行政事實(shí)行為法律性質(zhì)研究

羅丹丹,孫凌晨

(1.吉林省學(xué)校后勤管理指導(dǎo)中心,吉林 長(zhǎng)春 130042；2.長(zhǎng)春師范大學(xué),吉林 長(zhǎng)春 130032)

行政事實(shí)行為法律性質(zhì)研究

羅丹丹1,孫凌晨2

(1.吉林省學(xué)校后勤管理指導(dǎo)中心,吉林 長(zhǎng)春 130042；2.長(zhǎng)春師范大學(xué),吉林 長(zhǎng)春 130032)

行政事實(shí)行為是行政行為體系當(dāng)中一個(gè)十分重要又特殊的類別，確認(rèn)行政事實(shí)行為的性質(zhì)和地位有利于規(guī)范行政主體合理履行職能及提升行政相對(duì)人權(quán)益自救質(zhì)量和效率。本文擬通過(guò)對(duì)行政事實(shí)行為在行政行為體系中所處的地位等方面的論述，分析該行為在理論及實(shí)務(wù)當(dāng)中存在的問(wèn)題，旨在明確該行為侵權(quán)的救濟(jì)必要性及救濟(jì)途徑。

事實(shí)行為；地位；侵權(quán)救濟(jì)

一、行政事實(shí)行為在行政行為體系中的地位

(一)行政行為的內(nèi)涵

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政行為是指行政主體運(yùn)用行政權(quán)、實(shí)現(xiàn)行政目的的一切活動(dòng)，是所有行政主體運(yùn)用行政法律規(guī)范授予的行政權(quán)的行為。該定義在一定程度上確認(rèn)了行政主體具備行政權(quán)能的連續(xù)性及履行行政行為的常態(tài)性，但未免過(guò)于寬泛。行政目的這一概念并不具備十分明確的定義，且一個(gè)行政主體經(jīng)常受到多種法律規(guī)范的調(diào)整。因此，行政目的在不同的客觀背景下具有不同的含義。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政行為是指依法享有行政職權(quán)的行政主體行使權(quán)力、對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理和提供服務(wù)的一種法律行為。此定義細(xì)化和明確了行政目的的內(nèi)容，即對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理和提供服務(wù)。按照該定義，行政目的可以劃分為兩類：一類是對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，如對(duì)公共利益的維護(hù)、對(duì)公共物品的提供等；另一類是提供公共服務(wù)。相對(duì)前一種定義，該定義更加強(qiáng)調(diào)行政主體的行政行為與所要達(dá)到的行政目的之間的直接關(guān)系。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政行為是指行政主體基于行政職權(quán)，為履行行政職責(zé)而實(shí)施行政管理或提供行政服務(wù)并產(chǎn)生法律效果的行為。該定義將“產(chǎn)生法律效果”作為行政行為的一個(gè)重要判斷依據(jù)。根據(jù)此概念，行政主體僅具有可為外部知曉和辨別的行政目的的行為，并不能構(gòu)成一個(gè)完整的行政行為，而必須以是否具有法律效果為補(bǔ)充?？梢詮膬煞矫婵剂糠尚Ч欠翊嬖冢菏紫?，主觀上，行政主體是否具有為行政相對(duì)人設(shè)置權(quán)利義務(wù)的意思表示；其次，客觀上，行政主體的行為是否造成了相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的改變。

通過(guò)上述三種關(guān)于行政行為的定義可以看出，行政行為在不同的學(xué)者眼中具有不同的內(nèi)涵，而內(nèi)涵的不同必然導(dǎo)致其外延的區(qū)別。這種區(qū)別直接影響了對(duì)行政行為體系劃分的觀點(diǎn)，如在提出第二個(gè)和第三個(gè)概念的著作中，從行政行為分類的角度看，皆未單獨(dú)提到“行政事實(shí)行為”。在上述兩個(gè)概念體系當(dāng)中，行政事實(shí)行為并不屬于一種獨(dú)立的重要的行政行為，甚至不屬于行政行為。

