農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題與對策

　　 摘 要：農(nóng)村公共產(chǎn)品對于提高農(nóng)民的生活水平、促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義。然而，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在著供給總體不足、結(jié)構(gòu)失調(diào)、各地供給不平衡以及供給主體錯位、決策機制不合理等問題，應當通過加大財政對農(nóng)村的支持力度、合理確定農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體、建構(gòu)以農(nóng)民需求為導向的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制等途徑加以解決。
　　 關鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品 供給 問題 對策
　　 中圖分類號：F303.2
　　 文獻標識碼：A
　　 文章編號：1004-4914（2012）05-011-03
　　
　　 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是新農(nóng)村建設的重要內(nèi)容。增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是建設社會主義新農(nóng)村的關鍵，也是農(nóng)村發(fā)展亟待加強的薄弱環(huán)節(jié)。
　　 一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的概念與分類
　　 1.農(nóng)村公共產(chǎn)品的涵義。根據(jù)公共經(jīng)濟學理論，社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。相對于私人產(chǎn)品而言，公共產(chǎn)品是指能為絕大多數(shù)人共同消費或享用的產(chǎn)品或服務。公共產(chǎn)品有兩個顯著特點，一是一部分人從某一產(chǎn)品中受益不會影響其他人從這一產(chǎn)品中受益，受益對象之間不存在利益沖突，具有非競爭性；二是產(chǎn)品在消費過程中所產(chǎn)生的利益不能為某個人或某些人所專有，要將一些人排斥在消費過程之外，不讓他們享受這一產(chǎn)品的利益是不可能的，具有非排他性。
　　 農(nóng)村公共產(chǎn)品是公共產(chǎn)品的種概念。關于農(nóng)村公共產(chǎn)品的涵義，目前主要有兩種界定，一是以徐小青等人為代表，認為農(nóng)村公共產(chǎn)品是農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或農(nóng)民生產(chǎn)、生活共同所需的具有一定的非排他性和非競爭性的產(chǎn)品或服務。二是以張軍、何寒熙等人為代表，認為農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對于農(nóng)民或家庭自己消費的所謂“私人產(chǎn)品”而言，可以由當?shù)氐霓r(nóng)村社區(qū)集體參與共享的“產(chǎn)品”。{1}筆者認為，根據(jù)我國國情，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品是指主要由政府或社會團體提供的、用來解決“三農(nóng)”問題的、由農(nóng)村社區(qū)居民參與共享的產(chǎn)品或服務。
　　 2.農(nóng)村公共產(chǎn)品的分類。農(nóng)村公共產(chǎn)品的分類，依據(jù)不同的標準，可以得出不同的分類結(jié)果。以本文的研究需要，筆者認為以下兩種分類較為重要。
　　 首先，按照農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)，可以分為農(nóng)村純公共產(chǎn)品和農(nóng)村準公共產(chǎn)品。農(nóng)村純公共產(chǎn)品除了具有非競爭性和非排他性的特點外，還具有效用的非分割性特征，即它的消費是在保持其完整性的前提下，由眾多的消費者共同享用的。農(nóng)村純公共產(chǎn)品主要包括農(nóng)村社區(qū)的公共管理和公共安全服務，如農(nóng)村公檢法等部門所需經(jīng)費應由公共財政負擔。農(nóng)村準公共產(chǎn)品通常只具備農(nóng)村純公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性兩個特征中的一個，而另一個則表現(xiàn)為不充分。包括具有非排他性和不充分的非競爭性的農(nóng)村準公共產(chǎn)品與具有非競爭性和不充分的非排他性的農(nóng)村準公共產(chǎn)品兩類，前者如農(nóng)村教育，后者如農(nóng)村道路等。農(nóng)村準公共產(chǎn)品較之于農(nóng)村純公共產(chǎn)品，其范圍要寬廣得多，農(nóng)村教育、文化、廣播電視、醫(yī)院、體育、公路、農(nóng)林技術推廣等事業(yè)單位向農(nóng)村社區(qū)提供的公共產(chǎn)品，均屬于農(nóng)村準公共產(chǎn)品。此外，實行企業(yè)化經(jīng)營管理的自來水、供電、郵政等部門向農(nóng)村社區(qū)提供的公共產(chǎn)品，也屬于農(nóng)村準公共產(chǎn)品的范圍。
　　 其次，按農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)容，可以分為農(nóng)村公共設施和農(nóng)村公共服務。農(nóng)村公共設施是為發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)和保證農(nóng)民生活而提供的公共服務設施的總稱，包括農(nóng)村交通郵電、農(nóng)田水利、供水供電、商業(yè)服務、園林綠化、教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)等生產(chǎn)和生活服務設施。它們是農(nóng)村中各項事業(yè)發(fā)展的基礎。農(nóng)村公共服務是指為滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活共同需要而向農(nóng)村社區(qū)提供的服務，包括農(nóng)村生產(chǎn)性服務、生活性服務、發(fā)展性服務、保障性服務和安全性服務等方面。
　　 二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題
