財產(chǎn)公示制度實行的過程中，要妥善處理好官員的隱私權與公眾的知情權之間的矛盾。

官員財產(chǎn)公示制度；官員隱私權；公眾知情權；預防職務犯罪

財產(chǎn)性利益是物質社會里最重要的社會關系，也是一切腐敗產(chǎn)生的根源和集中體現(xiàn)[1]。一個官員的財產(chǎn)狀況直接反映出其是否廉政。素有“陽光法案”美譽的官員財產(chǎn)公示制度作為一種預防性、警誡性的反腐機制，是被實踐證明了的能夠有效預防官員職務犯罪，塑造良好政府形象的反腐敗模式，已被許多國家和地區(qū)所采用。官員財產(chǎn)公示制度以立法的形式對官員權力的侵害性和自蝕性進行制約，保障了權力的真正屬性。

一、官員財產(chǎn)公示制度的歷史及其社會價值

起源于兩百多年前的瑞典的官員財產(chǎn)公示制度是指公務人員依據(jù)法定的程序和規(guī)則向社會公眾公布自己的財產(chǎn)情況，接受社會公眾監(jiān)督的制度[2]。1883年，英國最早用立法的形式對財產(chǎn)申報進行了規(guī)定：“如果官員個人財產(chǎn)與其正常收入之間存在差距，就必須作出解釋和說明，如不能提供合法所得的證據(jù)，就會被認定為灰色收入，進而被治罪[3]。”這一制度為國際上大多數(shù)廉政先進的國家和地區(qū)所推崇，目前已有包括美國、法國、日本、新加坡和我國香港、澳門地區(qū)等97個國家和地區(qū)實行了官員財產(chǎn)申報制度。

我國正式開始醞釀財產(chǎn)申報制度是在1988年，全國人大出臺了《國家行政工作人員報告財產(chǎn)和收入的規(guī)定草案》，而同年出臺的《關于懲治貪污罪賄賂罪的補充規(guī)定》確定了“巨額財產(chǎn)來源不明罪”，這是官員財產(chǎn)申報立法的直接法律依據(jù)；自1989年，有人大代表在全國人大會議上提出制定官員財產(chǎn)申報相關法律的議案以來，幾乎此后的每屆人大會議都有代表提出此類議案；1995年，黨中央和國務院辦公廳聯(lián)合頒布《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規(guī)定》；2008年，新疆阿勒泰地區(qū)紀檢委在政府網(wǎng)上公布了所屬處級以上干部的收入申報情況，此舉被認為是中國官員財產(chǎn)公示進程的“破冰之舉”。 2009年2月28 日，溫家寶總理在與網(wǎng)友在線交流時即明確表示，“建立官員的財產(chǎn)申報制度，我認為這應該是反對腐敗的一項重大舉措。我們說要實行政務公開，也要對官員的財產(chǎn)收入實行公開……我們正在積極準備這項工作。[4]”這是黨中央和國務院對官員財產(chǎn)申報制度最明確也是力度最大的支持。2010年，黨中央和國務院辦公廳聯(lián)合頒布《關于領導干部報告?zhèn)€人事項的規(guī)定》，對官員的范圍、報告的內(nèi)容、程序等作出了規(guī)定，是目前最為完善的一項規(guī)定。

腐敗的原動力是權力擁有者的趨利心理。官員財產(chǎn)公示制度是一種預防性、警誡性的反腐機制，猶如一柄高懸的達摩克利斯之劍，使得政府官員的個人及相關成員的財產(chǎn)公之于眾，腐敗行為無處可遁，其趨利心理也不得不有所收斂[3]。政府官員有著申報的義務，通過定期申報財產(chǎn)，從而時刻緊繃法律之弦，不斷獲得道德警醒的機會，進而主動拒絕各種腐敗行為。這正是財產(chǎn)公示制度預防腐敗犯罪的價值所在。

