對(duì)實(shí)施全過程預(yù)算績(jī)效管理的思考

　　 摘 要：文章在對(duì)全過程預(yù)算績(jī)效管理的涵義與重要性進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，闡述了全過程預(yù)算績(jī)效管理主要內(nèi)容分類以及主要應(yīng)用，最后較為詳盡地剖析了進(jìn)行預(yù)算管理信息化等深化和推進(jìn)全過程預(yù)算管理的主要措施。
　　 關(guān)鍵詞：全過程 預(yù)算績(jī)效 績(jī)效報(bào)告 績(jī)效評(píng)價(jià) 制度體系
　　 中圖分類號(hào):F230 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
　　 文章編號(hào):1004-4914（2012）05-254-02
　　
　　 深化和推進(jìn)全過程預(yù)算績(jī)效管理是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院要求從根本上深化行政管理體制改革、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高部門責(zé)任意識(shí)，建設(shè)“責(zé)任政府”、“陽光政府”和“服務(wù)型政府”的有效舉措，對(duì)提高政府理財(cái)和公共服務(wù)水平、優(yōu)化公共資源配置、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和和諧社會(huì)建設(shè)具有重要意義。
　　 一、全過程預(yù)算績(jī)效管理的涵義與重要性
　　 1.全過程預(yù)算績(jī)效管理的涵義。績(jī)效預(yù)算是指以項(xiàng)目的績(jī)效為目的，以成本－效益分析確定的支出費(fèi)用為基礎(chǔ)而編制和管理的預(yù)算，重視對(duì)預(yù)算支出績(jī)效的考察。
　　 預(yù)算績(jī)效管理是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的現(xiàn)代預(yù)算管理模式，堅(jiān)持績(jī)效原理，以績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用為基本特征。
　　 全過程預(yù)算績(jī)效管理其實(shí)質(zhì)是將績(jī)效理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程的持續(xù)循環(huán)過程，涉及事業(yè)發(fā)展計(jì)劃編制、績(jī)效內(nèi)容編制、績(jī)效審核論證、預(yù)算科學(xué)決策、編制績(jī)效文本、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效結(jié)果應(yīng)用等多項(xiàng)內(nèi)容。概括講就是：預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、項(xiàng)目完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果要應(yīng)用，績(jī)效缺失要問責(zé)。
　　 2.加強(qiáng)全過程預(yù)算績(jī)效管理的重要性。（1）加強(qiáng)全過程預(yù)算績(jī)效管理是實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的必然要求?？茖W(xué)發(fā)展觀的靈魂就是按照客觀規(guī)律指導(dǎo)發(fā)展，全面提高發(fā)展成效。在財(cái)政管理工作中落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，就是要科學(xué)配置資源，最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金使用效益，從而使人民群眾最大限度地享受發(fā)展成果。加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的根本目的就是改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化財(cái)政資源配置、提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量、提高財(cái)政資金使用效益，改變長(zhǎng)期以來財(cái)政資金管理使用中存在的“重收入輕支出、重分配輕管理、重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”問題，使公共財(cái)政資金更加有效地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。（2）加強(qiáng)全過程預(yù)算績(jī)效管理是建設(shè)高效、責(zé)任政府的重要內(nèi)容。隨著民主政治機(jī)制的逐步完善和公共財(cái)政體系的初步確立，社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政資金使用和政府績(jī)效管理日益關(guān)注。中央明確要求要加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)“責(zé)任政府”、“服務(wù)型政府”。預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量、成本，關(guān)注財(cái)政資金使用的最終成效，其內(nèi)容實(shí)際上已經(jīng)超出公共支出管理本身，反映了整個(gè)政府管理效率和對(duì)人民高度負(fù)責(zé)精神。推行預(yù)算績(jī)效管理堅(jiān)持“誰花錢、誰負(fù)責(zé)”，低效問責(zé)、高效激勵(lì)的基本原則，能夠從機(jī)制上強(qiáng)化各部門花人民的錢，對(duì)服務(wù)績(jī)效負(fù)責(zé)的責(zé)任意識(shí)，本質(zhì)上與建設(shè)高效、責(zé)任政府的要求相一致，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府的決策、管理和服務(wù)水平。（3）加強(qiáng)全過程預(yù)算績(jī)效管理是提高財(cái)政透明度的需要。