推進礦產資源規(guī)劃實施的思考

吳尚昆，孟旭光，那春光，周璞

(1. 中國國土資源經濟研究院，北京 101149；2. 中國地質大學(北京)，北京 100083)

2008年12月國務院批復《全國礦產資源規(guī)劃(2008～2015年)》，第二輪礦產資源規(guī)劃實施工作全面展開。歷經三年規(guī)劃實施取得明顯成效，圍繞加快推進找礦突破、提高保障能力、調整布局結構、轉變發(fā)展方式等中心任務，規(guī)劃為礦產開發(fā)宏觀管理提供了有力抓手，為微觀管理提供了具體依據。三年來，國內外礦產資源形勢不斷變化，礦產資源勘查工作不斷取得新突破，礦產資源開發(fā)整合工作不斷取得新進展，礦產資源管理工作不斷創(chuàng)新發(fā)展。因此，“如何適應形勢變化，更好地發(fā)揮規(guī)劃作用”已成為創(chuàng)新礦產資源規(guī)劃編制與完善規(guī)劃實施管理中需要破解的重要命題。

1 對礦產資源規(guī)劃及其實施管理的新認識

1.1 礦產資源規(guī)劃是最綜合、最復雜的規(guī)劃

礦產資源作為規(guī)劃的對象，其本身具有賦存的隱蔽性，資源勘查的漸進性和資源開發(fā)的耗竭性，區(qū)域空間特征和動態(tài)變化特征明顯，同時礦產資源種類多、礦床類型復雜、開采方式多樣等。礦產資源規(guī)劃分區(qū)以資源賦存為基礎，還要充分考慮資源市場的影響，與自然保護區(qū)風景名勝區(qū)、水資源保護區(qū)、重大交通基礎設施，以及城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃中各類分區(qū)做好銜接。規(guī)劃的主要內容寬泛，包括資源勘查開發(fā)與保護的全過程，從礦產資源調查評價和勘查到開發(fā)總量調控、開發(fā)利用效率，再到礦山地質環(huán)境恢復治理保護和礦區(qū)土地復墾等。因此，相比其他資源類規(guī)劃，礦產資源規(guī)劃有著極其特殊的復雜性。

1.2 規(guī)劃的有效調整成為規(guī)劃實施管理的關鍵之一

基于礦產資源規(guī)劃的特殊性、綜合性和復雜性，決定了規(guī)劃實施的復雜性，因此，必須通過創(chuàng)新規(guī)劃實施管理，與礦產資源及勘查開發(fā)的動態(tài)變化相銜接，在提高規(guī)劃實施可操作性的同時，還要維護規(guī)劃實施的權威性。如果完全按照規(guī)劃調整的一般理論，從礦產資源及勘查開發(fā)的動態(tài)變化特點出發(fā)，規(guī)劃調整內容和次數就會很多，過多的調整必然會影響規(guī)劃實施的嚴肅性和權威性。但是，通過十年兩輪礦產資源規(guī)劃編制與實施的實踐表明，各級各類礦產資源規(guī)劃的調整和修編寥寥無幾，很顯然，規(guī)劃實施過程中沒有解決動態(tài)變化與規(guī)劃內容調整的有效及時對接問題，規(guī)劃變成為一個“死規(guī)劃”，在很大程度上影響了規(guī)劃的科學性，進而產生對規(guī)劃管理依據作用的懷疑。因此，在規(guī)劃實施管理手段的設計上要從規(guī)模、布局、結構和時序等四大核心內容入手，結合規(guī)劃期內重要礦產資源資源新增資源儲量、新發(fā)現礦產地、礦產品市場變化、礦業(yè)權調整、礦山滅失、資源管理政策調整，以及自然保護區(qū)等相關區(qū)域的調整，堅持有效解決問題，又不過多調整的原則，可以通過推進編制重要礦區(qū)礦產資源專項規(guī)劃、礦產資源規(guī)劃實施年度計劃和礦產資源規(guī)劃動態(tài)調整機制等手段，解決“如何適應形勢變化，更好發(fā)揮規(guī)劃作用”的問題(表1)。