(二)行政事實(shí)行為的定義

在現(xiàn)代行政法學(xué)領(lǐng)域，對(duì)行政事實(shí)行為的概念和性質(zhì)一直存在爭(zhēng)議。通行的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政事實(shí)行為是指行政主體以不產(chǎn)生法律約束力為基礎(chǔ)、以影響或改變事實(shí)狀態(tài)為目的而實(shí)施的一種行政活動(dòng)?？梢?，行政事實(shí)行為并不產(chǎn)生任何的法律約束力，即該行為不產(chǎn)生任何法律效果。由此，一些學(xué)者將行政事實(shí)行為稱為一種行政活動(dòng)，以區(qū)別于能夠產(chǎn)生法律效果的其他行政行為。那么，以不產(chǎn)生法律效果為依據(jù)，是否可以將“行政事實(shí)行為”排除在行政行為體系之外呢？筆者認(rèn)為，如果持有此種觀點(diǎn)，則會(huì)在理論層面造成行政行為體系的混亂，在實(shí)務(wù)層面也不利于行政相對(duì)人對(duì)自身權(quán)利的救濟(jì)。從行政主體職能性質(zhì)角度來(lái)看，符合行政主體常態(tài)化身份的行為基本都屬于行政行為。除一些少數(shù)情況下的民事行為或其他法律行為外，不應(yīng)該在理論層面單獨(dú)列出名為“行政活動(dòng)”的所謂“類行為”模式，不然，必將導(dǎo)致行政主體利用自身優(yōu)勢(shì)合理規(guī)避責(zé)任，甚至侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，行政事實(shí)行為理應(yīng)被劃歸行政行為體系之內(nèi)，對(duì)行政事實(shí)行為的認(rèn)定對(duì)規(guī)范行政主體職能和保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益具有重要作用。

判斷一個(gè)行政行為是否是行政事實(shí)行為的主要標(biāo)準(zhǔn)是該行為是否產(chǎn)生法律效果。此處的法律效果應(yīng)特指“直接效果”，即明確地為相對(duì)人設(shè)定或改變其權(quán)利、義務(wù)原狀態(tài)的結(jié)果。從我國(guó)行政行為的現(xiàn)行情況看，絕大多數(shù)行政行為都直接地改變了相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)原狀態(tài)。因此，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政事實(shí)行為是和能直接改變相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的行政法律行為并行的、從屬于行政行為體系的二級(jí)子體系。我國(guó)現(xiàn)行立法中對(duì)行政法律行為的規(guī)范較多、較完整，而對(duì)行政事實(shí)行為的規(guī)范較少、研究相對(duì)冷僻，造成該行為一直沒(méi)有被很好地定性及規(guī)范。行政事實(shí)行為雖沒(méi)有引起“直接法律效果”，但并非不產(chǎn)生法律效果，其對(duì)利害關(guān)系人權(quán)利、義務(wù)的影響并不比行政法律行為少。

二、行政事實(shí)行為的特征和分類

(一)行政事實(shí)行為的特征

行政事實(shí)行為在特征角度上明顯區(qū)別于行政法律行為，主要表現(xiàn)為以下兩方面：

其一，間接法律效果。所謂“間接”，是指事實(shí)行為客觀上并未給相對(duì)人設(shè)定明確的新的權(quán)利、義務(wù)，但該行為的實(shí)現(xiàn)“影響”了相對(duì)人的現(xiàn)有權(quán)利、義務(wù)狀態(tài)。這種“影響”并非一定存在，行為人和相對(duì)人對(duì)該“影響”的理解存在分歧。因此，不能因?yàn)槭聦?shí)行為沒(méi)有直接法律效果，就一概地認(rèn)定不存在改變相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的情形，也不能武斷地認(rèn)為所有事實(shí)行為都有影響相對(duì)人的間接效果，而應(yīng)根據(jù)事實(shí)行為不同的情況作出具體的分析。

其二，內(nèi)容多樣性。行政事實(shí)行為是與行政法律行為并列的從屬于行政行為體系的二級(jí)子體系，有十分復(fù)雜的內(nèi)部體系劃分，存在從內(nèi)涵到外延皆差異較大的子行為。

(二)行政事實(shí)行為的分類

我國(guó)行政事實(shí)行為大體分為以下四種：

其一，補(bǔ)充性行為。所謂“補(bǔ)充”，是指該行為的作用及目的是實(shí)現(xiàn)某一行政法律行為的行政目的。一般意義上，不認(rèn)為該類行為具備完全獨(dú)立的法律地位，如海關(guān)銷毀不符合入關(guān)條件的肉類制品的行為，實(shí)際上是海關(guān)履行行政職能并實(shí)現(xiàn)行政目的的輔助性手段，單純的銷毀行為本身并不具備針對(duì)相對(duì)人的明確的意思表示，也沒(méi)有單獨(dú)地直接改變相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)。

