武義縣村監(jiān)委會的今生前世

聚焦村務(wù)監(jiān)督委員會

編者按：2004年，浙江省武義縣后陳村首開先河，創(chuàng)造性地在全國成立第一個(gè)村務(wù)監(jiān)督委員會（以下簡稱村監(jiān)委會），而后這一做法在浙江全省推廣。地方的成功實(shí)踐，也為全國的立法提供了借鑒。2010年10月28日，全國人大常委會第17次會議表決通過修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》，首次提出“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實(shí)?！币婪ūＵ限r(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是健全農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制的必然要求。浙江省村監(jiān)委的做法，就是在這方面的積極探索。他們的經(jīng)驗(yàn)，值得各地學(xué)習(xí)借鑒。

談起村監(jiān)委會，駱瑞生神情復(fù)雜。這一制度曾為他帶來榮譽(yù)，也引來不少非議。他曾是浙江省武義縣縣委副書記、紀(jì)委書記，現(xiàn)任武義縣政協(xié)主席，是武義縣村監(jiān)委制度的推動者，他目睹著這一制度從2004年的后陳村自發(fā)試點(diǎn)，到后來被省市乃至中央部委重視的全過程。

駱瑞生并不認(rèn)為該制度已完全成熟，相反監(jiān)督權(quán)如何持續(xù)，監(jiān)督意識如何深化到村民的文化與觀念中，將會是個(gè)更深刻的問題。

緣起：一個(gè)村莊的救贖

后陳村屬武義縣白洋街道辦事處。全村347戶，近900名村民。城市化為該村帶來大量征地款。2004年前，村里陸續(xù)被征用約1000畝土地，村集體能支配的征地款有上千萬元。村干部掌握的資金，超過當(dāng)時(shí)一些街道和縣里的干部。

“村里都是黨支部書記說了算?！焙箨惔瀣F(xiàn)任黨支部書記何榮偉說，“當(dāng)時(shí)后陳村一年招待費(fèi)用要二三十萬元。吃飯、發(fā)煙，所有開銷，黨支部書記和村委主任倆人商量就行?！?/p>

當(dāng)時(shí)的街道紀(jì)委書記徐向陽記得，村民不滿意村里的財(cái)務(wù)公開制度和村干部的做法，跑到他辦公室鬧，甚至去金華市和北京告狀。

后陳村有一塊沙場，承包出去40畝，沙廠違規(guī)挖了50多畝，后陳村原黨支部書記和原村委主任不聞不問。村民為沙廠的事情鬧起來，鄉(xiāng)干部趕過來調(diào)解，鄉(xiāng)長的車剛到村門口，就被村民掀翻了。警方來控制局面。村民把警車砸了。后來，后陳村的兩任村黨支部書記被處理。

2003年下半年，當(dāng)時(shí)在白洋街道工業(yè)辦公室任職的胡文法臨危受命，赴后陳村任村黨支部書記。

“開始不愿意去，村里形勢已大亂。誰去做黨支部書記都惱火。因?yàn)槲沂呛箨惾?，組織上還是讓我去?！焙姆ㄕf。

他剛?cè)ズ箨惔?，開村民代表大會，就像參加批斗會，四下都是村民的批判聲。他想建立一個(gè)中立組織，作為村干部與村民交流的中介，重新恢復(fù)雙方的對話。于是，后陳村出現(xiàn)了財(cái)務(wù)管理小組。小組成員共5人，村民選3名代表，村黨支部和村財(cái)務(wù)各出1人。財(cái)務(wù)支出不僅要村黨支部書記和村委主任簽字，還要財(cái)務(wù)管理小組審核后，才能入賬。同時(shí)，財(cái)務(wù)管理小組把賬單張貼在村辦公樓圍墻外，任何人都能看到。此后，后陳村上訪量大減。

時(shí)任武義縣委副書記、紀(jì)委書記的駱瑞生正在基層調(diào)研，聽說了后陳村的財(cái)務(wù)管理小組，隨后帶隊(duì)駐村1個(gè)月，進(jìn)行調(diào)查，最后決定形成制度將其固定下來。

抵觸：簽字權(quán)

在駱瑞生的引導(dǎo)下，后陳村的村務(wù)監(jiān)督形成了一套制度，從此村監(jiān)委會應(yīng)運(yùn)而生。

村監(jiān)委會3名成員，必須是村民代表。程序是先由黨員、村民代表大會選出4名候選人，再由村民代表大會投票選舉出3名正式成員，票數(shù)最高者為村監(jiān)委主任。村監(jiān)委最重要的權(quán)力，就是財(cái)務(wù)上的簽字權(quán)。一些村民回憶說：“村干部們曾為村監(jiān)委會的簽字權(quán)吵了幾天，一些人吵得喉嚨都啞了?！弊詈螅诳h委的介入下才確定下來。駱瑞生認(rèn)為，村監(jiān)委如果沒有簽字權(quán)，監(jiān)督就會落空。他說：“村監(jiān)委會實(shí)際上是對全體村民負(fù)責(zé)?！?/p>

