稅改的方向

姚軒鴿

常識和經(jīng)驗都在告訴我們，做任何事，如果方向?qū)α?，再慢也是快，如果方向錯了，再快也是慢。稅改如此，一切改革無不如此。

中國稅改的真正方向究竟在哪里？雖然改革開放30多年后再提出這個問題，在一些聰明人看來似乎不長眼色，冒著傻氣，但在關(guān)乎稅改根本問題上的固執(zhí)甚至偏執(zhí)，或許是當(dāng)下中國社會最為稀缺的聲音。

稅改的價值迷失

在舉國滔滔的民間減稅吶喊與政府化骨綿掌式的“結(jié)構(gòu)性減稅”回應(yīng)中，終究不會實現(xiàn)雙贏的稅改夢想。因為缺乏公正博弈前提的游戲，不會出現(xiàn)共贏的結(jié)果。而且，聚財式的稅改價值導(dǎo)向，邏輯上無法逃避“與民爭利”的命運(yùn)。

就積極的稅改而言，在征納稅之間利益尚未發(fā)生根本性沖突、可以兩全的情況下，目標(biāo)應(yīng)該是“不傷一人地增進(jìn)所有人的利益”，應(yīng)該遵循古訓(xùn)“殺一無辜，得天下，不為也”。唯在征納稅人之間利益已經(jīng)發(fā)生根本性沖突、不可以兩全的情況下，才能夠選擇“最大多數(shù)人的最大利益”的目標(biāo)。

遺憾的是，中國式稅改，幾十年一直懸置的是前者，選擇的是后者。因此，一切對少數(shù)人的剝奪，似乎都變得理直氣壯。豈不知，對“最大多數(shù)人利益原則”的遵從是有嚴(yán)格條件和前提的。否則，這個原則就會成為少數(shù)人剝奪大多數(shù)人利益的“合法”借口。

如果再加上制度現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的滯后，政府主導(dǎo)型的稅改似乎不容置疑，民間對稅權(quán)民意基礎(chǔ)的追問，對稅權(quán)濫用現(xiàn)象的監(jiān)督，對稅權(quán)使用合理性的計較，等等，也會變得艱難。豈不知，這是文明社會稅收治理的應(yīng)有之義，也是人類的共同夢想。

可以說，正是因此價值迷失，中國稅改的真正方向，終極目的—增進(jìn)全社會和每個國民的利益總量，被枝節(jié)性、技術(shù)性的修修補(bǔ)補(bǔ)所遮蔽。事實上，長期無法遏制的“三公”消費(fèi)，每逢年末的“突擊花錢”，以及秘密財政、面子財政、腐敗財政等等問題，無不與稅改方向的價值迷失有著直接和間接的關(guān)系。

因此，“非經(jīng)立法不得征稅”等稅收治理原則，至今沒有在中國社會得到執(zhí)行。主權(quán)在民的憲法精神，至今尚未在財稅治理中著陸；政府主導(dǎo)型稅制，依然是當(dāng)下公開的稅收治理觀。問題在于，這些問題恰恰應(yīng)該成為中國稅改的真正目標(biāo)和根本方向。

就消極的稅改而言，一切稅改的終極目的，無不是為了消減納稅人的稅痛，進(jìn)而增加納稅人的福利總量。任何稅制都存在四種稅痛：最表層的是稅負(fù)輕重，稅負(fù)的誰負(fù)之痛；接著是稅種組合比重失衡帶來的稅痛；比如直接稅與間接稅比重失衡之痛。在同樣稅負(fù)的情況下，無疑直接稅最痛（交多少稅自己清楚），間接稅次之（交多少稅不清楚）；再深一層的稅痛則是“取之于民用之于民”的效率之痛；最深層次的稅痛是納稅人主體地位是否真正確立，也就是征多少稅，向誰征稅，征什么稅，以及在哪個環(huán)節(jié)征稅等等核心問題尚未得到納稅人同意之痛。

