走向共治之路

　　社會(huì)管理的“春天里”
　　
　　在社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，階層分化，矛盾交織，傳統(tǒng)社會(huì)管理方式面臨巨大挑戰(zhàn)，創(chuàng)新成為一個(gè)最迫切的要求，并轉(zhuǎn)化為了實(shí)踐。這種創(chuàng)新隨之帶來(lái)了執(zhí)政理念的悄然變革：管制變服務(wù)、民生為重、立足基層、多方參與共治……但在這些轟轟烈烈的創(chuàng)新活動(dòng)背后，也可能蘊(yùn)含著一些隱憂。
　　
　　近一年前，江蘇響水化工廠的一則爆炸謠言，竟引發(fā)了萬(wàn)人恐慌，連夜出逃。半年多前，江西撫州的政府連環(huán)爆炸案震驚全國(guó)，是怎樣的原因，讓犯罪者錢明奇生出這樣的深仇大恨？在一個(gè)多月前的廣東烏坎，更是發(fā)生了一起時(shí)間長(zhǎng)、人數(shù)多、對(duì)抗強(qiáng)烈的群體性事件，所幸，該事件最終以一種較為開明的方式得到基本解決。
　　于是有人不解，在經(jīng)濟(jì)大踏步地向前邁進(jìn)的當(dāng)下，各種矛盾卻在增多和激化：浩蕩的上訪大軍、頻發(fā)的拆遷糾紛、冷漠的人際關(guān)系、垮掉的紅會(huì)信任……社會(huì)發(fā)展出的實(shí)績(jī)與群眾真正得到實(shí)惠并未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，反而遇到了現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。
　　究其實(shí)質(zhì)，這些大多源于群眾的利益訴求得不到緩解和滿足。與此同時(shí)，公民力量卻在持續(xù)生長(zhǎng)。針對(duì)過(guò)去經(jīng)常被人提及的“社會(huì)恐懼癥”，政府和社會(huì)在主動(dòng)或被動(dòng)中進(jìn)行著一些轉(zhuǎn)變。中央編譯局副局長(zhǎng)俞可平則認(rèn)為，組成參與社會(huì)建設(shè)需要多方力量，不能只依靠哪一方，應(yīng)該通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，走出一條由政府和社會(huì)組織、群眾共同治理的科學(xué)化道路。
　　
　　社會(huì)管理有點(diǎn)難
　　近年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、社會(huì)階層結(jié)構(gòu)和社會(huì)組織形態(tài)發(fā)生了新變化，各種利益關(guān)系更趨復(fù)雜。總的說(shuō)來(lái)，社會(huì)管理的難度集中在4個(gè)方面。
　　社會(huì)管理的主體包括政府、社會(huì)組織和群眾，如何讓他們各司其職，協(xié)調(diào)、防范管理中“爭(zhēng)利越位”、“斷層缺位”和“交叉錯(cuò)位”等問(wèn)題，是完善社會(huì)管理格局首當(dāng)其沖的難題。因?yàn)槟壳斑€沒(méi)有一部明確的規(guī)范來(lái)對(duì)其進(jìn)行界定，大家僅處于使其多元化的“摸著石頭過(guò)河”的階段。
　　其次，改革改制層次更深、牽涉面更廣，潛在問(wèn)題也更多被看到。社會(huì)成員流動(dòng)的頻繁，就隨之增加了不少開放性問(wèn)題。像廣東增城外來(lái)人口群體性事件，宜黃拆遷自焚事件等，背后其實(shí)都是不同階層之間的利益沖突，如何對(duì)這些利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，也是很大一道難題。
　　同時(shí)，社會(huì)元素越豐富，民智越發(fā)達(dá)，社會(huì)問(wèn)題更容易交融共生，導(dǎo)致有關(guān)方面會(huì)感覺(jué)到：民眾不如以前那么好“管”了。其實(shí)是民眾的社會(huì)訴求在不斷提升，維權(quán)意識(shí)更加膨脹，畢竟，他們需要的住房、教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品存在著大量短缺。烏坎事件、大連市民反對(duì)PX項(xiàng)目的散步和各地維權(quán)律師團(tuán)雨后春筍般的成立，都在此例。由于政府往往在民生上的投入費(fèi)用偏少，也缺乏在這方面的緊急預(yù)案和管理經(jīng)驗(yàn)，這些都被專家歸結(jié)為社會(huì)管理中的新難點(diǎn)，也成為了社會(huì)管理創(chuàng)新的核心。