2004年6月18日，后陳村召開村民代表會議，通過《村務(wù)管理制度》《村務(wù)監(jiān)督制度》，村監(jiān)委會制度正式成型。村監(jiān)委會每月要審核村里的財(cái)務(wù)賬單，簽字后方能報(bào)賬。“這也是村干部們最抵制的一點(diǎn)。”當(dāng)時(shí)的村黨支部書記胡文法介紹，“村財(cái)務(wù)支出分為兩塊，第一塊是報(bào)銷。報(bào)銷發(fā)票需要有4個(gè)人簽字，當(dāng)事人、村監(jiān)委主任、黨支部書記和村委主任，這樣才能拿到錢。第二塊是入賬。每逢月底，需要村監(jiān)委會3名成員將所有發(fā)票審核并簽字后方能入賬?！?/p>

自從村監(jiān)委成立后，村里的招待費(fèi)銳減，從每年二三十萬元減到只有幾千元。

除了黨務(wù)會議，后陳村的村監(jiān)委列席所有村務(wù)會議，還能對違反規(guī)定的決定提出廢止建議。2004年12月3日，武義縣第一批76個(gè)村開始試點(diǎn)，設(shè)立村監(jiān)委。

當(dāng)時(shí)怕村干部不適應(yīng)，特意規(guī)定了一個(gè)簽字額度——凡是超過1萬元的發(fā)票便需村監(jiān)委會審核后才能報(bào)銷。時(shí)任縣紀(jì)委黨風(fēng)廉政建設(shè)辦公室主任的鐘國江說：“當(dāng)時(shí)制度范本發(fā)到各村，有的村干部就將簽字額度1萬元改為5萬元，有些地方甚至把村監(jiān)委列席村務(wù)會議的條款都去掉了。”而如今，武義縣取消了簽字額度，任何費(fèi)用都需村監(jiān)委簽字才能報(bào)銷。

妥協(xié)：不參與黨務(wù)

駱瑞生在設(shè)計(jì)這項(xiàng)民主監(jiān)督時(shí)，也碰到現(xiàn)實(shí)的困惑：村監(jiān)委會必須在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，那么，村監(jiān)委會又如何監(jiān)督黨支部呢？他想出的“妥協(xié)”辦法是村監(jiān)委會不參與黨務(wù)，而當(dāng)村黨支部書記在參與村務(wù)時(shí)，村監(jiān)委就能監(jiān)督。

而另一個(gè)問題讓駱瑞生更棘手：如果村監(jiān)委會與村兩委發(fā)生分歧怎么辦？

據(jù)了解，武義縣曾經(jīng)有個(gè)村，村黨支部組織黨員，以考察名義去北京旅游。該村監(jiān)委主任得知后，不給其簽字報(bào)賬。

按規(guī)定，只有村兩委具有召開村民代表大會的權(quán)力，村兩委不召開村代會，村監(jiān)委也無法將問題公之于眾。

因此，駱瑞生在制度設(shè)計(jì)時(shí)，規(guī)定了一條救濟(jì)制度：如果村委會不召開村民代表大會，村監(jiān)委會可以向上一級求援，比如向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，或再向縣級政府“求救”。

鐘國江說，有的村確實(shí)出現(xiàn)過村監(jiān)委會與村兩委意見分歧，后來該村監(jiān)委會就尋求街道辦事處“求救”，街道辦事處不予理會，村監(jiān)委會尋求縣紀(jì)委，縣紀(jì)委助其召開村委會，解決了問題。

采訪中，有村監(jiān)委成員對監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性產(chǎn)生疑問：村監(jiān)委會遇事尋求上級領(lǐng)導(dǎo)，那不成了上訪？而且，上級領(lǐng)導(dǎo)偏袒村干部怎么辦？

事實(shí)上，制度設(shè)計(jì)中，村監(jiān)委會還有一個(gè)彈劾權(quán)——它可以根據(jù)村民和村民代表的意見，提出對不稱職的村委會干部的罷免建議。但這一權(quán)力從未使用過。彈劾也需提請村黨支部同意，然后由村黨支部報(bào)上級黨委、政府，方能啟動?！安豢赡苡玫竭@個(gè)權(quán)力，誰會真的去用？”一名村監(jiān)委成員對記者說。