近年來，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視財(cái)政預(yù)算公開工作，財(cái)政預(yù)算公開范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，公開內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化。隨著民主政治的發(fā)展，社會(huì)各界對(duì)預(yù)算信息公開的期望和呼聲也越來越高，在要求了解財(cái)政資金具體使用方向和內(nèi)容的同時(shí)，也期望能夠知曉財(cái)政資金的實(shí)際產(chǎn)出和使用效益情況。預(yù)算信息公開之后，預(yù)算資金使用效率、效益到底怎樣，馬上就會(huì)面臨社會(huì)公眾的追蹤，成為社會(huì)公眾下一步關(guān)注的焦點(diǎn)。這就迫切要求我們?nèi)婕訌?qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，提高財(cái)政資金配置和使用效益，采用科學(xué)方法合理評(píng)價(jià)和度量資金使用績(jī)效，并逐步實(shí)現(xiàn)績(jī)效公開。（4）加強(qiáng)全過程預(yù)算績(jī)效管理是構(gòu)建現(xiàn)代公共財(cái)政體系的內(nèi)在要求。建立現(xiàn)代公共財(cái)政體系是全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的根本要求。從全過程預(yù)算績(jī)效管理角度看，當(dāng)前我們的預(yù)算管理與構(gòu)建現(xiàn)代公共財(cái)政體系還有不小差距。只有切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，通過建立指標(biāo)體系，設(shè)立績(jī)效目標(biāo)，客觀評(píng)估資金使用效果，建立反饋機(jī)制，實(shí)行“獎(jiǎng)優(yōu)、治庸、罰劣”，才能夠促進(jìn)各部門自覺采取措施改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算資金配置和使用績(jī)效，從根本上促進(jìn)現(xiàn)代公共財(cái)政體系建設(shè)，不斷提高財(cái)政管理的科學(xué)化和精細(xì)化水平。
　　 二、全過程預(yù)算績(jī)效管理的主要內(nèi)容與分類
　　 1.深化和推進(jìn)全過程預(yù)算績(jī)效管理的主要內(nèi)容。深化和推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的主要內(nèi)容有十項(xiàng)：一是編制部門事業(yè)發(fā)展計(jì)劃；二是圍繞績(jī)效編制預(yù)算建議計(jì)劃；三是強(qiáng)化事前預(yù)期績(jī)效審核評(píng)估；四是突出績(jī)效導(dǎo)向?qū)嵭锌茖W(xué)民主決策；五是預(yù)算文本要載明績(jī)效信息；六是預(yù)算執(zhí)行中要監(jiān)控績(jī)效運(yùn)行；七是預(yù)算執(zhí)行完畢要實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)；八是建立績(jī)效報(bào)告制度；九是充分運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施獎(jiǎng)懲；十是全面實(shí)施績(jī)效監(jiān)督和審計(jì)。
　　 2.全過程績(jī)效報(bào)告制度的主要內(nèi)容。各預(yù)算部門要定期向同級(jí)財(cái)政部門、下級(jí)財(cái)政部門要定期向上級(jí)財(cái)政部門提交預(yù)算績(jī)效報(bào)告，說明部門預(yù)算績(jī)效的完成進(jìn)度、存在問題、糾正措施和下一步工作重點(diǎn)。特別是要建立績(jī)效信息公開機(jī)制，逐步公開預(yù)算績(jī)效信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。
　　 3.全過程績(jī)效評(píng)價(jià)的分類。按照評(píng)價(jià)對(duì)象的不同，績(jī)效評(píng)價(jià)分為綜合績(jī)效評(píng)價(jià)、部門績(jī)效評(píng)價(jià)和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。綜合績(jī)效評(píng)價(jià)是指對(duì)各級(jí)政府年度財(cái)政支出績(jī)效的總體評(píng)價(jià)；部門績(jī)效評(píng)價(jià)是指對(duì)部門整體財(cái)政支出績(jī)效的評(píng)價(jià)；項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是指對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效的評(píng)價(jià)。
　　 按照評(píng)價(jià)類型的不同，績(jī)效評(píng)價(jià)分為階段評(píng)價(jià)和結(jié)束評(píng)價(jià)。階段評(píng)價(jià)是對(duì)上年度已安排預(yù)算，下年度需繼續(xù)安排預(yù)算的跨年度項(xiàng)目的評(píng)價(jià)；結(jié)束評(píng)價(jià)是對(duì)上年度已安排預(yù)算，下年度不再安排預(yù)算的項(xiàng)目的評(píng)價(jià)。對(duì)項(xiàng)目效果暫不能體現(xiàn)或不能充分體現(xiàn)的預(yù)算項(xiàng)目，要在項(xiàng)目執(zhí)行完畢后進(jìn)行適時(shí)跟蹤評(píng)價(jià)。
　　 三、全過程預(yù)算績(jī)效管理的主要應(yīng)用
　　 全過程預(yù)算績(jī)效管理對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。
　　 1.財(cái)政部門和預(yù)算部門要將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為以后年度編制部門預(yù)算和安排資金的重要依據(jù)，優(yōu)先考慮和重點(diǎn)支持績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果好的部門項(xiàng)目，相應(yīng)減少績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果差，包括預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的部門項(xiàng)目和資金安排，取消無績(jī)效和低績(jī)效項(xiàng)目。
