“兩型社會”建設(shè)中的政策俘獲危害性及對策＊——以武漢城市圈建設(shè)為例

吳劍平，董曉燕

（1.華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢430074；2.通海一中，云南 玉溪652700）

“兩型社會”建設(shè)中的政策俘獲危害性及對策＊
——以武漢城市圈建設(shè)為例

吳劍平1，董曉燕2

（1.華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢430074；2.通海一中，云南 玉溪652700）

在轉(zhuǎn)型社會背景下開展的“兩型社會”建設(shè)必須要考慮其特定的歷史時空背景。當(dāng)下的社會轉(zhuǎn)型，政治體制與經(jīng)濟體制的步伐還沒有完全一致，這表現(xiàn)為：經(jīng)濟體制改革已經(jīng)取得較大的進步，市場和社會力量得到較大發(fā)展，而政治體制改革步伐相對滯后，政府的權(quán)力集中仍較為嚴(yán)重，政府仍然掌控著社會中最多的資源。這種政經(jīng)體制改革的時差，使得市場和社會對政府俘獲的可能性大大增強。如何防止政府被俘獲，偏離其應(yīng)有的公共利益價值取向，是我們在“兩型社會”建設(shè)過程中必須要注意的問題。

兩型社會；政策俘獲；制度變遷；政治體制改革

2007年12月，國務(wù)院批準(zhǔn)武漢城市圈為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)，這充分體現(xiàn)了黨和國家對武漢城市圈建設(shè)的肯定。兩型社會建設(shè)的目標(biāo)是創(chuàng)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，其本質(zhì)是解決資源、環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展中的體制矛盾，其關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，其落腳點就是實現(xiàn)制度創(chuàng)新，而公共政策無疑是制度中最重要的環(huán)節(jié)。

一 、“兩型”社會建設(shè)中政府俘獲的可能性

政府，既可以成為經(jīng)濟發(fā)展的首要推進器，又可以成為經(jīng)濟衰敗的關(guān)鍵；既是社會公平的維護者，又是社會公正的破壞者；既是市場財富的保護者，又是市場財富的掠奪者。由于政府身上有著太多的兩面性，從某種意義上說，政府就是天使和魔鬼的混合體。因此政府在建設(shè)兩型社會過程中，既會表現(xiàn)出“天使”般扶危救困的一面，也會表露出“魔鬼”般掠奪成性的一面。政府的掠奪性，或表現(xiàn)為通過直接征稅的明奪，或表現(xiàn)為通過制定帶有偏向性的博弈規(guī)則的暗取。其有選擇地對社會財富進行分配，會將社會的公共利益置之不顧。

這些問題之所以會發(fā)生，其原因在于：由于政府自身狹隘的經(jīng)濟理性，導(dǎo)致其在制定公共政策的過程中，被市場與社會中的某些團體所俘獲，成為專為某些團體服務(wù)的被俘獲者，而拋棄了其應(yīng)有的公共理性。因此要避免政府的掠奪性，就必須保證其沿著社會公共利益的軌道運行，防止其被俘獲。研究表現(xiàn)，政府被俘獲的可能性，在同一時期的不同的國家以及同一國家的不同時期，都會有所不同。其可能性的大小，取決于政府所掌控的資源與市場及社會力量的大小這兩個關(guān)鍵因素。將這兩個關(guān)鍵因素分別進行分類，我們得到的情況如下。見表1。

表1 政府俘獲可能性分析

我們的“兩型”社會建設(shè)正處于歷史轉(zhuǎn)型期，因此會受到這個大背景的影響。當(dāng)下我國政治和經(jīng)濟體制改革的步伐存在一定的時差，經(jīng)濟體制改革的步伐要遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于政治體制改革，其在社會生活中表現(xiàn)為：市場和社會力量已經(jīng)得到較大發(fā)展，社會中出現(xiàn)了一些大型和超大型企業(yè)（如中石油、中石化、中移動等），而由于政治體制改革相對滯后，政府仍舊掌握較大的權(quán)力，支配著較多的社會資源。對企業(yè)而言，對政府的俘獲所帶來的收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市場的創(chuàng)新，因此企業(yè)對政府俘獲有著強烈的追逐，再加上我國的法制不健全，對政府俘獲的危害性認(rèn)識不足，對其的懲治力度較小，這些因素的疊加，使得當(dāng)前我國的政府俘獲存在最大的可能性。因此，我們在“兩型”社會建設(shè)中，必須時刻提防政府被俘獲。