責(zé)難：村監(jiān)委越權(quán)

后陳村成立村監(jiān)委會，并未贏得一致的稱贊。

有的村干部認(rèn)為，村監(jiān)委會在亂監(jiān)督，“數(shù)額一兩百元的發(fā)票，確實(shí)沒有注明用途，事項(xiàng)沒有說清楚，村監(jiān)委會也大做文章?！庇械拇甯刹空J(rèn)為，村監(jiān)委會越權(quán)，越過村兩委班子決定村務(wù)。村監(jiān)委會被認(rèn)為越權(quán)的事，和張舍南有關(guān)。

張舍南是后陳村村監(jiān)委會的第一任主任。

2004年，后陳村要建廠房，時(shí)任村委主任陳忠武的親戚承包鏟沙，費(fèi)用以小時(shí)結(jié)算，120元/時(shí)。一個(gè)多月后，當(dāng)時(shí)的村黨支部書記胡文法發(fā)現(xiàn)鏟車越開越慢，沙越鏟越少，錢卻照付。張舍南便帶人調(diào)查，并當(dāng)下將鏟車喊停。

此舉遭到許多村干部非議。他們認(rèn)為，村監(jiān)委會只有權(quán)力調(diào)查，而沒權(quán)力喊停。因?yàn)榘闯绦?，村監(jiān)委只能通報(bào)村兩委，讓村兩委來處理。

張舍南也為這事感到不平，他認(rèn)為村監(jiān)委會的存在給村集體節(jié)省了很多支出。后陳村村監(jiān)委會成立之后不到1個(gè)月的時(shí)間里，在工程招投標(biāo)方面省下了30萬元。于是，張舍南提出對鏟車公開招標(biāo)。但在招標(biāo)時(shí)，時(shí)任村委主任陳忠武的親戚大鬧會場，把參與招標(biāo)的其他鏟車司機(jī)趕了出去。最后，仍由他承包鏟沙，但每鏟1立方米沙的價(jià)格降到3.48元，每天節(jié)約成本約160元。

采訪中，武義縣一名官員稱：“其實(shí)很多意見針對的并不是個(gè)人，而是監(jiān)督帶來的不適。在官本位向民本位轉(zhuǎn)化的過程中，改革的阻力大多來源于當(dāng)權(quán)者。”

阻力：村黨支部書記意見大

后陳村推出村監(jiān)委會制度，引起媒體關(guān)注?！赌戏街苣?、央視“新聞?wù){(diào)查”和新華社記者紛紛駐村調(diào)研。

2005年3月，后陳村村監(jiān)委會開始換屆，而張舍南則意外落選?！坝行┤碎_始挨家挨戶做工作，不讓選我?！睆埳崮险f。他認(rèn)為，和村干部有過節(jié)，落選很正常。張舍南落選當(dāng)晚，還有人在村委會辦公樓和街上大放鞭炮，以示慶祝。

有個(gè)村干部說：“張舍南面對記者的采訪太自信，他對記者說，‘當(dāng)村監(jiān)委會主任半年在村里才領(lǐng)2000多元補(bǔ)貼，這些錢他做生意幾天就賺回來了’。我當(dāng)村干部一年也就3000多元工資，你又不是干部，不過行使個(gè)監(jiān)督權(quán)，竟對此還不滿足？”

還有村民說，媒體報(bào)道太突出張舍南了，把功勞全部記在他身上，好像村兩委是在他的領(lǐng)導(dǎo)下工作一樣。一些干部平時(shí)就對他指手畫腳不滿，意見很大。

落選的不只是張舍南。

胡文法從2004—2009年，一直在后陳村任黨支部書記，但他在2007年競選縣黨代表時(shí)也落選了。他認(rèn)為和試行村監(jiān)委會制度有關(guān)?！捌鋵?shí)縣里很多村的黨支部書記都反對這一項(xiàng)措施。那年競選時(shí)，有些黨支部書記對別人說不要選我。”

時(shí)任縣紀(jì)委黨風(fēng)廉政建設(shè)辦公室主任的鐘國江說：“實(shí)際上，針對村監(jiān)委會的阻力一直存在。當(dāng)初決定在全縣推廣的時(shí)候，就遇到了來自省里各部門的壓力?！?/p>

據(jù)介紹，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平派聯(lián)合調(diào)查組赴武義縣調(diào)研，但調(diào)研報(bào)告交上去后，多數(shù)人持反對意見。后來習(xí)近平堅(jiān)持批示要“關(guān)注和推動這個(gè)制度”。2005年6月17日，習(xí)近平親自到后陳村召開座談會，表示支持，這項(xiàng)制度才得以推廣。