任何通過權力異化而謀取不正當利益的官員都逃不脫法律的制裁。除了可以起到前期的預警作用，官員財產(chǎn)公示制度還具有懲治腐敗者的證據(jù)性價值。從官員財產(chǎn)公示情況可以看出官員的生活方式和生活水平是否與其正當收入相符合。“官員有貪污腐敗行為時，即便沒有直接證據(jù)，其不正當收入本身就可以作為訴訟的有力佐證，作為追究法律責任的依據(jù)，因而有利于懲治官員腐敗，打擊職務犯罪[3]?！贝送?，官員財產(chǎn)公示制度契合社會公認官員價值標準，對打造官民互信的友好關系，有利于樹立廉政美好的政府形象。

二、官員隱私權與公眾知情權的博弈

（一）官員隱私權與公眾知情權

按照美國法學家路易斯·D·布蘭蒂斯和薩繆爾·D·沃倫1890年提出的觀點，所謂“隱私權”，即為“保護個人的著作以及其他智慧或情感的產(chǎn)物之原則，是公民所共享的自由權利的憲法性衍生。[3]”這是隱私權概念的首次出現(xiàn)。而法學家米拉則將隱私權理解成“控制有關自己信息傳播的權利[3]”。目前，國內(nèi)外法學理論界和司法實務界大多將隱私權看作是憲法性權利，認為是“公民對有關個人信息、自主的生活方式以及決定個人事務所享有的絕對權利[3]?！彪[私權的內(nèi)涵大致包括三方面內(nèi)容：個人生活安寧權；個人生活情報保密權以及個人通訊秘密權。

公眾知情權最早是在1949年由美國的新聞編輯肯特庫柏提出來的，是指公眾知悉、獲取信息的自由和權利。知情權涉及公法、私法領域，既是公民基本的政治權利，也是公民的民事權利。瑞典的《出版自由法》首次以法律規(guī)定知情權。規(guī)定“為了進一步自由交換意見和啟迪公眾，每一瑞典國民均可按下文所規(guī)定的方式自由地接觸官方文件[3]”，這是法律上知情權的雛形。知情權作為一項基本的人權也得到了國際法的保護。1946年聯(lián)合國通過的第59號決議，宣布知情權為基本人權之一。在民主政治下，根據(jù)“權利推定”原則，公民享有知情權。

(二)官員隱私權與公眾知情權的博弈本質分析

尊重和保障人的基本權利是人類文明的標志之一，這也是一切先進法治國家的基本特征。知情權與隱私權都是人的憲法性權利，社會主義民主法治要求對這些權利進行有效的保護。但在行使過程中，官員隱私權和公眾知情權之間存在著必然的沖突，為維護憲法價值在內(nèi)部的和諧實現(xiàn)，必須要求有一方權利退讓。對此，英國學者米爾恩提出了一個解決沖突的原則——“法定權利優(yōu)先于道德和習俗權利[3]”。即通過分析權利主體的差別與權利沖突是否關涉公共利益，來做進一步的價值衡量。

官員一方面是國家權力的直接行使者，在管理公共事務的過程中代表國家行使權力，體現(xiàn)國家意志；另一方面官員又是自然人，有自身的利益訴求，與其他社會成員和公共機關發(fā)生各種社會關系。從公共利益優(yōu)先的角度可以折射出隱私權的有限性。權力具有增值性。擁有較大權力的官員，同時也掌握著較多的社會資源，其行為后果就具有一定的公共性，是公共利益的一部分[5]。官員的一些已經(jīng)與其行使公共權力產(chǎn)生了聯(lián)系的隱私行為就不再是民法所保護的隱私了，而成了國家政治的一部分。因此，官員的隱私與公共利益存在著一定的重合。為了社會政治及公共利益的需要，我們不得不對這部分隱私加以限制。當然，社會政治及公共利益原則并不意味著對官員隱私權的剝奪或限制，而是為了保障社會政治和公共利益，犧牲個人部分隱私權。毫無疑問，官員不涉及公共利益的個人隱私依然神圣不可侵犯。