二 、“兩型”社會中的政策俘獲界定

建設(shè)兩型社會的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。黨的十七屆中央委員會第五次全體會議，也將轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式作為未來經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵點。武漢地區(qū)作為兩型社會建設(shè)的試點地區(qū)，具有開拓性的作用，其對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的探討對國家未來經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變都有巨大的意義。

經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，是一個制度變遷的過程。制度變遷通?？梢苑譃樽陨隙碌膹娭菩宰冞w和自下向上的誘致性變遷兩種模式。顯然，在經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變過程中，單獨采取某一種變遷模式都不可取，必須采取兩種方式相結(jié)合的模式。只有政府的推力以及社會自身的拉力共同作用，方可完成這樣的轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變過程中，主要涉及兩大主角：政府和社會。只有正確地處理兩者的關(guān)系，使其相得益彰，才能更好地推動經(jīng)濟方式的轉(zhuǎn)變。

在我國這樣的一個強政府、弱社會的模式下，以往我們過度關(guān)注了政府對社會和市場的影響，而忽略了社會和市場對政府的反作用。過去，在政府制定政策的過程中，人們往往更加關(guān)注以政府尋租為標(biāo)志的政府強勢力量對社會和市場力量的壓制，而不了解社會和市場會運用自身的力量對政府進行的“俘獲”。

在兩型社會建設(shè)中，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的過程中，會出臺很多的公共政策，這些出臺政策會涉及眾多的利益團體，包括農(nóng)村、城市、生產(chǎn)者、消費者、污染型產(chǎn)業(yè)，以及相關(guān)的各個企事業(yè)團體。由于公共政策就是社會各利益團體之間博弈的規(guī)則，它能對社會的價值和資源進行一定的分配。因此各利益團體為了在博弈中維護和擴大自身的利益，會要求形成有利于自身的博弈規(guī)制。

為達到此目的，這些利益復(fù)雜的團體會圍繞著公共政策的制定過程，進行博弈。各利益團體會千方百計地利用自己的影響力而對政府部門施加影響，以團體自身的政策偏好來替代社會偏好，這樣就會或直接或間接地影響政策的制定。而政府由于自身的經(jīng)濟理性（政府也是由單個的理性經(jīng)濟人所組成，所以很難排除政府自身的經(jīng)濟理性），在巨大的自身利益的誘惑下，會與社會中的某些團體合作，進而被其“俘獲”［1］，出臺偏袒于某團體的政策，而拋棄其應(yīng)秉持的公共理性。

因此，我們可以簡單地將政策俘獲界定為：在政策制定過程中，各社會利益主體通過運用各自的影響力，俘獲和控制掌握政策制定權(quán)的公共部門，試圖使政策的制定朝著更有利于自己的方向演進，并為之支付一定的成本的行為。

具體到武漢市的“兩型”社會建設(shè)中，由于“兩型”社會建設(shè)至少會涉及以下問題：城市與鄉(xiāng)村統(tǒng)籌發(fā)展的矛盾，環(huán)境的保護與經(jīng)濟的發(fā)展矛盾，淘汰落后企業(yè)與支持先進企業(yè)矛盾，等等。對這些問題的解決，必須要出臺眾多的政策，圍繞這些政策，各個利益團體都會在政策制定之前、之中施加影響力。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，就必須要改革當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展方式。當(dāng)前的發(fā)展方式主要有以下特點：數(shù)量重于質(zhì)量，經(jīng)濟重于環(huán)境，增長重于發(fā)展，少數(shù)人先富重于共同富裕。這種經(jīng)濟發(fā)展方式的運行，培育了眾多的既得利益集團?？梢哉f，當(dāng)前的大企業(yè)、大集團、大公司、大團體都是此類經(jīng)濟發(fā)展方式的受益者，當(dāng)前的經(jīng)濟增長方式是他們存在和成長的基礎(chǔ)。當(dāng)政府要改變他們賴以生存與發(fā)展的基礎(chǔ)時，就必然會激起他們強烈的反彈。這些在粗放型成長方式下發(fā)展起來的既得利益團體，他們擁有充足的資金，嚴(yán)密的組織，有一定的社會地位，有較強的話語權(quán)，這些都為其在圍繞政府的公共政策制定過程中，與其他團體的博弈中，占據(jù)了優(yōu)勢。而這些優(yōu)勢在具有狹隘的經(jīng)濟理性的政府人員和部門的支持下，就會變成切切實實的政策俘獲。