鐘國江說：“武義縣推廣村監(jiān)委會制度時(shí)，有個(gè)村黨支部書記當(dāng)面質(zhì)問我，‘村監(jiān)委會主任和黨支部書記到底誰的權(quán)力大？既然選了我，又不相信我，什么意思？’”

也有人暗中反對駱瑞生，說他“搞政績工程”。

變化：主推者到了縣政協(xié)

后陳村的村監(jiān)委會制度實(shí)行已7年，村民上訪的事情幾乎消失。村民陳忠勤說：“大家已經(jīng)習(xí)慣了村務(wù)監(jiān)督制度?！?/p>

2010年，后陳村黨支部決定在7月1日組織黨員出去旅游。這事在村民代表大會討論時(shí)遭到反對，最終未被通過。后來，村里給每個(gè)黨員發(fā)了400元購物券，40多個(gè)黨員需要近1.7萬元。等發(fā)了錢之后，一些村民代表才知道，他們便去質(zhì)問村監(jiān)委會。一名村監(jiān)委會成員告訴記者：“事先他不知道這個(gè)事情，直到審核發(fā)票時(shí)才看到村監(jiān)委會主任已經(jīng)簽了字。”

村監(jiān)委會制度剛推出時(shí)，縣里由紀(jì)委、農(nóng)業(yè)、司法、民政等部門組成聯(lián)合工作小組，縣委書記任組長。紀(jì)委書記駱瑞生主管此事。2006年底換屆選舉后，48歲的駱瑞生調(diào)任武義縣政協(xié)主席。

武義縣一干部說：“各村的村監(jiān)委會主要工作又由民政部門來主管。由于民政部門自身的局限性，很難推動這項(xiàng)工作。問題解決不了，還會來找縣紀(jì)委?！?/p>

出路：把監(jiān)督制度化為文化和理念

2010年7月28日，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合發(fā)了一份通知——《浙江省村務(wù)監(jiān)督委員會工作規(guī)程（試行）》。該通知稱，“村務(wù)監(jiān)督委員會主任一般由村黨組織成員或黨員擔(dān)任?！?/p>

對于這條規(guī)定，引發(fā)兩種不同的意見。

后陳村黨支部書記何榮偉認(rèn)為：“應(yīng)該由黨員任村監(jiān)委會主任，因?yàn)辄h員素質(zhì)更高。以前是村民代表就能擔(dān)任村監(jiān)委會主任，但有些村民代表不高興就不來開會。有人塞幾條煙給村民代表，他就聽那人的話。村里的事情更多要依賴黨員。”

鐘國江說：“確實(shí)也有村監(jiān)委會成員素質(zhì)低下的。一次，一名村監(jiān)委會主任因?yàn)榇謇镎Ｕ写腿藭r(shí)沒把他叫上，報(bào)賬時(shí)便以不知道為由拒絕簽字?！?/p>

據(jù)鐘國江介紹，2007年9月，時(shí)任浙江省紀(jì)委書記王華元（王因犯受賄罪于2010年被判處死緩；本刊2011年第7月號《王華元一句話讓我滿頭冒汗》文中有其對村民自治的看法——編者注）來武義縣考察。王當(dāng)時(shí)表示村監(jiān)委會主任要黨組織成員兼任，比如村黨支部書記兼任。

駱瑞生對現(xiàn)行制度有些擔(dān)心：“當(dāng)初在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，特意規(guī)定一條，村監(jiān)委會成員不能由村兩委班子成員或其直系親屬當(dāng)選。因?yàn)檫@樣就不會變成自己來監(jiān)督自己。但如今省里的文件規(guī)定，村監(jiān)委會主任一般由村黨組成員擔(dān)任，村監(jiān)委會主任必定受村黨支部書記來領(lǐng)導(dǎo)。該規(guī)定出來后，各方面都有質(zhì)疑，那村監(jiān)委會主任是否還能獨(dú)立地監(jiān)督村黨支部書記？”

武義縣紀(jì)委黨風(fēng)廉政建設(shè)辦公室主任項(xiàng)漢武說：“縣里也討論過兩次，并不提倡黨員或黨支部成員來做村監(jiān)委會主任。省里文件中那個(gè)條款并不是強(qiáng)制原則。村黨支部書記和村委主任肯定回避村監(jiān)委會主任一職，縣里只建議村監(jiān)委會成員選一名黨員來當(dāng)。”

對駱瑞生而言，他仍心存一個(gè)夢想，就是希望能將村務(wù)監(jiān)督制度堅(jiān)持下去，用一定時(shí)間，把外在監(jiān)督制度內(nèi)化為武義老百姓的文化和理念。那么，任何力量都無法阻止這一制度的延續(xù)。