三、我國實施官員財產(chǎn)公示制度存在的現(xiàn)實問題

世界各國反腐經(jīng)驗表明，官員財產(chǎn)若不向公眾公開，權力尋租的灰色空間就不會消失，廉政監(jiān)督就只可能成為一句空話。從近年來頻頻落馬的省部級高官所查出的財產(chǎn)數(shù)額來看，官員財產(chǎn)公示的立法已經(jīng)迫在眉睫。雖然2009 年以來，全國已有7 個地方出臺了官員財產(chǎn)申報制度，包括新疆阿勒泰、上海浦東、四川高縣、浙江慈溪以及湖南的瀏陽和湘鄉(xiāng)等。但是現(xiàn)實中我國的官員財產(chǎn)公示制度還僅僅處于摸索階段，總的來說處于膠著狀態(tài)中：對這一制度本身的意義基本無爭議，但對其推出的時機和具體實施方式，仍缺少共識。

(一)對官員財產(chǎn)公示制度存在心理抵觸

首先是對公眾知情權侵犯官員的財產(chǎn)隱私權的擔憂。官員首先也是公民，其隱私權受法律保護。但官員畢竟不同于一般公民，手握公權力，人民群眾有權通過官員財產(chǎn)公開這一有效途徑知道公權力的運行是否規(guī)范、廉潔。這同時也意味著官員財產(chǎn)隱私權的有限性。公共利益高于個人利益的原則早已在《民法通則》、《物權法》等多部法律中得到了體現(xiàn)。當官員的隱私權與公眾知情權發(fā)生沖突時，前者理應讓位于后者，個人隱私權不能成為反對官員財產(chǎn)申報制度立法的理由?，F(xiàn)實中，由于我國官員個人財產(chǎn)與其家庭財產(chǎn)往往混為一體，難以區(qū)分，因此官員財產(chǎn)公示制度的困擾仍是在于如何平衡公眾知情與官員隱私之間的關系。

其次，即便是一部分主張推行官員財產(chǎn)申報制度的人士也擔心，官員的財產(chǎn)公開可能會導致政治風險的出現(xiàn)。假設大量官員擁有的巨額財產(chǎn)公之于眾，較大的社會收入差距有可能引發(fā)社會動蕩。在官員內(nèi)部，因級別、領域、地區(qū)的差異而導致的收入差別懸殊，也可能引發(fā)官員內(nèi)部的心理失衡[4]，導致社會的不安定。

此外，有學者認為，官員財產(chǎn)申報制度難以建立的最大癥結，就是既得利益群體的主觀阻撓。當改革涉及到掌握著制定政策的巨大權力的官員自身的權益時，改革會變得非常艱難。

(二)官員財產(chǎn)公示制度本身存在缺陷

1. 法律地位不明確

我國的法律對官員的隱私涉及范圍的界定一直局限于紀律層面，沒有上升至法律層面。現(xiàn)行的關于財產(chǎn)申報的兩個規(guī)定，本質上都只屬于政策性文件而非法律文件。這意味著從法律的角度而言，官員不公開個人財產(chǎn)收入，至少并未直接違法。

2. 財產(chǎn)申報主體及需申報的財產(chǎn)范圍過窄，財產(chǎn)申報的類型單一

現(xiàn)有規(guī)定所指的申報主體與我國刑法第93條對國家工作人員的規(guī)定以及刑法第395條對巨額財產(chǎn)來源不明罪的規(guī)定相沖突?，F(xiàn)有規(guī)定要求申報的收入只能反映官員公開的合法經(jīng)濟收入，無法反映其真實的財產(chǎn)增量，更無法體現(xiàn)其灰色收入情況?，F(xiàn)有規(guī)定未對初任申報和離職申報作出規(guī)定，無法做到全程監(jiān)督申報主體的財產(chǎn)狀況，遠離了設立財產(chǎn)申報制度的初衷，不利于職務犯罪預防工作的開展。