　　 2.預(yù)算部門要根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化本部門以后年度預(yù)算支出的方向和結(jié)構(gòu)，合理配置資源，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，提高財(cái)政資金的使用效益。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題及提出的整改措施，要報(bào)本級(jí)財(cái)政部門備案。財(cái)政部門要根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)提出改進(jìn)和加強(qiáng)部門預(yù)算支出管理的意見，督促部門落實(shí)。
　　 3.評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府同意，向人大常委會(huì)報(bào)告并在一定范圍內(nèi)公布，以加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政資金使用效益的監(jiān)督。預(yù)算部門要將涉及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大項(xiàng)目和競(jìng)爭(zhēng)性分配項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布，并逐步實(shí)現(xiàn)部門所有項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開透明。財(cái)政部門要將財(cái)政綜合支出和再評(píng)價(jià)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布。
　　 4.建立財(cái)政支出績(jī)效獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)績(jī)效優(yōu)的下級(jí)政府和本級(jí)預(yù)算部門給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)由于故意或者過失導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理未達(dá)到相關(guān)要求，以致財(cái)政資金配置和執(zhí)行績(jī)效未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的下級(jí)政府、本級(jí)預(yù)算部門及其責(zé)任人，要依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行績(jī)效問責(zé)。
　　 四、實(shí)施全過程預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策思考
　　 1.預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施思路。預(yù)算部門要根據(jù)財(cái)政部門要求組織本部門的績(jī)效自評(píng)工作，既要負(fù)責(zé)組織對(duì)部門本身專項(xiàng)資金實(shí)施自評(píng)，又要指導(dǎo)和督促所屬單位的績(jī)效自評(píng)工作，并將自評(píng)結(jié)果報(bào)財(cái)政部門審核，由財(cái)政部門提出意見并批復(fù)預(yù)算部門。財(cái)政部門要研究制定績(jī)效評(píng)價(jià)有關(guān)規(guī)章制度，組織、指導(dǎo)、本級(jí)各部門的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，并對(duì)部門自評(píng)項(xiàng)目進(jìn)行一定數(shù)量的抽評(píng)，以加強(qiáng)管理，提高部門自評(píng)質(zhì)量。要選取預(yù)算數(shù)額較大、社會(huì)影響較廣、具有明顯公共效應(yīng)的重大項(xiàng)目，實(shí)施財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)。
　　
　　 2.試點(diǎn)評(píng)價(jià)，積累經(jīng)驗(yàn)，逐步完善績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系?？?jī)效評(píng)價(jià)概念的引入，為做好績(jī)效評(píng)價(jià)工作奠定了法律依據(jù)。與此同時(shí)，對(duì)教育、科技、環(huán)保等專項(xiàng)資金使用進(jìn)行了廣泛的績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)?？?jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要包括三方面，即績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況、財(cái)政支出的成本效益情況和財(cái)政支出的投入產(chǎn)出情況。根據(jù)這三方面內(nèi)容的需要，經(jīng)財(cái)政審核，由部門按要求制定了效果指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)、效率指標(biāo)、成本效益指標(biāo)、服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)等績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。