　　 1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總體不足且結(jié)構(gòu)失調(diào)、各地供給不平衡。在我國，長期存在著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。城市經(jīng)濟以現(xiàn)代化的大工業(yè)生產(chǎn)為主，而農(nóng)村經(jīng)濟以典型的小農(nóng)經(jīng)濟為主。城市的道路、通信、衛(wèi)生和教育等基礎設施與公共服務發(fā)達，而農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給卻相對不足，表現(xiàn)在：第一，農(nóng)業(yè)基礎設施薄弱。多年來，我國農(nóng)業(yè)基建投資始終偏低，以致農(nóng)業(yè)水利設施普遍存在超期服役、超限運行，老化失修、老損嚴重，管護缺位、效率低下等問題；農(nóng)業(yè)機械化程度低，大部分農(nóng)民還是停留在傳統(tǒng)手工耕作的方式上；農(nóng)村交通不便，難以滿足農(nóng)民流動性大大增強的需要；農(nóng)村電網(wǎng)老舊，電價昂貴，制約了農(nóng)民對家用電器產(chǎn)品的需求等。第二，“科教興農(nóng)”戰(zhàn)略實施不力。農(nóng)業(yè)科技長期投入不足，農(nóng)業(yè)科技隊伍結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力弱，科技成果轉(zhuǎn)化率低。第三，農(nóng)村教育供給不足。農(nóng)村學校的數(shù)量和教師的質(zhì)量難以滿足“三農(nóng)”發(fā)展的需求，尤其是農(nóng)村留守兒童的問題比較突出。第四，農(nóng)村社會保障制度不夠健全。養(yǎng)老問題、醫(yī)療問題以及部分農(nóng)民的貧困問題日趨嚴重。農(nóng)民仍為最大的自費醫(yī)療群體，農(nóng)民因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象不同程度存在。我國生活在貧困線以下的人口也大多在農(nóng)村。
　　 農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不僅總量不足，而且結(jié)構(gòu)失衡。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給以政府供給為主，而政府供給又大多實行自上而下的決策機制，一些急功近利、急躁冒進、有著“政績”心理的決策者為了追求“虛假政績”、“數(shù)字政績”，不惜以犧牲群眾利益來換取“為己”政績。他們往往不顧農(nóng)村的客觀條件，熱衷于投資一些見效快、易出政績的短期公共項目，而不愿提供一些見效慢、期限長、具有戰(zhàn)略性的農(nóng)村純公共產(chǎn)品；熱衷于投資新開工項目，而不愿投資維修存量公共項目；熱衷于提供看得見、摸得著的“硬”公共產(chǎn)品，而不愿提供農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)發(fā)展的綜合規(guī)劃和信息系統(tǒng)等“軟”公共產(chǎn)品。{2}
　　 此外，農(nóng)村各地區(qū)間公共產(chǎn)品的供給也不平衡。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的多元性和我國農(nóng)村各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，目前，在我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的不同地區(qū)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平明顯不一。市場發(fā)達、經(jīng)濟繁榮、地方財源豐裕的一些地區(qū)能夠為農(nóng)村社區(qū)提供較多的公共產(chǎn)品，而一些交通不便、資源貧乏、經(jīng)濟條件落后的農(nóng)村地區(qū)，地方政府負債累累，拖欠教師工資的情況都不同程度地存在，有些地方甚至連國家公職人員的工資都不能按時發(fā)放，更不用說其他公共產(chǎn)品的供給了。
　　 2.供給責任不清，主體錯位。按照公共財政理論，公共產(chǎn)品的供給應該主要由中央及地方各級政府承擔，中央及地方各級政府從強制性的稅收收入中進行預算安排。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品具有明顯的公共性、基礎性、社會性，要大幅度增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，必須發(fā)揮政府的主導作用。而根據(jù)政府間財政理論，各級政府在提供公共產(chǎn)品的范圍劃分上，應遵循事權(quán)和財權(quán)相一致的原則，按地域和層次進行。據(jù)此，全國性的農(nóng)村公共產(chǎn)品主要應由中央政府負責提供，地方性的農(nóng)村公共產(chǎn)品則由地方政府負責提供。但在實際上，各級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責任劃分上不盡合理，本來應由上級政府提供的公共產(chǎn)品卻轉(zhuǎn)移交由下級政府提供，甚至最終落到最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民頭上。基層政府的事權(quán)大于財權(quán)，承擔了許多本應由上級政府承擔的支出，并無形中將一部分本應由國家負擔的職能轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民。比如農(nóng)村教育，一般來講，農(nóng)村義務教育是提高國民素質(zhì)、創(chuàng)設平等的基本途徑和重要條件，應當由中央政府提供。而農(nóng)業(yè)高等教育則是個人發(fā)展和自我實現(xiàn)的需要，屬于個人決策和個人選擇的范疇，應由個人負責。但在我國卻發(fā)生了嚴重的錯位，大學教育中央管，中學教育省市管，小學教育縣鄉(xiāng)管。教育制度安排不注重雪中送炭，而是熱衷于錦上添花。因而出現(xiàn)了一些著名的高校動輒就百萬年薪聘請著名學者講學。另一方面，縣鄉(xiāng)財政無力支持基礎教育，拖欠教師工資，截留教育經(jīng)費成為普遍現(xiàn)象。{3}
　　
