ETS來了

　　2008年，歐盟以航空排放指令方式將航空減排納入歐盟碳排放交易體系(EU ETS，以下簡稱“ETS”)，2009年，歐盟理事會頒布細則，將全球2000多家航空公司納入減排清單，規(guī)定自2012年1月1日起，列入清單的航空公司起降歐盟成員國任何機場的所有航班，其在全部航程所排放的二氧化碳總量都將被納入ETs，這一將ETs適用于非歐盟國家的做法，遂引起全球范圍的一致反對。歐盟的這道“減排”緊箍咒，為何激起如此激烈的交鋒?這或許和各航空公司到2020年可能要因歐盟實施上述法案所支付的200億歐元不無關(guān)系。
　　起因：溫室氣體減排國際公約
　　為應(yīng)對大氣中溫室氣體排放濃度，聯(lián)合國于1992年在聯(lián)合國紐約總部通過、并于同年在巴西里約熱內(nèi)盧召開的環(huán)境與發(fā)展會議上簽署了世界上第一個為全面控制二氧化碳等溫室氣體排放的國際公約《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(簡稱《框架公約》)，旨在將大氣中的溫室氣體濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到人為干擾的危險水平上。
　　1997年，《框架公約》第3次締約方大會在日本京都通過了《聯(lián)合國氣候變化框架公約京都議定書》(簡稱“《京都議定書》”)，2005年2月正式生效，在人類歷史上首次以法規(guī)的形式限制溫室氣體排放?！毒┒甲h定書》為發(fā)達國家和發(fā)展中國家分別設(shè)定減排目標(biāo)，發(fā)達國家從2005年開始承擔(dān)減排義務(wù)，而發(fā)展中國家則從2012年開始承擔(dān)減排義務(wù)：制定了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，要求作為溫室氣體排放大戶的發(fā)達國家采取具體措施限制溫室氣體的排放，而發(fā)展中國家不承擔(dān)有法律約束力的溫室氣體限控義務(wù)：建立了旨在減排溫室氣體的三個靈活履約機制——國際排放交易機制、聯(lián)合履行機制和清潔發(fā)展機制，這些機制允許發(fā)達國家通過碳交易市場等靈活完成減排任務(wù)，而發(fā)展中國家可以獲得減排的技術(shù)和資金支持。
　　為履行《京都議定書》項下減排義務(wù)，2003年10月，歐洲議會與歐盟理事會共同發(fā)布《2003年排放交易指令》，要求歐盟各成員國應(yīng)將相關(guān)的溫室氣體排放管制規(guī)定內(nèi)國法化，并向歐盟執(zhí)行委員會提交溫室氣體排放的國家分配計劃，確保所有納入管制對象的設(shè)施均擁有成員國主管機關(guān)核發(fā)的溫室氣體排放許可，并依據(jù)國家分配計劃向設(shè)施營運者核配排放許可量等。據(jù)此，歐盟正式建立ETS，于2005年1月1日起在歐盟25個國家內(nèi)開始分階段執(zhí)行與運作，涉及的產(chǎn)業(yè)包括電力、石油加工、鋼鐵、水泥、玻璃、石灰、磚、陶瓷、紙漿、紙張和木板等，其目標(biāo)是到2020年歐盟溫室氣體排放將比2005年降低21％。
　　ETS的運轉(zhuǎn)有六個特征：其一，它是一個總量控制與交易的機制；其二，它集中于大型工業(yè)部門所排放的二氧化碳：其三，它分成若干階段執(zhí)行，可適時增加氣體范圍和工業(yè)部門；其四，排放配額的分配計劃分期決定；其五，它有一個強有力的執(zhí)行機制；其六，排放交易市場不僅在歐盟內(nèi)部，還結(jié)合世界上其他通過清潔發(fā)展機制和聯(lián)合履行機制所帶來的減排交易機會，通過雙邊認可，有專門的鏈接通道與第三國的排放交易機制相兼容。
　　一個真實的ETS