本文所說的“政策俘獲”，其本質(zhì)也是政府俘獲中的一種［2］。由于在一定時間，政府提供的公共政策越多，其所擁有的裁量權(quán)越大，因此與其他類型的政府俘獲（如立法俘獲）相比，政策俘獲有著自己的特殊性。政策俘獲范圍較廣，其包含的內(nèi)容也很復(fù)雜。通過對其進一步研究，可以將其進行一定的分類。按照俘獲主體的不同，可以將政策分為社會主體俘獲和市場主體俘獲；按照俘獲對象的不同，可以分為司法俘獲、行政俘獲、立法俘獲；按照俘獲影響范圍的大小，可以分為國家性俘獲、區(qū)域性俘獲、局部性俘獲；按照俘獲時間的長短，可以分為永久性俘獲、長時俘獲、短時俘獲等。見表2。

表2 政策俘獲的劃分

政策俘獲與政府尋租的共同點體現(xiàn)在：都是社會中的負(fù)和游戲，都是財富的分配而非生產(chǎn)過程，但同時兩者之間的差別更大。政府尋租，可分為政府無意設(shè)租、政府被動設(shè)租、政府有意設(shè)租三種。無意設(shè)租，是指因政府認(rèn)知不足，不能清楚判斷自己行為的后果，所導(dǎo)致的尋租活動；政府被動設(shè)租，是指政府主觀上不愿意，而由于政府能力不足，社會中集團勢力太大，進而綁架政府，強迫政府設(shè)租的行為。政府主動設(shè)租，是因為政府官員本身動機不純，利用其掌握的公共權(quán)力，通過“設(shè)租”，人為地影響某種生產(chǎn)要素的配給，參與“非生產(chǎn)性”分配，進而獲取“租金”的行為［3］。

而政策俘獲，則與之都不同。政策俘獲，通常是社會和市場的主體，看重政府某部門所掌握制定公共政策的權(quán)力，雙方在自愿的基礎(chǔ)上，通過某種類似于市場的方式，完成資本、公權(quán)之間的互換，進而形成有利于俘獲者的政策，獲得超額利潤，并在政府與俘獲者之間分配的行為。如果說政府被動設(shè)租，非政府主觀意愿，而是因為社會力量的綁架，政府在其中扮演“脅從犯”的角色，政府主動設(shè)租是政府主觀意愿行為，是政府的“個人作案”的話，那么政策俘獲，就是政府部門與特殊利益集團之間親密的“合謀”了［4］。

三、“兩型”社會中政策俘獲的危害性及其特征

（一）政策俘獲的危害性

在兩型社會建設(shè)中，有可能存在兩種腐敗形式，一種是我們所熟悉的執(zhí)行腐敗，社會團體通過為擁有執(zhí)行權(quán)的政府部門提供一定的成本，換取其在政策執(zhí)行中的利益的補償，另一種就是上文所討論的政策俘獲。兩者雖然都是腐敗行為，都會造成社會損失，但后者的危害性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)的大于前者，具體說來，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.影響范圍特別廣。政府被俘獲后所制定的公共政策，通常是偏離社會公共價值最大化的目標(biāo)，對社會公共資源作出有偏見的分配，它往往會使某個行業(yè)得利，而以其他行業(yè)的失利為代價，而不僅僅是行業(yè)中的具體從業(yè)者，因此它的影響范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于執(zhí)行中的腐敗。執(zhí)行腐敗往往是對有執(zhí)行權(quán)的單個人的俘獲，其獲利的也僅僅是具體的個人與單位，其影響范圍要小得多。

2.危害性特別大。由于政策俘獲針對是整個行業(yè)群體，其意味著對某個行業(yè)的利，會以某個行業(yè)的弊作為代價。這樣的危害性往往會導(dǎo)致某一個行業(yè)的長期受損，影響社會的穩(wěn)定。執(zhí)行中的腐敗，往往不能改變政策制定中所確立的利益格局的方向，只能利用政府所擁有的自由裁量權(quán)進行利益格局量上的捕獲，其危害性是“量”上的差異，而政策的俘獲是源頭性的捕獲，而且其一旦捕獲成功，其危害性是“方向”上的差異，所以危害性特別巨大。

3.清除特別困難。事后的執(zhí)行腐敗，可以通過更換執(zhí)行人，縮小自由裁量空間，盡力壓縮其存在的空間，而政策俘獲所確立的公共政策，僅僅通過后期的改變是非常困難的，必須從源頭上予以清除。而由于之前的公共政策所形成的既得利益團體對這樣的清除行為十分反對，他們會千方百計地阻撓甚至反對，因此其成本十分高昂。

（二）政策俘獲的特征

與立法俘獲相比，政策俘獲的特征主要有以下幾個方面。

1.俘獲的影響小。由于法律的權(quán)威性，對立法的俘獲，其影響范圍往往是全國性和區(qū)域性的，其適用的范圍能更加廣泛，而政策俘獲的影響范圍相對較小，除了全國性的政策之外，其影響通常集中在某個部門和某個特定的區(qū)域之內(nèi)，適用范圍也較小。