　　此外，轉(zhuǎn)型社會(huì)價(jià)值真空和社會(huì)失范也引發(fā)了風(fēng)險(xiǎn)，造成政府公信力下降和社會(huì)道德迷失。郭美美、小悅悅、官二代、許云鶴……這些事件不斷在撩撥著大眾的神經(jīng)。文化價(jià)值的重建，是超越經(jīng)濟(jì)層面的難題，更加顯得任重道遠(yuǎn)。
　　有評(píng)論指出，現(xiàn)時(shí)的社會(huì)管理最大的缺陷就是權(quán)利太過(guò)于緊張，而公民又欠缺自律的能力。有關(guān)部門有時(shí)會(huì)將“社會(huì)管理”扭曲為“社會(huì)問(wèn)題管理”和“社會(huì)危機(jī)管理”，結(jié)果將社會(huì)管理顛過(guò)來(lái)變?yōu)榱斯芾砩鐣?huì)。
　　
　　加減乘除怎么算
　　“不能這樣算！我強(qiáng)烈要求核查這份社會(huì)評(píng)測(cè)調(diào)查準(zhǔn)確度！”
　　“劉書記，我們街道今年增加了不少社會(huì)組織啊，這個(gè)分要加上！”
　　2012年1月5日下午6點(diǎn)左右，一場(chǎng)街道年終考核評(píng)議會(huì)在成都市錦江區(qū)社工委會(huì)議室已經(jīng)持續(xù)開了5個(gè)多小時(shí)，會(huì)議室里不時(shí)傳出爭(zhēng)論聲。
　　劉彬是成都市錦江區(qū)社工委書記，他負(fù)責(zé)主持今天的街道年度社會(huì)管理工作考核會(huì)，沒(méi)想到遇到了這么多的爭(zhēng)執(zhí)。“平時(shí)一兩個(gè)小時(shí)就能定的東西，今天折騰了一下午?！眲⒈蚝髞?lái)與本刊記者聊天時(shí)并未表現(xiàn)出焦躁，反而笑著說(shuō)，“因?yàn)樯鐣?huì)管理創(chuàng)新全部納入考核了，一考核，就都重視了?！?br/>　　和全國(guó)其它地方一樣，成都也在研究、推進(jìn)著加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新的招數(shù)?！拔覀兏嗍窃谧鰷p法?！眲⒈蚋嬖V記者，“街道辦的職能減少，可以讓行政管理的層級(jí)減少，支持群眾通過(guò)自己的力量來(lái)解決一些事情?！苯?年多來(lái)，錦江區(qū)在“社會(huì)管理創(chuàng)新”中發(fā)力很猛——先是由行政力量把街道辦事處的經(jīng)濟(jì)職能全部剝離，再是孵化大量社會(huì)組織協(xié)助居委會(huì)進(jìn)行公共管理和社會(huì)服務(wù)。這一模式受到高層肯定，錦江區(qū)也順理成章成為了全國(guó)首批和諧社區(qū)建設(shè)示范城區(qū)。
　　比起錦江區(qū)的減法，安徽省銅陵市則在做除法，在一年多前就撤銷了所轄全部街道辦，成立大社區(qū)，讓區(qū)政府直接面對(duì)和服務(wù)群眾，可以實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接。
　　在撤消街道辦中的一個(gè)原則是，涉及到為老百姓服務(wù)的職能全部下放到社區(qū)，因?yàn)椤吧鐓^(qū)層面現(xiàn)在的主要任務(wù)就是為居民服務(wù)”。但也有人不客氣地指出，銅陵本來(lái)就是一個(gè)小城市，之前也不過(guò)僅有10個(gè)街道，這樣的實(shí)驗(yàn)還不具有全國(guó)推廣價(jià)值，且改革后很多部門向上或者對(duì)外都難形成呼應(yīng)，這種論調(diào)給銅陵的改革者們潑了一瓢冷水。無(wú)疑，像銅陵這樣的創(chuàng)新者，更需要頂層設(shè)計(jì)的智慧來(lái)提供更大的支持。
　　各地招式不一，但都是在民生服務(wù)上做“加法”、民主進(jìn)程上做“乘法”，在社會(huì)管理創(chuàng)新中打“親和”牌。合肥市就推行了社區(qū)市民“一刻鐘生活圈”做法，通過(guò)網(wǎng)格化、信息化、組織化、服務(wù)化建設(shè)，讓市民的難心事、煩心事、憂心事在家門口就能夠得到解決。
　　即便如此，當(dāng)前政府服務(wù)方面依然有著不少問(wèn)題，尤其是公共服務(wù)的主體和方式較為單一，造成服務(wù)資源分割、閑置和浪費(fèi)。更有政府服務(wù)效率不高、服務(wù)質(zhì)量不優(yōu)的問(wèn)題，與群眾的要求和期望還有很大差距。所以，建立合理的利益格局，引入社會(huì)力量，推進(jìn)服務(wù)主體多元化，鼓勵(lì)公眾參與社會(huì)生活，就成了各地的又一嘗試。
