事業(yè)單位分類改革的方向

李建鐘

作為改革直接利益相關(guān)者，事業(yè)單位及其工作人員能否真正參與到改革之中，并集聚起充分的內(nèi)在改革動力，是改革平穩(wěn)、持續(xù)推進并達成最終目標的基礎(chǔ)和保障。

4月16日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》發(fā)布。而此《意見》一年前已由中共中央、國務(wù)院印發(fā)，此次發(fā)布再次引起社會熱議。去年7月，事業(yè)單位分類、編制管理、財政政策、國有資產(chǎn)管理、法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)、人事制度改革、收入分配制度改革、職業(yè)年金辦法等10個配套文件也已同時印發(fā)。事業(yè)單位新一輪改革全面啟動。在全社會關(guān)注的目光下，事業(yè)單位能否順利實現(xiàn)預期目標，能否真正回應(yīng)公眾期待？

強化公益性目標

分類推進事業(yè)單位改革的根本和核心目標，就是要強化事業(yè)單位公益屬性，不斷提高公共服務(wù)水平和效率，促進公益事業(yè)大力發(fā)展，切實為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

20世紀90年代以來，由于對市場經(jīng)濟條件下政府公共服務(wù)職責和提供方式缺乏科學認識，在片面強調(diào)“產(chǎn)業(yè)化”、“社會化”、“市場化”的價值導向下，減少財政撥款、把事業(yè)單位推向市場，成為一些行業(yè)和地方事業(yè)單位改革的重要政策選擇。這種類似于國有企業(yè)的改革模式盡管在一定程度上改善了公共服務(wù)的資源匱乏狀況，擴大了公共服務(wù)規(guī)模，但也帶來事業(yè)單位普遍的營利沖動，導致了公共服務(wù)關(guān)系的緊張，引發(fā)了事業(yè)單位的功能危機，迫切需要通過深化改革加以校正。

事業(yè)單位改革不應(yīng)是“甩包袱”、減負擔，而是要進一步明確其服務(wù)職責，提升服務(wù)質(zhì)量。

明確事業(yè)單位的公益性和公益目標，其實是對事業(yè)單位性質(zhì)的重新界定。即事業(yè)單位本質(zhì)上乃國家為履行公益服務(wù)職能而依法設(shè)立的公共服務(wù)組織。事業(yè)單位所承擔的教育、科技、文化、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)是現(xiàn)代政府職能的組成部分。事業(yè)單位改革不應(yīng)是“甩包袱”、減負擔，而是要進一步明確其服務(wù)職責，提升服務(wù)質(zhì)量。

公益性要求事業(yè)單位應(yīng)將服務(wù)社會公共利益作為其根本宗旨和首要行為準則。實現(xiàn)公益性改革的目標，關(guān)鍵是要明確什么是事業(yè)單位的公益性，規(guī)定其公益性的標準和基本指標。這也是事業(yè)單位改革成功與否的根本檢驗標準。從當前情況看，對事業(yè)單位的公益性，人們的認識并不一致，實踐的探索仍在進行。而對公益性準則的認識存在偏差，就可能導致改革偏離預定軌道，失去改革的真正方向。

調(diào)整事業(yè)單位結(jié)構(gòu)布局

圍繞增強公益目標，“分類”成為本次改革的重點、主題和基本路徑。此次發(fā)布的《意見》闡述：“在清理規(guī)范基礎(chǔ)上，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別?！辈煌悇e單位實施不同的改革與管理，優(yōu)化公益服務(wù)資源配置，構(gòu)建公益服務(wù)新格局。

我國事業(yè)單位總量達到120多萬個，職工數(shù)量達到3000多萬，成為我國國有單位中人員總量最大的部門。但從構(gòu)成看，仍存在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間配置不合理，直接面向公眾提供服務(wù)的機構(gòu)人員、比例不足，部分行業(yè)資源配置存在機構(gòu)重疊、人浮于事等問題。需要通過結(jié)構(gòu)布局的調(diào)整，將那些不能提供公共服務(wù)、不適合由政府提供的服務(wù)，以及主要從事營利活動的事業(yè)單位從現(xiàn)有事業(yè)單位序列中清理出去，促進公共服務(wù)回歸公益性的本源。

2011年7月28日，籌建已久的北京市醫(yī)院管理局正式掛牌運作。致力于落實國務(wù)院提出的“管辦分開、政事分開、醫(yī)藥分開”，提升醫(yī)院運營效率、管理水平和服務(wù)能力。

布局結(jié)構(gòu)調(diào)整基本方式是劃分公共管理、企業(yè)經(jīng)營與公共服務(wù)的職能界限，對承擔行政職能的事業(yè)單位，要通過梳理職能，將屬于政府的職能劃歸相關(guān)行政機構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，改革主要是要推進其轉(zhuǎn)企改制，轉(zhuǎn)制單位要按規(guī)定注銷事業(yè)單位法人，核銷事業(yè)單位編制。今后不再批準設(shè)立承擔行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位。

事業(yè)單位布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整同樣面臨一系列需要解決的問題。承擔行政職能的事業(yè)單位的職能和機構(gòu)的調(diào)整對現(xiàn)有行政機構(gòu)、人員編制形成了沖擊。中央提出，調(diào)整中涉及機構(gòu)編制調(diào)整的，不得突破政府機構(gòu)限額和編制總額，并通過行政管理體制和政府機構(gòu)改革中調(diào)劑出來的空額逐步解決，這將是一個十分艱難的過渡和消化過程。對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位、國有企業(yè)在市場經(jīng)濟中地位尷尬，國有單位利用公共資源甚至壟斷資源謀取利益的合法性日益受到質(zhì)疑等問題的解決，決定了轉(zhuǎn)企改制只是這類機構(gòu)改革過程中的一個階段性、暫時性的目標和方式。