表1 各級各類礦產資源規(guī)劃調整和修編情況

2 編制重要礦區(qū)礦產資源專項規(guī)劃

在礦產資源規(guī)劃體系中，重點礦區(qū)礦產資源勘查開發(fā)專項規(guī)劃是礦產資源總體規(guī)劃在空間上的具體細化和延伸，是推進整裝勘查和資源整合的重要抓手，同時對新發(fā)現大中型產地實行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，充分發(fā)揮規(guī)劃對資源配置的統(tǒng)籌和調控作用，解決了新發(fā)現礦產地如何納入規(guī)劃管理的問題，適應礦產資源勘查開發(fā)在空間上變化。

2.1 重點礦區(qū)專項規(guī)劃編制的對象

從實現規(guī)劃功能定位的角度，礦區(qū)專項規(guī)劃編制對象包括三類，一是全國和省級礦產資源規(guī)劃中劃定的重點勘查區(qū)和重點開采區(qū)；二是國家規(guī)劃礦區(qū)；三是新發(fā)現的大中型礦產地和擬開發(fā)的大中型礦區(qū)，以及資源狀況和技術經濟條件發(fā)展重大變化的大中型礦產地等。2010年8月，國土資源部已部署開展了241個重點礦區(qū)的專項規(guī)劃編制工作。

2.2 重點礦區(qū)專項規(guī)劃編制與實施的重點

重點礦區(qū)專項規(guī)劃編制首先要對總體規(guī)劃的目標任務、規(guī)劃指標、布局安排和準入條件等進行全面落實。著重加強礦產資源規(guī)劃區(qū)的劃分，將資源勘查開發(fā)與保護的新變化，納入到規(guī)劃當中，特別是要依據規(guī)劃編制技術指南，全面細致的劃分勘查規(guī)劃區(qū)塊和開采規(guī)劃區(qū)塊，為礦業(yè)權的設置、調整等提供重要的空間依據?？茖W預測礦產資源市場形勢，做好技術經濟評價和可行性分析，提出礦產資源開采總量調控的要求。

通過編制和實施專項規(guī)劃，明確勘查開發(fā)的準入條件，對礦區(qū)的勘查開發(fā)工作做出部署，為礦業(yè)權的設置和整合工作提供依據。針對礦區(qū)礦產資源勘查和開采活動，通過實施重點礦區(qū)專項規(guī)劃，有效指導礦業(yè)權設置方案、礦產資源勘查方案、礦產資源開發(fā)利用方案、礦山環(huán)境恢復治理和土地復墾方案、礦山環(huán)境綜合治理方案等的編制和實施工作，逐步消除“各管一段，條塊分割”的管理局面，并進一步提高行政效率、管理水平和服務質量(圖1)。

圖1 重點區(qū)礦產資源專項規(guī)劃與各類方案的關系示意圖

3 建立礦產資源規(guī)劃實施年度計劃制度

通過礦產資源實施年度計劃，將總體規(guī)劃中確定的礦產勘查、總量調控、結構調整、礦業(yè)權設置、資源節(jié)約與綜合利用、礦山地質環(huán)境治理恢復等目標和任務，按年度分地區(qū)進行分解落實，明確責任主體，促進規(guī)劃的全面實施。同時根據礦產資源供需形勢的變化，通過調整年度的資源開采總量和礦業(yè)權設置數量，適應礦產資源開發(fā)在量上的變化。

3.1 規(guī)劃實施年度計劃制度的基本原則

1)嚴格執(zhí)行礦產資源總體規(guī)劃，合理調控礦產資源開采總量，切實保護戰(zhàn)略礦種特別是國家規(guī)定實施保護性開采的特定礦種。

2)以礦業(yè)權設置引導資源開發(fā)的合理需求，促進礦產資源開發(fā)利用布局優(yōu)化和結構調整。

3)優(yōu)先保障整裝勘查、綜合利用和重大整合項目的資源配置。

4)保護和改善礦山地質環(huán)境，保障礦產資源的可持續(xù)開發(fā)利用。

3.2 規(guī)劃實施年度計劃的主要內容

3.2.1 分解落實重點礦種開采總量

依據全國礦產資源規(guī)劃和國家產業(yè)政策，分解落實鎢、錫、銻、稀土、高鋁黏土、螢石等國家實行總量控制重點礦種的年度開采總量指標?？茖W制定并分解落實本省實行總量控制重點礦種的年度開采總量指標。