2.俘獲時間通常較短。法律一經(jīng)制定，無論好惡都會持續(xù)較長的時間，對法律的俘獲其影響的時間也較長，而且通常清除的成本十分高昂，有時候即使是明知法律被俘獲，但由于其高昂的“糾錯成本”［5］往往會阻止對其糾錯，這也導(dǎo)致了其俘獲時間的增加，而政策俘獲的時間則短得多，通常是每一屆政府都會出臺一些新政策，所以政策俘獲的生命周期較短，對俘獲者來說，要想獲取收益，必須要在所俘獲政策的期限之內(nèi)，快速行動。

3.俘獲的成本較少。由于法律的影響廣泛，其涉及的利益調(diào)整范圍更為廣泛，因此不可避免地將成為許多潛在的“俘獲者”，這些俘獲者之間的存在，也會產(chǎn)生一定的競爭，增加俘獲的成本。而政策由于影響范圍較小，潛在的“俘獲者”的數(shù)量也相對較少，之間的競爭也較為平和，所付出的成本也相對較小。

4.俘獲的收益較少。由于立法俘獲的時間和影響范圍都很廣，這就從一個側(cè)面增加了立法俘獲所帶來的巨大收益，但由于其高昂的俘獲成本，從某種意義上，提高了潛在“俘獲者”進入的門檻，也一定程度降低了競爭的強度。而政策俘獲雖然其成本較小，但相對于法律俘獲而言，其俘獲的時間較短，影響范圍也較小，其所帶來的受益程度也同樣較小，這也從某種程度上減少了潛在俘獲者的加入興趣。

四、抑制兩型社會中政策俘獲發(fā)生的對策

由于政策俘獲在兩型社會建設(shè)中，存在較大的可能性，針對如何降低這種可能性，我們提出了以下一些對策。

（一）消弱政府在制定公共政策中的壟斷地位

政策俘獲是與公共權(quán)力結(jié)伴而生的，相對而言，權(quán)力對社會的影響越大，政策俘獲的收益就越高，權(quán)力越集中，缺乏制衡，俘獲成功的可能性就越高，就越會誘發(fā)俘獲者和被俘獲者“共謀”的沖動。赫爾曼經(jīng)過對轉(zhuǎn)軌制國家政治體制和市場發(fā)展力量的研究表明：一個分權(quán)的政府，更加難以被俘獲；大企業(yè)比起中小企業(yè)，更容易俘獲成功［6］。所以，權(quán)力（包括政治權(quán)力和經(jīng)濟權(quán)力）集中的程度會影響國家俘獲；經(jīng)濟權(quán)力越集中，實行國家俘獲的能力就越高；政治權(quán)力越分散，俘獲國家就越困難。

因此在我們的在兩型社會建設(shè)過程中，必須要消旨政府在公共政策中的壟斷地位。所有的公共政策不能僅僅由上級政府來制定，將制定公共政策的權(quán)力適當(dāng)分散。承認(rèn)地方政府以及社會團體、行業(yè)自身的規(guī)則制度。適當(dāng)?shù)叵魅跽谥贫ㄕ咧械膲艛鄼?quán)，可以防止謀利團體對政府的一網(wǎng)打盡。

（二）大量培育社會中的利益集團

在當(dāng)前武漢的兩型社會建設(shè)中，存在一些實力超強的利益集團（如生產(chǎn)者行業(yè)協(xié)會、以及某種政策的既得利益集團），它們的存在打破了社會中其他集團之間的利益均衡。這些實力超強的特殊利益集團，會運用其掌握的資源控制和影響公共部門的政策制定，使得公共政策成為專為其服務(wù)的“菜單式”服務(wù)［7］，從而改變了公共政策的利益協(xié)調(diào)者角色。

為了更好地保護社會總體利益，可以對利益集團的發(fā)展采用“限制”和“制衡”的措施。很顯然，限制的成本過高，而且也更容易形成新一輪的政策俘獲（即超強利益集團俘獲政府，“限制”其他利益集團的發(fā)展，進而更加增加對政府的影響力）。因此“制衡”是最優(yōu)的選擇。在兩型社會建設(shè)中，為了更好地保護社會總體利益，促進社會總福利的增加，市委、市政府可以對利益集團的發(fā)展采取“制衡”的措施。其一，大力培育其他社會利益集團，使之能對抗為已存在的特殊利益集團，尤其是要大量培育社會弱勢群體的利益代言人，使得弱勢群體也能共享兩型社會建設(shè)的成果；其二，在擴大利益集團的數(shù)量的基礎(chǔ)上，鼓勵它們相互之間的競爭，使得社會利益集團之間形成力量均勢，增加其俘獲政府的成本，使得政府牢牢掌握主動權(quán)。