　　 3.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策機制不合理。人民公社體制終結(jié)以后，“鄉(xiāng)政村治”模式在中國農(nóng)村凸現(xiàn)出來。這有利于國家基層政權(quán)進行有效的行政管理，也有助于村民自己管理自己的事務，調(diào)動蘊含在鄉(xiāng)村中的巨大能動性，提高基層農(nóng)村社會經(jīng)濟的運行效率，促進“三農(nóng)”問題的穩(wěn)步解決。但是，現(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”模式下農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策仍然沒有突破人民公社時期以行政手段強制性供給的弊端。農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給主要不是由鄉(xiāng)、村社區(qū)內(nèi)部的需求決定，而是由社區(qū)外部的指令決定，{4}農(nóng)民未能在公共產(chǎn)品提供的決策過程中顯示自身偏好和行使監(jiān)督的權(quán)利，而農(nóng)村基層政府基于政績考核、財力不足等原因，其行為目標和農(nóng)民追求的目標并不總是一致，以致帶來了農(nóng)村公共資源籌集和使用的不科學、不合理。農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給嚴重不足，涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給嚴重短缺，管理透明度不高，暗箱操作，濫用、挪用現(xiàn)象嚴重等，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下。
　　 三、解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的對策
　　 1.加大財政對農(nóng)村的支持力度。首先，在公共產(chǎn)品供給上，要實現(xiàn)農(nóng)村和城市的均衡發(fā)展。公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性要求公共產(chǎn)品的生產(chǎn)應該有公共支出予以保證，公共產(chǎn)品的經(jīng)營管理應該主要由非營利組織承擔。我國城市公共產(chǎn)品的供給就是以政府為主導。然而，長期以來，我國在公共產(chǎn)品的供給上形成了城鄉(xiāng)兩種不同的供給體系，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給在很大程度上是一種以農(nóng)民為主的“自給自足”型制度，農(nóng)民沒有得432fb38f7b4316f7653ce94ae48a8955到同等的國民待遇。要從根本上改變這種非均衡的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度，就要調(diào)整政府公共支出政策，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強農(nóng)惠農(nóng)力度，夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平，建設農(nóng)民幸福生活的美好家園。
　　 其次，要著力建設農(nóng)村的公共財政體系，以公益事業(yè)優(yōu)先為原則，保證不同地區(qū)、不同階層的公民可享受大體相同的公共服務。要通過財政轉(zhuǎn)移支付制度來保障對不同地區(qū)的鄉(xiāng)村基層給予最低限度的基礎義務教育、公共衛(wèi)生、社會治安、環(huán)境治理、困難群體補助等基礎性的公共產(chǎn)品的供給。要建立規(guī)范、透明、公正的專項財政轉(zhuǎn)移支付制度，直接將在農(nóng)村包括縣城收取的部分主體稅收收入（包括增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等）劃歸縣級財政，并直接用于加強旨在發(fā)展教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的基礎投入，帶動農(nóng)村地區(qū)的其他公共產(chǎn)品的建設。這與先上解省或中央財政之后再以轉(zhuǎn)移支付劃撥回來的政策相比更有效率，能更直接地盡快解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題。
　　 最后，進一步調(diào)整財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)。要按照公共財政理論和世界貿(mào)易組織《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的要求，調(diào)整我國的農(nóng)業(yè)支持與保護政策，將偏重于價格保護的政策轉(zhuǎn)向從根本上提高我國農(nóng)業(yè)競爭力上來，加大對農(nóng)業(yè)基礎設施的投入，尤其是支持農(nóng)田基本建設，支持農(nóng)村電網(wǎng)改造和道路等基礎設施建設以及農(nóng)村社會化服務體系建設。
　　 2.合理確定農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體。由于政府財政能力的不足和政府供給效率的限制，使得單一的農(nóng)村公共產(chǎn)品政府供給制難以滿足社會主義新農(nóng)村建設的需要，因此，應當構(gòu)建多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體大致可以劃分為政府供給主體、農(nóng)村社區(qū)供給主體、農(nóng)村私人供給主體和非政府組織四類，以政府供給為主。
　　 對于政府供給職責的劃分，應該根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)來確定。一般而言，對于那些外溢性強、受益范圍大或所需資金多的農(nóng)村公共產(chǎn)品，應由中央政府或上級地方政府來供給，而對于那些外溢性弱、受益范圍相對較小或所需資金不多的農(nóng)村公共產(chǎn)品，則由較低級別的地方政府來提供。比如，就外溢性而言，對于像農(nóng)業(yè)氣象、農(nóng)業(yè)基礎科學研究一類的農(nóng)村公共產(chǎn)品187924a1a9997dbd6461200ccbf86a84，由于其外溢性強，應該由較高級別的政府來提供。而對于像農(nóng)業(yè)技術推廣、農(nóng)村醫(yī)療這些只具有部分外溢性的農(nóng)村公共產(chǎn)品，則應該由較低級別的地方政府來提供。就受益范圍而言，對于像長江、黃河一類的受益范圍較大的大江大河的治理，地方政府無