因此，一切稅改的近期目標(biāo)大多應(yīng)該選擇消減第一種稅痛和第二種稅痛，具體說應(yīng)該是解決納稅人之間的稅負(fù)不公問題，以及直接稅與間接稅比例失衡的問題。中期目標(biāo)應(yīng)該是解決征納稅人之間權(quán)利與義務(wù)分配不公的問題，也就是“取之于民用之于民”的公正問題，長期目標(biāo)則在于如何通過建立納稅人主導(dǎo)的稅制，解決納稅人主體地位缺失帶來的深度稅痛問題。

稅改的方向

對稅改真正方向的追問，對普泛的納稅者來說，大多數(shù)則會因為稅改知識結(jié)構(gòu)的欠缺，權(quán)利意識的淡漠，甚或個人眼前利益的計較而不愿追問，不敢追問，不知追問。

方向不明，其害無窮。

事實上，不論是從積極的還是消極的稅改看，一切稅改，無不是為了建立優(yōu)良的稅制，最大限度增進(jìn)全社會和每個國民的福利總量。這才是稅改的真正方向和根本目標(biāo)。

衡量一個稅制優(yōu)劣的終極評價標(biāo)準(zhǔn)，只能看它所能增進(jìn)的福利總量的國民人數(shù)之多少。能夠增進(jìn)一個人福利總量的稅制顯然極差，能夠增進(jìn)少數(shù)國民福利總量的稅制次差，能夠增進(jìn)大多數(shù)國民福利總量的稅制次優(yōu)，能夠增進(jìn)全體國民福利總量的稅制肯定最優(yōu)。因此，稅制就有極差、次差、次優(yōu)、極優(yōu)之別，稅改的方向也會因此而存在相應(yīng)的差別。

其實，真正的稅改，首先是對價值方向的選擇，是對目前稅制優(yōu)劣層次的認(rèn)識與定位。比如，對于處于“極差”階段的稅改，“次差、次優(yōu)、最優(yōu)”都可成為其稅改的漸進(jìn)方向與終極目標(biāo)；對于處于“次差”階段的稅改，“次優(yōu)、最優(yōu)”就是其近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)與方向；對于處于“次優(yōu)”階段的稅改，“最優(yōu)”則是其唯一方向與目標(biāo)。當(dāng)然，也不能否定一種稅制內(nèi)部要素優(yōu)化的價值，只是說，其價值相對較小而已。

問題是，決定一個稅改方向和目標(biāo)實現(xiàn)的根本在于，這種稅改的民意基礎(chǔ)是否廣泛，體現(xiàn)的是多大國民規(guī)模的稅改意志。也就是，體現(xiàn)的是一個、少數(shù)，還是多數(shù)、所有國民的稅改意志?？梢姡瑑?yōu)良稅改的真正方向，應(yīng)該是通過稅改，逐步建立納稅人主導(dǎo)的稅制，體現(xiàn)所有國民稅改意志的稅制，解決稅權(quán)的合法性以及監(jiān)督問題。但就其策略而言，則應(yīng)該循序漸進(jìn)，由“極差”到“次差”，再由“次差”到“次優(yōu)”到“極優(yōu)”。

中國稅改的真正方向首先在于，如何通過建立納稅人利益表達(dá)機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大稅改的民意基礎(chǔ)，徹底解決稅權(quán)的合法授予問題，目標(biāo)在于建立納稅人主導(dǎo)的稅制。其次在于，如何通過稅改實現(xiàn)對稅權(quán)濫用現(xiàn)象的遏制，實現(xiàn)征納稅人之間利益的公正分配，真正體現(xiàn)“取之于民用之于民”。

就現(xiàn)實策略而言，稅改方向和目標(biāo)不能僅僅局限于“稅負(fù)的誰負(fù)”等等枝節(jié)性技術(shù)性的問題，不能用減稅等具體目標(biāo)代替和遮蔽稅改的真正方向和目標(biāo)。一句話，聚財價值取向的稅改必須終結(jié)，必須謹(jǐn)防朝三暮四型減稅式稅改的潛在危害。