3.配套措施不健全，核查困難，追究責任難到位

中央黨校教授林喆認為，嚴格意義上的官員財產(chǎn)公示制度有三個重要環(huán)節(jié)：一是具有公示環(huán)節(jié)；二是對于申報內(nèi)容進行審查的環(huán)節(jié)；三是對于謊報、瞞報行為進行懲治的環(huán)節(jié)[4]。公務員財產(chǎn)申報制度申報、公示、監(jiān)督和問責相配套的四個環(huán)節(jié)缺一不可。目前來看，與之配套的諸多措施，如金融實名制、客戶身份識別和交易記錄保存、預防資金外逃、有效攔截財產(chǎn)轉移等制度等制度不健全。信用意識缺失，金融實名制監(jiān)管不了現(xiàn)金交易，公民身份信息數(shù)據(jù)庫更新不及時，不動產(chǎn)登記制度不完備，各相關部門之間及部門內(nèi)部的信息相互封閉。這些導致信息核查困難重重。此外，現(xiàn)有責任制度過于溫和姑息，沒有觸及到申報人的既得利益。對可能存在貪污受賄等重大違法者來說沒有震懾力，因而難以起到應有的保障作用。

三、完善我國官員財產(chǎn)公示制度的對策

(一)對官員財產(chǎn)公示制度進行立法

目前中國應該做的就是要加快財產(chǎn)收入申報制度的立法進程，使之早日納入法制化的軌道之中。進行立法不僅是官員財產(chǎn)公示制度建立與完善的需要，也是法治社會健康發(fā)展的必然要求[4]。建議在憲法中增加官員財產(chǎn)申報的內(nèi)容，以根本法的形式把官員財產(chǎn)公示制度確定下來，并將之納入到《公務員法》中。建議將財產(chǎn)公示制度與刑法中的巨額財產(chǎn)來源不明罪結合起來，發(fā)揮刑法的威懾力，從預防和懲戒兩方面根治腐敗問題。

(二)大力加強法治文化教育與宣傳工作

官員財產(chǎn)公示制度不僅僅是一項反腐制度的出臺，更應該是中國社會各階層對保全自己真正利益信念的一次重塑[1]。全體公民在觀念、意識上的法治化，是制度上的法治化有可能實現(xiàn)的前提。因此，我們要注重公民社會理念的塑造，加強官員倫理制度建設。要利用各種宣傳輿論工具，大力向全體公民介紹和宣傳為什么要實行和如何實行官員財產(chǎn)公示制度；要做好思想工作，澄清各種模糊認識，幫助公務員打消顧慮，端正態(tài)度，提高他們實行財產(chǎn)公示制度的積極性。

(三)擴大財產(chǎn)申報的主體范圍，明確需申報的財產(chǎn)范圍，增加財產(chǎn)申報的類型

在當前財產(chǎn)性收入日益增加，收入來源日益多元的現(xiàn)實情況下，為了讓官員申報的內(nèi)容真實可靠，我們必須要明確和增大財產(chǎn)申報的范圍，明確法定受理機構，擴大申報公開的程度，并實行嚴格的監(jiān)管與懲處。為避免財產(chǎn)申報人員牽涉面太廣，從而使得監(jiān)督管理走向反面，現(xiàn)階段將財產(chǎn)申報的主體界定為擔任各級實際領導職務的國家工作人員，并逐漸擴大財產(chǎn)申報的主體范圍，分階段、分步驟地推進是較為適宜的。需申報的財產(chǎn)應包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)、債權和債務等。為使官員的財產(chǎn)狀況始終處于有效的監(jiān)督之下，不僅要增加初任申報、離職申報，還應增加退職后申報，從而更大程度地提高官員的腐敗成本，遏制腐敗。

(四)完善相關配套措施，加重對拒報或者不如實申報家庭財產(chǎn)行為的處罰

完善的查詢系統(tǒng)是是核查財產(chǎn)申報真實性的有效途徑，也是實施官員財產(chǎn)申報制度的有效手段。應健全公民信用制度體系，建立起完善的金融實名制，完善遺產(chǎn)稅、贈與稅等，及時更新身份信息數(shù)據(jù)庫，建立和執(zhí)行以身份證號碼為識別碼的登記制度，由國家和部門共同投資逐步建立和完善相關數(shù)據(jù)庫。財產(chǎn)申報是前提，核實監(jiān)督是關鍵。同時要以官方報紙和有關官員財產(chǎn)申報的專門網(wǎng)站為媒介，對官員財產(chǎn)申報進行明確公示；建立專門的公開透明的查詢制度, 接受公眾的查詢。