其二，告知性行為。所謂“告知”，是指行政主體根據(jù)自身的主觀判斷，為相對(duì)人提供自認(rèn)為其需要的建議。如我國(guó)公共電視臺(tái)的“廣而告之”行為、對(duì)假冒偽劣產(chǎn)品或名優(yōu)產(chǎn)品的通告行為等。該類行為多通過(guò)電視或網(wǎng)絡(luò)等媒體傳播平臺(tái)向公眾作出，因此有人將其稱為“建議性行為”或“建設(shè)性行為”。該行為相對(duì)于補(bǔ)充性行為來(lái)說(shuō)，具有較為明確的意思表示，即行政主體作出該行為的主觀意思和客觀行為之間可為不特定的相對(duì)人所判斷，但該意思表示依然不像行政法律行為那樣明確。同時(shí)，由于此告知行為不具有強(qiáng)制性，因此無(wú)法直接規(guī)制相對(duì)人的行為和因此產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)的變化。另外，有人將非通過(guò)現(xiàn)代媒體方式作出的、屬于特定領(lǐng)域的告知性質(zhì)的行為也列入該類行為當(dāng)中，如設(shè)置在高速公路上的“雨雪霧天，減速慢行”的告示牌，其本身是告知駕駛員應(yīng)在天氣惡劣之時(shí)更加注意駕駛安全，但該告知行為不像設(shè)置在高速公路上的限速告示牌那樣具有間接強(qiáng)制性。因此，該類行為也應(yīng)屬于告知行為。

其三，服務(wù)性行為。該類行為與告知性行為類似，能夠比較明確地顯現(xiàn)行政主體的主觀意思，但不具備強(qiáng)制性。對(duì)該行為的違反不必然引起行政處罰或行政強(qiáng)制等侵益性行為的產(chǎn)生，即不會(huì)改變相對(duì)人的現(xiàn)有權(quán)利、義務(wù)狀態(tài)。

其四，即時(shí)性行為。該類行為與補(bǔ)充性行為類似，都具有組成行政法律行為的要件的功能。該行為具有獨(dú)立的地位，作出該行為的主體有明確的意思表示，如交通管理部門拖走拋錨的車輛的行為。該類行為具有明顯的即時(shí)性。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，該類行為在意思表示上并不完全具備區(qū)別于補(bǔ)充性行為的特點(diǎn)，因此應(yīng)將此行為并入到后者當(dāng)中。

三、針對(duì)行政事實(shí)行為侵權(quán)的救濟(jì)

綜上所述，行政事實(shí)行為無(wú)論在行政主體主觀意思表示上還是在客觀法律效果層面，皆符合行政行為的相關(guān)特征。因此，該行為應(yīng)是明確的從屬于行政行為體系的重要的組成部分。該行為在意思表示和法律效果層面不具有如行政法律行為那樣的明確性和直接性，在相對(duì)人維權(quán)之時(shí)很難于舉證之際將受損權(quán)益與侵權(quán)行為聯(lián)系起來(lái)。目前，我國(guó)《行政訴訟法》及《行政復(fù)議法》皆未將行政事實(shí)行為納入受案范圍和可申請(qǐng)范圍。在現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)行政事實(shí)行為侵權(quán)的例子屢見不鮮，如行政管理部門在發(fā)布名優(yōu)產(chǎn)品或假冒偽劣產(chǎn)品時(shí)錯(cuò)誤地公布名稱相似的兩個(gè)產(chǎn)品，使實(shí)為名優(yōu)產(chǎn)品生產(chǎn)者的商家因失去市場(chǎng)而受到損害。此種事實(shí)行為雖不具備直接的法律效果，但其明顯的輿論導(dǎo)向性必然在客觀上影響相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)。如果僅僅從結(jié)果非直接性和行為主體主觀非明確性等方面確定行政主體不需承擔(dān)責(zé)任的話，不但會(huì)使對(duì)相對(duì)人的實(shí)際損害無(wú)法得到合理補(bǔ)償，還會(huì)損害相對(duì)人對(duì)行政主體行為的信賴程度，潛在增加行為主體任意行為的風(fēng)險(xiǎn)，也有違行政法依法行政原則及信賴保護(hù)原則。

筆者建議，可以將行政事實(shí)行為按照分類，有選擇性地將其中意思表示明確、法律效果雖間接但明顯、客觀發(fā)生侵權(quán)幾率較高的行政事實(shí)行為納入我國(guó)行政救濟(jì)程序當(dāng)中，尤其是納入行政復(fù)議和行政訴訟受案范圍中，以此填補(bǔ)該類行為引起的侵權(quán)在法律救濟(jì)途徑上存在的空白，從而有效地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學(xué)出版社,高等教育出版社，2003.

[2]王學(xué)輝,趙大光.行政法實(shí)務(wù)教程[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013.

[3]莫于川.行政法與行政訴訟法[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012.

D922

A

2095-7602(2017)11-0034-03

2017-06-18

2016年度吉林省高等教育教學(xué)改革立項(xiàng)課題“UGIS四維三導(dǎo)二培一研模式下的教育碩士培養(yǎng)研究”(吉教高字[2016]32號(hào))；吉林省教育廳人文社科基金項(xiàng)目“近代東北殖民教育下的文化研究”(吉教科文合字[2016]394號(hào))。

羅丹丹(1980- )，女，助理研究員，碩士，從事教育法制管理研究；孫凌晨(1979- )，男，副研究員，吉林大學(xué)博士研究生，從事歷史與教育研究。