　　
　　讓社會(huì)組織“接棒”
　　“為防止各類行政事務(wù)進(jìn)社區(qū)而造成對(duì)社區(qū)民主自治空間的擠壓，制定行政事務(wù)進(jìn)社區(qū)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”，“采取‘費(fèi)隨事轉(zhuǎn)’或政府購(gòu)買服務(wù)?！?br/>　　——這句話摘自廣東珠海市街道社區(qū)民主自治試點(diǎn)工作的實(shí)施細(xì)則。換句話說(shuō)，珠海的政府機(jī)構(gòu)若想讓社區(qū)完成“協(xié)助政府工作”之外的事情，比如，若想讓社區(qū)幫助其進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，就得掏錢。
　　珠海的思路很簡(jiǎn)單，就是政府把應(yīng)該由社會(huì)承擔(dān)的職能有序地轉(zhuǎn)移出去，培養(yǎng)大量的社會(huì)組織來(lái)“接棒”：把社區(qū)力量組織起來(lái)，形成社會(huì)共同體，反轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)告訴政府，我們需要什么。社會(huì)管理體制改革的方向是發(fā)揮民眾參與在社會(huì)管理和公共服務(wù)中的基礎(chǔ)性作用，多元治理更需要激發(fā)廣大人民群眾的主體意識(shí)。
　　成都錦江區(qū)也很重視社會(huì)組織的作用，不僅降低社會(huì)組織的門檻，還在財(cái)政上大力扶植：社會(huì)組織中，凡達(dá)到登記標(biāo)準(zhǔn)的，都將得到2萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)；達(dá)到備案資格的，也可以獎(jiǎng)勵(lì)5000元。與此對(duì)應(yīng)的是，民政部民間組織管理局副局長(zhǎng)李勇早有過(guò)一段公開表示，“最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)所有社會(huì)組織直接登記”。
　　“我們正是要加大政府購(gòu)買公共服務(wù)的力度，涉及的人財(cái)物我們都不去參與?！眲⒈虮硎?，“解決有的社會(huì)問(wèn)題要依靠社會(huì)組織的協(xié)助，完全靠政府力量很難管理。區(qū)上還提供了一些辦公場(chǎng)地，建立社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，目的就是要引導(dǎo)其規(guī)范、健康地壯大?，F(xiàn)在年終對(duì)街道的考核，其中一項(xiàng)就是區(qū)上委托這些社會(huì)組織進(jìn)行調(diào)查做出的社會(huì)評(píng)價(jià)，比重占到了20%。通俗來(lái)說(shuō)，就是變過(guò)去的‘替民做主’為‘讓民做主’。”
　　和民間基層社會(huì)組織相對(duì)的是社會(huì)精英組織。去年上半年，貴陽(yáng)成立了一個(gè)由各界名流，尤其是“非公有制經(jīng)濟(jì)人士”組成的“和諧貴陽(yáng)促進(jìn)會(huì)”，并由行政力量驅(qū)動(dòng)其運(yùn)作，利用該協(xié)會(huì)的資源化解社會(huì)矛盾。專家分析，這可以被看成是貴陽(yáng)市委書記李軍關(guān)于社會(huì)管理創(chuàng)新思路的一個(gè)產(chǎn)物。這一形式受到中央統(tǒng)戰(zhàn)部高度肯定。
　　
　　事實(shí)上，“和諧貴陽(yáng)促進(jìn)會(huì)”在參與社會(huì)治理時(shí)，就是擔(dān)當(dāng)政府和上訪群眾溝通的中介，對(duì)困難群眾進(jìn)行幫助。至少在思路上，還是一種為群眾服務(wù)的表現(xiàn)。北京大學(xué)公民社會(huì)研究中心執(zhí)行主任師曾志指出：“政府放開手，民間的社會(huì)自治，恰恰是保證中國(guó)長(zhǎng)治久安的道路。雖然目前社會(huì)組織發(fā)展已經(jīng)欣欣向榮，但社會(huì)組織力量依然薄弱?！?br/>　　
　　超越維穩(wěn)的管理思維