　　 3.建立績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政資金管理、預(yù)算編制相結(jié)合的有效機(jī)制。初步將績(jī)效管理理念引入預(yù)算編制，強(qiáng)化支出績(jī)效管理。對(duì)發(fā)展性支出項(xiàng)目預(yù)算，要求必須量化績(jī)效目標(biāo)，目標(biāo)要具體、科學(xué)。必須以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)績(jī)效為目標(biāo)，論證、決策、執(zhí)行要堅(jiān)持效益原則，使有限的項(xiàng)目資金發(fā)揮最大的效益，并對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程及其結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。績(jī)效目標(biāo)不明確、目標(biāo)量化不具體的項(xiàng)目，要求返回重新論證后方可進(jìn)入預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)。
　　 4.深化和推進(jìn)全過程預(yù)算績(jī)效管理的保障措施。（1）建立健全高效的組織體系。要建立政府負(fù)責(zé)、財(cái)政部門牽頭、各職能部門配合、社會(huì)廣泛參與的預(yù)算績(jī)效管理組織體系。各級(jí)政府要高度重視預(yù)算績(jī)效管理工作，加強(qiáng)績(jī)效管理工作力量，安排必要的工作經(jīng)費(fèi)。各級(jí)政府預(yù)算部門要充分認(rèn)識(shí)和發(fā)揮自身預(yù)算績(jī)效管理作用，理順工作機(jī)制，制定具體措施，形成工作合力，切實(shí)做好本部門的預(yù)算績(jī)效管理工作。各級(jí)財(cái)政部門要認(rèn)真履行職責(zé)，把預(yù)算績(jī)效管理作為深化財(cái)政預(yù)算改革的重心，盡快制定本地區(qū)預(yù)算績(jī)效管理的總體思路和工作方案，并負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。（2）建立系統(tǒng)規(guī)范的制度體系。各級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算部門要注重制度體系建設(shè)，抓緊制定和完善科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效管理制度，對(duì)全過程預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)行規(guī)范，確保預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用和問責(zé)等各管理環(huán)節(jié)的工作有序開展。同時(shí)，不斷探索建立相關(guān)配套制度辦法，完善預(yù)算績(jī)效管理制度體系，推動(dòng)財(cái)政管理工作水平的提高。（3）建立科學(xué)完善的技術(shù)體系。各級(jí)財(cái)政部門要積極組織本級(jí)各預(yù)算部門研究建立科學(xué)、規(guī)范、實(shí)用的財(cái)政支出績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，為管理工作提供有力的技術(shù)手段。要充分利用現(xiàn)代信息管理技術(shù)手段，推進(jìn)以預(yù)算績(jī)效管理信息網(wǎng)絡(luò)、績(jī)效信息平臺(tái)、績(jī)效指標(biāo)庫(kù)、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)、專家?guī)?、中介機(jī)構(gòu)庫(kù)為主要內(nèi)容的預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)建設(shè)，為管理提供信息和技術(shù)支撐。
　　 5.全面推進(jìn)全過程預(yù)算管理信息化。對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行進(jìn)行全過程、全方位計(jì)算機(jī)信息化管理。在預(yù)算編制方面，預(yù)算部門通過部門預(yù)算編報(bào)軟件系統(tǒng)，向財(cái)政部門提供與預(yù)算編制有關(guān)的基礎(chǔ)資料，經(jīng)財(cái)政部門審核后，通過數(shù)據(jù)共享輸入財(cái)政預(yù)算編審支持系統(tǒng)。財(cái)政預(yù)算編審支持系統(tǒng)根據(jù)這些數(shù)據(jù)資料，按照標(biāo)準(zhǔn)定額，可以直接對(duì)部門人員、正常公用經(jīng)費(fèi)的基本支出進(jìn)行編審。同時(shí)，經(jīng)過嚴(yán)格論證、審核的預(yù)算項(xiàng)目，按照標(biāo)準(zhǔn)格式進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)管理系統(tǒng)，確定列入預(yù)算的項(xiàng)目，可以直接從庫(kù)中提取項(xiàng)目信息資料進(jìn)入財(cái)政預(yù)算編審支持系統(tǒng)，編制部門項(xiàng)目預(yù)算。經(jīng)過編審的基本支出預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算，通過部門預(yù)算文本合成系統(tǒng)，可以全自動(dòng)生成部門預(yù)算文本。在預(yù)算執(zhí)行方面，經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算資金，通過預(yù)算指標(biāo)管理系統(tǒng)，來實(shí)現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)的分配、調(diào)整、核對(duì)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金分配日記賬及預(yù)算指標(biāo)分配情況的查詢、分析。經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算指標(biāo)同時(shí)進(jìn)入財(cái)政撥款處理系統(tǒng)，部門預(yù)算主管處據(jù)此下達(dá)支付通知，國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)再根據(jù)通知支付資金。
　　
　　 參考文獻(xiàn)：
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