3.2.2 調控礦業(yè)權投放(設置)數量

分別提出年度探礦權和采礦權投放(設置)的總數，并提出實行總量控制礦種的探礦權和采礦權投放(設置)年度數量。礦業(yè)權投放(設置)數量要分解到市、縣。

3.2.3 優(yōu)化開發(fā)利用結構

提出本年度禁止勘查開采規(guī)劃區(qū)內已有礦業(yè)權的退出數量。按照礦山開采規(guī)模與礦床(區(qū))儲量規(guī)模相適應的原則，綜合考慮礦床(區(qū))資源儲量規(guī)模、開發(fā)利用技術經濟條件變化和礦山地質環(huán)境保護等因素，提出大中小型礦山結構調整年度指標。

3.3 規(guī)劃實施年度計劃的設計流程

借鑒土地利用規(guī)劃年度計劃的實施程序，結合礦產資源分級分類管理的結構，從礦產資源規(guī)劃的自身特點出發(fā)，設計規(guī)劃實施年度計劃的流程分為七個部分(圖2)。礦產資源規(guī)劃實施年度計劃的實施主體是省級國土資源管理部門，負責年度計劃指標的上報和指標的分解落實，市縣級國土資源管理部門和主要礦山企業(yè)是計劃的主要實施者；國土資源部負責下達指標和對計劃實施情況進行監(jiān)督管理；相關事業(yè)單位或行業(yè)協(xié)會負責對計劃實施進行評估，并將評估結果作為下一年度指標下達的重要依據之一。

圖2 礦產資源規(guī)劃實施年度計劃下達流程示意圖

4 探索礦產資源規(guī)劃動態(tài)調整機制

目前，國內相關規(guī)劃的動態(tài)調整并不多見，只是在人力資源規(guī)劃和城市規(guī)劃中控制性詳規(guī)開展了相關工作。探索礦產資源規(guī)劃的動態(tài)調整符合資源勘查開發(fā)的動態(tài)性特征，能將礦產資源勘查開發(fā)的空間變化、工程投入、技術革新、時序調整等內容及時納入規(guī)劃，并定時更新發(fā)布，在提高規(guī)劃科學性的同時，又減少了規(guī)劃調整的頻次，變規(guī)劃的“被動調整”為“主動調整”，對促進發(fā)揮規(guī)劃的管理依據作用具有重要的作用。

4.1 相關規(guī)劃動態(tài)調整的具體情況

人力資源規(guī)劃的動態(tài)調整不存在法律約束，主要側重于規(guī)劃調整后的實施。人力資源規(guī)劃動態(tài)調整主要針對外部人力資源條件和內部勞動力需求的變化以及企業(yè)自身戰(zhàn)略的調整，對規(guī)劃做出相應的調整。調整內容主要包括人員調配規(guī)劃、晉升規(guī)劃、培訓開發(fā)規(guī)劃、工資規(guī)劃以及人事政策制定等。規(guī)劃調整的措施有三種方式：一是常規(guī)方式，即按照常規(guī)的程序性處理方法來應對調整出現的差異；二是專題解決方式，針對人力資源規(guī)劃實踐中出現的問題或者機會進行專題分析、突擊解決，主要是戰(zhàn)略層面的問題；三是專家模型方式，即根據相關人力資源規(guī)劃的經驗和自身的具體情況，專家對可能出現的問題建立專家應急模型，以備出現嚴重問題時及時響應。

城市規(guī)劃中控制性詳規(guī)的動態(tài)調整有明確的法律依據，因此側重對調整程序、機制的細化。調整內容主要包括以下四類：①強制性內容的調整(法定圖則)；②指導性內容的調整(管理圖則)；③控規(guī)內容的優(yōu)化調整，如公共設施位置與用地形態(tài)、“六線”線位、除容積率與用地性質之外其他指標的適度調整等；④控規(guī)內容的更正調整，如土地權屬邊界變化引起的調整等。控規(guī)調整的核心內容是以土地開發(fā)強度和配套公共設施為主的控規(guī)指標調整。控規(guī)調整程序分為申請與立項、可行性研究、初審、協(xié)商、批準、驗收與更新六個階段。由控規(guī)組織編制機關提出規(guī)劃調整方案報告后，根據調整內容的不同，分別向不同層級的規(guī)劃管理部門申報，審批的具體流程也有所差異。最后根據審批結果，對規(guī)劃成果進行修改并更新規(guī)劃管理系統(tǒng)。