　　2006年12月，歐盟委員會提議在原有行業(yè)的基礎(chǔ)上，將ETS擴大適用于航空業(yè)。2008年11月，歐盟理事會以航空排放指令方式通過該提議，將民用航空減排問題納入ETS，并于2008年底正式生效。2008年航空減排指令從2011年開始適用于所有在歐盟境內(nèi)營運的航班，2012年將擴大適用于所有進出歐盟的航班，即飛往、飛經(jīng)、飛離歐盟成員國機場的航空器運營者不論是否歐盟籍航空公司，都要為排放的溫室氣體付費，計算航班碳排放數(shù)量是基于全程而非從進入歐盟成員國領(lǐng)空開始至降落于歐盟成員國機場止，2013年1月1日起正式開始付款，否則將會面臨巨額罰款甚至被停航。據(jù)此，歐盟建立了區(qū)域性國際航空碳排放交易制度。
　　2008年航空排放指令與此前實行的ETS由成員國自行分配排放額度的方法不同，要求由歐盟統(tǒng)一分配排放額度。歐盟以2004～2006年為歷史排放期，以3年間進出歐洲所有航班的平均排放總量(約2.2億噸二氧化碳)為基礎(chǔ)，2012年將航空排放減至2.1億噸，即相當(dāng)于歷史排放量的97％；從2013年起，航空排放每年約為2億噸，相當(dāng)于歷史排放量的95％。
　　歐盟根據(jù)航空公司的歷史排放平均水平，給每條國際航線設(shè)置碳排放指標(biāo)。根據(jù)歐盟規(guī)定，在配額制最初階段，飛經(jīng)歐盟的航空公司可免費獲得82％的碳排放配額，其余的15％由航空公司通過拍賣的方式獲取，剩余的3％排放量將被分配給高速成長中的航空公司以及行業(yè)后來者。各個航空公司可以分配到的免費配額將由基準(zhǔn)數(shù)據(jù)和基準(zhǔn)年的噸公里數(shù)共同決定，基準(zhǔn)年為2010年。
　　在年底統(tǒng)計中，如果航空公司實際碳排放量少于其獲得的排放指標(biāo)，航空公司可以將多余指標(biāo)出售，或者將多余指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)用于下一年的排放。如果航空公司實際碳排放量超過其排放指標(biāo)，航空公司就必須從市場上購買碳排放指標(biāo)以抵消其超額碳排放。
　　2012年1月30日，歐盟宣布航空業(yè)部分啟動ETS注冊機制，航空公司在歐盟注冊機制開戶，以獲得免費發(fā)放的排放權(quán)配額。航空公司開戶后，其賬戶將在開戶時收到第一筆免費年度配額，而后需在每年3月31日前將已審核的前一年排放數(shù)據(jù)輸入歐盟注冊機制，每年4月30日前提供足夠的航空排放配額、一般排放配額和國際配額以抵補前一年的排放。
　　每個航空器經(jīng)營者無論其在歐盟的哪一個成員國，都由一個管理成員國進行監(jiān)測、報告、核證管理，并根據(jù)監(jiān)測結(jié)果，計算出各國的排放許可總量。獲準(zhǔn)在歐盟境內(nèi)營運的航空承運人，由核發(fā)營運許可證的成員國負責(zé)監(jiān)管和確保其遵守指令；非歐盟承運人則由在其境內(nèi)排放溫室氣體量最多的成員國負責(zé)。
　　師出無名
　　歐盟將航空納入ETS的做法雖已引發(fā)國際民航組織、國際航協(xié)、眾多國家及航空公司一片質(zhì)疑和反對，但實質(zhì)上并未動搖歐盟在此問題上的立場。歐盟堅持的理由有兩點
　　1　歐盟成員國航空納入ETS是構(gòu)成歐盟解決減排問題措施之一，那么在歐盟占絕對多數(shù)市場份額的國際航班當(dāng)然也不例外；
　　2　雖然航空溫室氣體排放僅占歐盟排放總量的3％，但是到2012年航空排放將在1990年基礎(chǔ)上增長150％，如此增長速度將抵消至少20％的歐盟在《京都議定書》項下的減排任務(wù)，把航空公司納入ETS，有利于進一步加強和完善碳排放市場，符合《京都議定書》的要求。
　　客觀而言，歐盟航空減排指令的立法宗旨明確將多邊國際條約中歐盟減排義務(wù)的原則規(guī)定通過歐盟區(qū)域性立法加以貫徹，歐盟各成員國根據(jù)歐盟指令的要求再將區(qū)域性條約設(shè)定的義務(wù)轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法加以實施，在推動國際航空減排方面有積極作用，不失為一種先進的、具有前瞻性的思路。然而，國際航空減排是全球性問題，歐盟作為一個區(qū)域性的國家集團試圖解決這一全球性問題，并試圖以區(qū)域性單邊規(guī)則推行于全世界，顯然缺乏法律的根基，是不可行的。