稅改的阻力與動力

當(dāng)我們明確了稅改的真正方向，也就看清楚了中國稅改要實現(xiàn)這些根本性目標(biāo)所必然遭遇的觀念與現(xiàn)實的阻力與障礙。

坦率地說，中國稅改的未來努力方向應(yīng)在于向著“次優(yōu)”與“最優(yōu)”。它所面對的主要阻力，無疑來自于現(xiàn)行稅制所催生和培育的部分既得利益群體。

一是部分特權(quán)利益群體。這一群體的財稅特權(quán)，既有來源于制度性的安排，也有一些人濫用權(quán)力所致。前者大多合法但不合理合情，后者則既背法也不合情理。前者如職務(wù)消費(fèi)、醫(yī)療特權(quán)及其自由裁量權(quán)等，后者主要是指腐敗、尋租等侵權(quán)行為。

而對那些習(xí)慣吃財政的群體，其阻力主要表現(xiàn)為，因為長期被國家財政供養(yǎng)而形成了頑固的惰性與特權(quán)心態(tài)，大多不愿主動放棄現(xiàn)有的財稅特權(quán)。

二是由國有壟斷企業(yè)造就的壟斷利益群體。這一既得利益群體，主要源于他們對全體國民生產(chǎn)與生活資料資源的壟斷。長期以來為社會詬病的國有壟斷企業(yè)高工資、高福利、奢侈浪費(fèi)等問題就是明證。自然，出于現(xiàn)實利益的考量，這一群體也會自覺不自覺地成為現(xiàn)有稅改的反對者和阻撓者。

三是由與權(quán)力及其準(zhǔn)權(quán)力和壟斷企業(yè)有著千絲萬縷關(guān)系的企業(yè)和個人組成的既得利益群體。這一群體“近水樓臺先得月”，間接地享有這一特權(quán)階層給其提供的利益，包括發(fā)展的機(jī)會等等，從而也會因為眼前的利益，成為真正稅改的反對者或阻撓者。

由于一切改革都是利益的調(diào)整，因此，如果一種改革要減少一些人的利益，必然導(dǎo)致本能性地反對和阻撓。現(xiàn)實的復(fù)雜性更在于，當(dāng)下中國稅改的利益調(diào)整，涉及的不僅僅是納稅者之間的利益調(diào)整，更多更難的是征納稅人之間利益的調(diào)整，特別是既得利益群體與廣大納稅人之間利益的重新調(diào)整。

可見，中國稅改面臨的主要阻力本不是該不該的問題，而是誰來主導(dǎo)公正的調(diào)整，如果調(diào)整不公如何問責(zé)和監(jiān)督的問題。就人性基本規(guī)律而言，拿出去的、失去的利，哪怕是一分錢都會在意和計較，收獲的、進(jìn)賬的利益，不論多少都會欣然笑納。順手牽羊易，虎口奪食難。

當(dāng)然，有阻力，也就會有動力。從稅改的積極推動力看，也無需太過悲觀。中國稅改的真正動力，顯然來自于大多數(shù)納稅人權(quán)利意識的日漸覺醒，來自于大多數(shù)國民文明社會管理主體意識的覺醒。

因此，我們有理由相信，中國稅改的現(xiàn)實與未來動力并不缺乏，一定會逐步接近稅改的真正目標(biāo)，建立優(yōu)良的稅制，增進(jìn)全社會和每個國民的福利總量。變數(shù)或在于，向前推進(jìn)的動力與先后拉扯的阻力二者之間力量的對比變化。而且，由于強(qiáng)大既得利益群體的存在，特別是已趨固化的既得利益群體的存在，中國稅改之路注定不會一帆風(fēng)順，只能選定正確的目標(biāo)和方向，逐漸掘進(jìn)，以積累寸功之效，最終實現(xiàn)總體突破。