深化管理體制改革

公益類事業(yè)單位改革的一項重要內(nèi)容，就是要消除制約事業(yè)單位和公益事業(yè)發(fā)展的體制性障礙，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系。

國有事業(yè)單位提供公共服務(wù)，從根本上說，是現(xiàn)代政府職能的必然組成部分，事業(yè)機構(gòu)也是公共組織的一種重要形式，二者是相互統(tǒng)一的有機整體。二者的分開必然是相對的，實質(zhì)是政府與事業(yè)單位在人、財、物以及服務(wù)方面的事權(quán)劃分。

目前，政事分開有多種理解：一是公共管理與公共服務(wù)職能分開，前者運用公共權(quán)力實施行政管理，后者利用公共資源提供公共服務(wù)；二是決策、執(zhí)行和監(jiān)督分開，政府對事業(yè)發(fā)展進行決策并進行監(jiān)督，事業(yè)單位負責具體實施公共服務(wù)；三是出資人職能與公共管理職能分離，政府對事業(yè)單位僅僅從舉辦者的角度進行管理；四是機構(gòu)分離，即授予事業(yè)單位獨立的法人地位，直接對社會公眾（或代表機構(gòu)）負責，而不再是政府部門的附屬機構(gòu)。在實踐中，如何界定政事關(guān)系，形成法定關(guān)系模式，仍需要深入研究。

完善內(nèi)部治理機制

事業(yè)單位內(nèi)部治理機制的改革涉及社會公眾、服務(wù)對象、事業(yè)單位職工等諸多相關(guān)主體的利益，包括事業(yè)單位內(nèi)部黨政關(guān)系的調(diào)整、法人治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)、干部人事制度改革等事業(yè)單位管理的各個環(huán)節(jié)。其中，根據(jù)不同事業(yè)單位特點，積極探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結(jié)構(gòu)，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制，提高運行效率，是本次改革的重點之一，《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》成為改革的重要配套文件。

法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)需要協(xié)調(diào)黨委會與董事會等在事業(yè)單位決策、干部管理中的作用，讓法人機構(gòu)真正發(fā)揮作用；需要明確理事會與管理層的不同權(quán)限和職責，協(xié)調(diào)法人機構(gòu)決策與事業(yè)單位原已實行的行政首長負責制的關(guān)系；需要明確公眾、服務(wù)對象以及職工代表參與法人機構(gòu)的權(quán)利和保障措施，完善法人治理的基本準則，避免法人機構(gòu)流于形式。

改革動力機制的形成，關(guān)鍵在于事業(yè)單位已經(jīng)習以為常的“撥款+創(chuàng)收”的運行模式能否改變。對于事業(yè)單位工作人員而言，改革的動力取決于這種改革是增量改革還是減量改革。

形成改革的動力機制

改革動力機制的形成，關(guān)鍵在于事業(yè)單位已經(jīng)習以為常的“撥款+創(chuàng)收”的運行模式能否改變?！皳芸?創(chuàng)收”模式是上世紀90年代事業(yè)單位財政困境和市場化改革導向雙重作用孵化的結(jié)果，已經(jīng)成為多數(shù)事業(yè)單位基本和常規(guī)的生存之道。在這種模式下，事業(yè)單位一方面依靠財政補助維持運行，另一方面積極利用自身資源從市場獲取收益，成為單位擴張式發(fā)展和個人發(fā)揮潛能的強大動力，是事業(yè)單位最為行之有效的激勵模式。

但這種模式最大的問題是背離了事業(yè)單位的公益性的基本目標。要改革這種模式，促進事業(yè)單位形成與公益屬性相一致的動力和激勵機制，需要資源和監(jiān)管的雙重保證。

首先，政府應(yīng)切實保障公共服務(wù)的財政投入。根據(jù)分類改革的財政政策，對公益一類事業(yè)單位，財政將根據(jù)業(yè)務(wù)需要提供經(jīng)費保障；對公益二類事業(yè)單位，財政將根據(jù)其業(yè)務(wù)特點和財務(wù)收支狀況，給予經(jīng)費補助，并通過購買服務(wù)等方式予以支持。但其保障力度和對現(xiàn)有創(chuàng)收受益的替代水平，將對改革產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。

在加大財政投入情況下，要使資源投入產(chǎn)生相應(yīng)的公共服務(wù)效益，另一重要的保障措施就是如何加強監(jiān)管，規(guī)范事業(yè)單位及其職工的行為，以完善的制度和有效的監(jiān)督，將事業(yè)單位拉回公益服務(wù)的軌道。

對于事業(yè)單位工作人員而言，改革的動力取決于這種改革是增量改革還是減量改革。“撥款+創(chuàng)收”模式是他們在財政困境下的被動和無奈的選擇，無論是家長的贊助、醫(yī)生的回扣，還是科研人員的項目勞務(wù)，現(xiàn)有的財政和工資制度，迫使他們無一不處于道德和法律上的尷尬地位，讓知識分子的尊嚴和臉面面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

從現(xiàn)有改革的措施看，正如人們所觀察到的，聘用制度、工資制度、住房制度、社會保障制度等的改革以及權(quán)益保障措施的不完善，對事業(yè)單位工作人員與相關(guān)社會群體的利益關(guān)系產(chǎn)生了巨大影響。公共部門內(nèi)部存在的事實上的資源和利益分配的不公平，使他們對自身的職業(yè)前景感到擔憂，對自身專業(yè)人力資本的價值和公共服務(wù)的意義產(chǎn)生懷疑。如果在這一問題上采取放任態(tài)度，必將對改革動力機制的真正形成造成損害，也將不利于公共服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。