　　沒有域外效力
　　在一般原則上，國際法與國內(nèi)法的關(guān)系是國際條約必須遵守，國家不能以國內(nèi)法改變國際法。對此，《維也納條約法公約》第27條明確規(guī)定，“各國不得援引國內(nèi)法規(guī)定為理由而不履行條約”。
　　1944年的《芝加哥公約》是迄今為止最重要的國際航空公約，它承認締約國對本國領(lǐng)空享有主權(quán)，是監(jiān)管國際航空運輸活動的共同法律架構(gòu)。公約的核心價值在于體現(xiàn)了所有成員國擁有平等地位，各國都有航空主權(quán)，并對本國區(qū)域內(nèi)的航空活動具有管轄權(quán)。
　　《芝加哥公約》第一條規(guī)定，締約各國承認每一國家對其領(lǐng)土之上的空氣空間享有完全的和排他的主權(quán)。歐盟各成員國是公約的締約國，歐盟單邊立法將抵離歐盟的商業(yè)航班全程計算碳排放量，把航空排放交易范圍自歐盟成員國家延伸至歐盟之外其他國家空域和公?？沼?，超越了歐洲的航空管轄權(quán)，是對其他國家主權(quán)的侵犯，使歐洲區(qū)域性法律凌駕于國際公約之上，否定《芝加哥公約》的國際法效力。
　　違背氣候變化框架公約的責(zé)任原則
　　國家不分國土大小、經(jīng)濟貧富、能力強弱，對地球環(huán)境的保護都負有責(zé)任，但在各國之間，特別是發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間，所承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)與它們社會歷史上和在當(dāng)前對地球環(huán)境造成的破壞和壓力相適應(yīng)。換言之，發(fā)達國家應(yīng)當(dāng)比發(fā)展中國家承擔(dān)更大的責(zé)任。為此，國際民航組織航空氣變組承認《框架公約》和《京都議定書》確定的共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自的能力，以及發(fā)達國家率先進行的各項原則和規(guī)定。
　　歐盟對航空排放實施嚴(yán)格的總量控制，總量確定和分配遵循“祖父原則”，即航空承運人的歷史排放量越多，獲得的免費配額就越多，需要支付的超限費用就越少。這一規(guī)定嚴(yán)重忽視單位能耗水平高低和發(fā)展中國家航空公司航班量高速增長的現(xiàn)實，致使大多數(shù)發(fā)展中國家因航空運輸?shù)目焖僭鲩L帶來的排放增長并不能獲得額外配額。歐盟航空減排指令不加區(qū)別地要求來自不同國家的航空企業(yè)承擔(dān)相同的責(zé)任顯然背離了氣候變化框架公約確定的責(zé)任原則。
　　催生航空產(chǎn)業(yè)連鎖效應(yīng)
　　歐盟航空減排指令依據(jù)歷史排放為基準(zhǔn)的上限配額制度將極大限制發(fā)展中國家航空運輸業(yè)的發(fā)展空間。在當(dāng)前條件下，歐盟憑借其航空減排強勢話語權(quán)占據(jù)國際航空的不公平優(yōu)勢地位，單方面征收航空碳稅，本質(zhì)上是一種“綠色壁壘”，是以環(huán)保的名義，強取他國產(chǎn)業(yè)利益。這一做法，若被航空強國效法或復(fù)制，將催生“航空霸權(quán)”，迫使發(fā)展中國家的航空運輸業(yè)始終處于競爭劣勢。
　　因排放收取的費用無論是落在航空公司身上，還是轉(zhuǎn)嫁給消費者，都會因需求彈性的影響，而減少人們的航空出行以及航空貨運量。國際旅游和國際貿(mào)易的穩(wěn)定與發(fā)展與國際航空密切相關(guān)，成本增加帶來的國際航空運輸衰退與波動，將以漣漪方式的傳導(dǎo)效應(yīng)，把影響波及到跨國旅行和國際貿(mào)易。比如，外貿(mào)依存度大的國家可能會重新選擇農(nóng)產(chǎn)品、水果和工業(yè)原料等的進口或出口國家，進而改變?nèi)蛏虅?wù)活動的格局。