　　“我們砍光了森林來(lái)為那些長(zhǎng)期見(jiàn)不到綠色而精神分裂的人們建造了一座療養(yǎng)院?！?br/>　　這是歐洲一則有名的寓言，是指一些因政府本末倒置而造成的尷尬。今觀中國(guó)，“社會(huì)管理創(chuàng)新”在去年3月首次以重要篇幅寫進(jìn)《政府工作報(bào)告》，并在國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要中單獨(dú)成篇。但不少地方政府仍常常采取簡(jiǎn)單機(jī)械的維穩(wěn)方式，并由此耗費(fèi)了不菲的成本。這些財(cái)政支出本可以用來(lái)改善公民生活水平、將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，而這正是中央提出的要求。
　　即使是深圳這樣的改革排頭兵，有時(shí)也會(huì)有昏招。去年，深圳曾出臺(tái)了“清退8萬(wàn)治安高危人員”的一紙命令，讓這座承辦世界大運(yùn)會(huì)的城市，受到了民眾山呼海嘯般的討伐聲浪，地方也趕緊反省?？删驮诮衲甑纳钲趦蓵?huì)上，深圳市政協(xié)委員、市檢察院副檢察長(zhǎng)唐泰來(lái)卻提交了一份提案，建議增加外來(lái)人口的居住成本，讓他們“無(wú)地可住而不得不離開”，暴露出某些官員心理的“脆弱”，以及頭腦中根深蒂固的簡(jiǎn)單“維穩(wěn)”意識(shí)。
　　其實(shí)，社會(huì)管理不同于社會(huì)控制或社會(huì)危機(jī)管理，社會(huì)管理的最高水平是要把社會(huì)問(wèn)題與隱患消滅于萌芽狀態(tài)乃至未萌之前。上海公共行政與人力資源研究所公共行政研究室主任張子良說(shuō)：“社會(huì)管理不是為了加強(qiáng)控制，它是柔性的、協(xié)同的和互動(dòng)的，這正是它與傳統(tǒng)單位制管理模式的根本區(qū)別，也是‘大管理’的要旨所在?！?br/>　　不化解矛盾的維穩(wěn)方式，無(wú)論方式有多新，短期效果有多好，都改變不了地方政府疲于應(yīng)付的被動(dòng)處境。廣東增城事件后，當(dāng)?shù)匾幻賳T在反思中道出實(shí)情：現(xiàn)在的社會(huì)管理，本質(zhì)上仍是政府管理。在現(xiàn)有的問(wèn)責(zé)壓力下，官員想到的只是維穩(wěn)，而不是真正解決問(wèn)題的辦法。事實(shí)上，社會(huì)管理應(yīng)該是社會(huì)居于主導(dǎo)地位，由政府、公民一起協(xié)同治理。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，也正是為了更好地服務(wù)?，F(xiàn)在尤其強(qiáng)調(diào)公民的參與，共同管理社會(huì)，而不是政府的單向管理。
　　重慶市在打黑除惡后，在全市1006個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道建立起了由綜治、信訪、公安、司法、安監(jiān)、武裝“六位一體”的綜治工作格局。而在村社，則建立綜治工作站，整合綜治、信訪、警務(wù)、調(diào)解、治保、安全監(jiān)督、民兵等，形成“七位一體”的綜治格局，這種格局的形成讓城市治安防控能力空前加強(qiáng)。
　　獲得第六屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的上海浦東新區(qū)更有新招，他們?cè)囍丫S穩(wěn)工作委托給了社會(huì)組織。截至目前，浦東新區(qū)由退休婦女干部和熱心社區(qū)事務(wù)的普通女性組成的志愿者規(guī)模已近6000人，“形成了區(qū)、鎮(zhèn)、村、居民小組（樓道）、宅（崗）5級(jí)網(wǎng)絡(luò)，維權(quán)維穩(wěn)工作可通達(dá)社區(qū)每家每戶”。官方初衷也并非簡(jiǎn)單維穩(wěn)，“目的還是在于加強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感，同時(shí)幫助他們提高生活質(zhì)量”。
　　堵不如疏，細(xì)水長(zhǎng)流。評(píng)論人士認(rèn)為，社會(huì)管理不只是空喊口號(hào)，而是要做細(xì)微瑣碎的工作。應(yīng)該看到，社會(huì)管理的職能也不能簡(jiǎn)單看成是強(qiáng)力機(jī)關(guān)的維穩(wěn)職能，政府不光要鼓勵(lì)社會(huì)組織健康有序地發(fā)展，更應(yīng)培養(yǎng)群眾的公共意識(shí)，并獲得他們的支持。而達(dá)到官民共治，則是當(dāng)前的第一步。