從多年的司法實踐來看，非正常財產(chǎn)大多與職務犯罪有關，巨額財產(chǎn)來源不明罪是官員財產(chǎn)公示制度發(fā)揮反腐利器作用的一個堅強后盾和重要保障。對于違反公示制度的官員，應引入刑罰處理方法，懲治措施要嚴格、快速高效地執(zhí)行。對于違反公示制度的官員，我們可借鑒國外定罪處罰，輔以罰金等通行做法，這既與國家工作人員巨額財產(chǎn)來源不明罪相適用，又增加了行為人違反財產(chǎn)公示制度的犯罪成本。

陽光是最好的防腐劑，2011年，多次強調讓“權力在陽光下運行”的國務院總理溫家寶在達沃斯論壇上再次強調，要逐步推進財產(chǎn)申報和公開制度：“我們這些年已經(jīng)制定了一些制度，包括領導干部財產(chǎn)和家屬子女在國外定居及經(jīng)商的情況，我們還要進一步加以完善，逐步從申報到公開，這是對干部手中權力的一個最重要的監(jiān)督。[6]”官員財產(chǎn)逐步從申報到公開，還有多遠？面向世界，溫總理再次強調官員財產(chǎn)的公開，無疑大有深意存焉，是承諾，更是決心。對政治體制改革，溫總理提出了有序擴大民主，毫不動搖地推進社會公平正義，堅決反腐敗的強硬要求和舉措。公示官員財產(chǎn)，正是對溫總理講話精神的響應和執(zhí)行，這不僅能夠反腐倡廉、維護司法公正，也是保障人民民主權利的必然要求。當然，推行官員財產(chǎn)公示制度的目的是從根源上遏制腐敗，維護社會公平正義，它不是劇烈的革命，而只是一項平緩的社會制度的變革。因此，推行這一制度必須遵循循序漸進、逐步完善的過程。

[1] 陳廣益.法律生態(tài)化視角下高校貪腐的預防與治理研究[J].時代法學，2011，（5）:69-74.

[2] 吳俊洋.財產(chǎn)公示制度的法理學基礎[J]. 商業(yè)文化，2011，(6):48-50.

[3] 朱正保.論官員財產(chǎn)申報制度的法理[D].安徽大學碩士學位論文,2011.

[4] 顏玉華.“陽光法案”:反腐利劍正出鞘——官員財產(chǎn)申報公示制度透視[J].江淮法治，2010，（1）:43-45.

[5] 陳洪波，陳廣益.法律生態(tài)化視角下我國律師懲戒制度的構建[J].中南林業(yè)科技大學學報（社會科學版）2011,（6）:69-74.

[6] 佚名.分析稱官員財產(chǎn)申報制度是高效而低成本廉政機制[EB/OL].中 新 網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-08/03/c_12404676_2.htm2010-08-03.

The off i cials’ Property Publicity System from Perspective of privacy protection of public off i cials and The public’s right to know

Chen Guang-yi
(Anti-Corruption Bureau, People’s Procuratorate of Kaifu District, Changsha 410004，Hunan, China)

The official property publicity system is a low cost but high efficient preventive, cautionary anti-corruption mechanism, the official property publicity system is a kind of anti-corruption mechanism, can not only greatly save the government to spend huge administrative costs, urged officials to respect justice and abide by the laws, preventing its seek improper interests, but also through the property information disclosure, to accept the public supervision. From the point of view of priority of public interest can ref l ect off i cial privacy limited. Off i cials have been associated with the exercise of public power produced a contact of the privacy act is no longer the civil law protection of privacy, and became a national political part.In the property declaration system implementation process, be careful to handle the contradiction between the off i cial ‘s right to privacy and the public’s right to know.

The official Property Publicity System; Privacy protection of public officials; The public’s right to know;Prevention of duty crime

D924

A

1673-9272(2012)05-0040-04

2012-05-20

陳廣益（1975-），男，湖南長沙人，長沙市開福區(qū)人民檢察院反貪局長，研究方向：反貪污賄賂，預防職務犯罪。

[本文編校：楊 燦]