　　得益于飛機和發(fā)動機技術(shù)的不斷提高與應(yīng)用，飛機發(fā)動機的燃燒效率在過去幾十年已經(jīng)提高了70％。盡管如此，相對歐盟的減排計劃而言，這種進步所帶來的低碳成效仍顯得捉襟見肘，根本性的解決方案是新型可替代燃料的應(yīng)用。航空排放收費以“倒逼”方式迫使航空產(chǎn)業(yè)盡快突破技術(shù)障礙，取得生物燃料等可替代燃料使用的巨大進步。因應(yīng)緊迫形勢而快速發(fā)展起來的生物燃料產(chǎn)業(yè)，將延伸航空產(chǎn)業(yè)鏈，帶來航空產(chǎn)業(yè)新的商機。
　　一直以來，航空安全是民航業(yè)頭等重要的議題。航空碳排放交易在廣闊范圍內(nèi)引發(fā)的關(guān)注、思考與行動，乃至于對國家GDP、人們出行方式、國際貿(mào)易格局等帶來全新變化與沖擊，民用航空溫室氣體排放問題在未來勢必將提升到與航空安全同等重要的地位。
　　ETS的影響遠遠不僅是成本方面的問題，它會對整個航空企業(yè)的商業(yè)模式，包括運營方式、航線結(jié)構(gòu)、目標(biāo)定位、價值鏈評估等等相關(guān)環(huán)節(jié)產(chǎn)生深遠影響。例如，ETS的碳排放計算涵蓋了從起飛到降落的全部航程，這意味著很多原來直達歐洲的遠程航線會在臨近歐洲大陸的中途增加中轉(zhuǎn)點，以不同航班編號飛機續(xù)程歐洲，新的航線結(jié)構(gòu)布局因此出現(xiàn)重大改觀。
　　中東的機場毫無疑問會得此契機而更加有利可圖，一批中東機場將崛起為世界級繁忙機場，全球民航版圖將會重新繪制。
　　ETS的推行，將使航空公司再也不是免費或是低成本使用與影響大氣環(huán)境。碳排放額將會成為航空公司的一項重要資產(chǎn)或負債，航空公司將把環(huán)境成本置于成本控制的范圍之內(nèi)，環(huán)境成本問題會愈發(fā)變得像企業(yè)的生產(chǎn)、銷售一樣，在企業(yè)的戰(zhàn)略和規(guī)劃中凸顯重要地位。
　　爭端破解
　　ETS爭端的解決不外采取報復(fù)性反制措施、法律途徑、雙邊與多邊談判等三條途徑。報復(fù)性反制措施無論是單邊進行還是多邊聯(lián)合，采取的無論是類似歐盟的排放交易體系，還是中止與歐盟的“天空開放”協(xié)議與談判，抑或推遲空客訂單，以此形成的對抗局面，勢必給原本就微利且極具發(fā)展敏感性的航空運輸業(yè)帶來致命的創(chuàng)傷。
　　2009年底，美國航空運輸協(xié)會與數(shù)家美國航空公司向英國倫敦高等法院提起訴訟，要求歐盟撤銷相關(guān)立法，2011年12月21日，法院最終裁定歐盟有權(quán)在航空碳排放問題上采取單方面行動，美國航空業(yè)通過司法手段抵制ETS延伸適用于航空業(yè)的努力宣告失敗。以抗議和訴訟的途徑討公理、圖維權(quán)，以期歐盟中止航空排放交易，將是無望之舉。
　　鑒于國際航空利益格局中，不同國家、不同利益集團的利益交織并存，任何單兵作戰(zhàn)的方式，由于沒有統(tǒng)一的碳排放測算標(biāo)準(zhǔn)、減排措施不一等，都將在航空減排道路上出現(xiàn)這樣或那樣的紛爭與困難。因此，構(gòu)建全球統(tǒng)一的國際航空減排交易機制是國際航空減排的必由之路。
　　面對全球的抵制，歐盟也正積極尋求多邊協(xié)商，預(yù)示現(xiàn)行的針對航空的ETS框架有可能出現(xiàn)調(diào)整和修改，航空碳排放的新的國際協(xié)議可以納入到各方妥協(xié)的折中方案中。
　　這種良好局面何以能夠?qū)崿F(xiàn)?答案是，政府的作用是應(yīng)對歐盟ETS的關(guān)鍵因素，各國政府聯(lián)合一致的反對態(tài)度和行為，才會迫使歐盟通過談判，在國際公約框架下，以國際民航組織為平臺和出口，最終全面解決國際航空減排問題。
　　當(dāng)然，折中方案不可或缺的幾個原則包括充分考慮發(fā)展中國家的發(fā)展利益，堅持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則；堅持《芝加哥公約》體現(xiàn)的各締約國發(fā)展國際航空的平等地位和公平機會；航空減排不減損各國在現(xiàn)行法律框架下的其他義