（三）提高政府政策決策的透明度

西方政府的政策制定程序規(guī)范，透明度較高。各利益集團在與政府打交道時，有共同的游戲規(guī)則，暗箱操作的可能性很小，各利益集團基于政府所提供的制度平臺，對于自己行為的收益和成本有比較準(zhǔn)確的預(yù)期。而在當(dāng)前我國，政府決策程序不規(guī)范，信息不透明，政策執(zhí)行中的隨意性，會使得有關(guān)部門可以利用所掌握的信息優(yōu)勢，創(chuàng)造社會剩余價值，獲取“信息租金”［8］。而各利益集團在這種信息不透明的壓力下，會盡力運用自己影響力，去影響政府政策，并盡可能多地占有由于信息不透明所創(chuàng)造的“信息租金”。

因此在兩型社會建設(shè)中，政府所有的公共政策的制定，都應(yīng)該保持一定的透明性，從政策議題的產(chǎn)生，政策的制定，政策的選擇，政策的執(zhí)行，都盡量提高透明度，減少因信息不透明所造成“信息租金”，進而遏止利益集團對政府的俘獲意愿。

（四）更好地發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察部門的作用

既然在“兩型”社會建設(shè)中切切實實存在著政策俘獲的可能性，那么我們就要秉承“預(yù)防比懲治更重要的”原則，促使紀(jì)檢監(jiān)察部門的工作戰(zhàn)線適當(dāng)向前推進。以往紀(jì)檢監(jiān)察部門的工作，是依照法規(guī)辦事，先有法規(guī)在前，次有懲治手段在后；只要有人違背相關(guān)法規(guī)，就可以采取一定的懲罰手段，執(zhí)法者只要能公正無私地依法辦事，就是一個合格優(yōu)秀的紀(jì)檢干部。但這有個前提：即該法規(guī)與政策確實是政府在維護社會公共利益前提下制定的，體現(xiàn)了公共利益最大化的原則，是良法。但是在當(dāng)下，由于存在政策俘獲的可能性較大，政府出臺的政策法規(guī)，已不再是一個不證自明的良法。所以在“兩型”社會建設(shè)過程中，紀(jì)檢監(jiān)察部門不僅要打擊政策執(zhí)行過程中的收賄、受賄等腐敗行為，以確保政策法規(guī)的良好執(zhí)行，同時還應(yīng)該更加關(guān)注政策法規(guī)制定中的博弈環(huán)節(jié)，保證各利益團體之間博弈規(guī)制的公平，進而確保眼下的政策法規(guī)是以實現(xiàn)公共利益最大化為旨?xì)w的良法！

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［5］繆爾達爾.世界貧困的挑戰(zhàn)——世界反貧困大綱［M］.顧朝陽，張海紅，高曉宇，等譯.北京：北京經(jīng)濟出版社，1991.

［6］赫爾曼.解決轉(zhuǎn)軌國家中的政府俘獲問題［M］∥吳敬璉.比 較：第5輯.北京：中信出版社，2003.

［7］拉姆貝爾特，紹寧.破產(chǎn)俘獲：理論和來自俄羅斯的證據(jù)［M］∥吳敬璉.比 較：第9輯.北京：中信出版社，2003.

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The Harms and Countermeasures of Policy Capture in the Process of Two－oriented Society Construction——Taking the Construction of Wuhan City Circle as an Example

WU Jian－ping1，DONG Xiao－yan2
（1.School of Public Administration，HUST，Wuhan 430074，Hubei，China；2.The Senior High School of Tonghai，Yuxi 652700，Yunnan，China ）

The Two－oriented society construction must take into account its specific historical time and space background.The transformation of political system and economic system has not exactly the same pace，as follows：economic reform has made great progress，market and social forces had been greatly developed，but political system reform opposite lag，governments focus still more serious，the government still holds the society the most resources.This time difference between political and economic reform makes the possibility of the market and society capture government greatly being enhanced.How to prevent the government were captured，deviate from its public interest value orientation，we must pay more attention to the problem in the process of Two－oriented society

two－oriented society；policy capture；institutional change；political system reform

D60；D63

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2012.02.019

2012－02－15

吳劍平（1984－），男，安徽省池州市人，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，主要從事政治學(xué)及公共管理研究。

教育部高等學(xué)校博士學(xué)科點專項科研基金（20110142110080）

（責(zé)任編輯 文 格）