其他規(guī)劃在動態(tài)調整方面也有一些探索，如《汶川地震災后恢復重建地質災害防治專項規(guī)劃》在實施過程建立了規(guī)劃項目動態(tài)調整機制。通過發(fā)布《關于啟動實施汶川地震災后恢復重建地質災害防治專項規(guī)劃項目動態(tài)調整機制的通知》(川國土資發(fā)〔2010〕124號)，明確動態(tài)調整的范圍適用于汶川地震災區(qū)39個縣(市、區(qū))內的原規(guī)劃的地質災害防治項目和突發(fā)或新增的地質災害隱患，體現了地質災害發(fā)生的動態(tài)性特點。提出項目動態(tài)調整的主要原則包括資金總量不變、防災效益不減、突出動態(tài)實效和確保?？顚Ｓ玫?，還明確了對動態(tài)調整的主體和調整的程序。

4.2 礦產資源規(guī)劃動態(tài)調整的基本原則

4.2.1 符合規(guī)劃調整的程序安排

規(guī)劃動態(tài)調整要由原規(guī)劃編制單位按照法定程度提出調整方案，并經原審批機關批準同意方可進行，調整后有關內容要按照法定程序進行報批后頒布實施。

4.2.2 充分論證調整內容的科學性

規(guī)劃調整的內容要符合礦產資源形勢的變化，資源勘查開發(fā)空間變動，重大資源產業(yè)政策調整等要求，要經過認真的科學論證，調整的內容必要性和可操作性強。

4.2.3 調整結果及時納入管理系統(tǒng)

將調整的內容要及時納入礦產資源規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，并通報給相關部門，以便充分發(fā)揮規(guī)劃在管理中的依據作用。

4.3 礦產資源規(guī)劃動態(tài)調整的內容

4.3.1 礦產資源勘查規(guī)劃區(qū)塊和開采規(guī)劃區(qū)塊

根據上年度新發(fā)現礦產地和礦業(yè)權調整、滅失等情況，提出勘查開采規(guī)劃區(qū)新增和調整的具體情況，包括規(guī)劃區(qū)塊名稱、工作程度、面積、拐點坐標、主要礦種、資源儲量、已設礦業(yè)權數量等。

4.3.2 重大工程

按照礦產資源規(guī)劃中重大工程部署，結合地方經濟社會發(fā)展需求，提出需新增和調整的中央和地方財政出資安排的礦產資源調查評價與勘查、資源節(jié)約與綜合利用、礦產資源儲備、礦山地質環(huán)境治理、礦區(qū)土地復墾、綠色礦山建設和資源型城市轉型等重大工程。

4.3.3 礦產資源節(jié)約與綜合利用鼓勵、限制和淘汰技術目錄

根據礦產資源開采、選礦等技術水平發(fā)展需要，提出需新增和調整的具體準入技術。

5 展望

礦產資源規(guī)劃調整以規(guī)劃的有力實施為前提，規(guī)劃的有力實施又以規(guī)劃的有效調整為保障，兩者相輔相成，如果規(guī)劃在實際管理中沒有發(fā)揮應有依據作用，就沒有必要開展規(guī)劃的調整工作，規(guī)劃依據作用發(fā)揮的越強，就越需要對規(guī)劃進行調整，不斷提高其科學性。礦產資源規(guī)劃實施是一項復雜的工作，文中從編制重要礦區(qū)礦產資源專項、實施年度計劃和建立動態(tài)調整機制等三方面提出一些設想，還需要在工作實踐中不斷總結，不斷完善建立一套符合礦產資源特點、符合礦產資源管理特點的規(guī)劃實施制度體系。

[1] 人力資源規(guī)劃動態(tài)調整措施和應變手段[DB/OL]. http://wenku.baidu.com/view/7e2946254b35eefdc8d333fd.html,2010.

[2] 李雪飛,何流,張京祥. 基于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的控制性詳細規(guī)劃改革探討[J].規(guī)劃管理,2009,25(8):71-80.

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