當(dāng)前農(nóng)民土地權(quán)益的問題

編者按：近年來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和新農(nóng)村建設(shè)工作的深入開展，圍繞農(nóng)民土地權(quán)益的矛盾糾紛多了起來，甚至在一些地方形成了農(nóng)民群眾和基層政府的激烈沖突，農(nóng)村干部群眾多有疑惑，社會(huì)上爭議不斷。當(dāng)前農(nóng)民土地權(quán)益問題有哪些？農(nóng)村基層組織應(yīng)如何維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益呢？

為了更好地了解現(xiàn)實(shí)問題的由來，首先回顧一下建國以來我國農(nóng)村土地制度的變遷過程。

我國農(nóng)村土地制度變遷的基本脈絡(luò)

解放戰(zhàn)爭時(shí)期到建國初期的農(nóng)村土地改革。我國的農(nóng)村土地改革，是隨著解放戰(zhàn)爭的推進(jìn)，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的解放區(qū)乃至建國后的新解放區(qū)，廢除農(nóng)村封建土地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的改革，屬于新民主主義革命的任務(wù)。早在解放戰(zhàn)爭時(shí)期，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的解放區(qū)就頒布了《中國土地法大綱》，建國后國家頒布了《土地改革法》。土地改革的主要做法是把地主、富農(nóng)的土地，除留下一部分自己耕種以外，無償分配給無地少地的貧苦農(nóng)民耕種。到1952年底新解放區(qū)土改完成后，全國3億多農(nóng)民獲得了土地?！锻恋馗母锓ā窛M足了農(nóng)民的土地要求，奠定了中國共產(chǎn)黨取得農(nóng)民支持的政治基礎(chǔ)。當(dāng)然，在不少地方的土改過程中，也出現(xiàn)了諸如侵犯中農(nóng)利益，進(jìn)行過火斗爭，不注意保護(hù)開明紳士等“左”的傾向。

1950年代的土地集體化。經(jīng)過互助組、初級社、高級社階段進(jìn)而實(shí)現(xiàn)的人民公社制度，使農(nóng)戶私有制的土地，經(jīng)過合作制形式很快過渡到了集體所有制。以土地集體所有制為基礎(chǔ)，以社員集中出工、集體統(tǒng)一核算、勞動(dòng)收入統(tǒng)一分配為特征的農(nóng)業(yè)集體化走過了艱難曲折的道路，整個(gè)過程一直伴隨著激烈的爭議，經(jīng)歷了嚴(yán)重的挫折，有著深刻的教訓(xùn)。特別是由于1958年以后的共產(chǎn)風(fēng)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展帶來了嚴(yán)重破壞，加上當(dāng)時(shí)自然災(zāi)害的影響，糧食極度缺乏，全國人民度過了三年困難時(shí)期。直到1962年中央出臺《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，明確人民公社實(shí)行“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地集體所有制和經(jīng)營分配制度，允許保留一定比例的自留地、飼料地和開荒地，其產(chǎn)品和收入歸社員所有，部分調(diào)整了“一平二調(diào)”風(fēng)潮中形成的農(nóng)村土地所有制關(guān)系和經(jīng)營分配制度，才使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到一定程度的恢復(fù)和發(fā)展。但這一時(shí)期從理論上仍然堅(jiān)持不剝奪農(nóng)民土地所有權(quán)的原則，土地雖然不再是農(nóng)民私有，但不等于剝奪了農(nóng)民的所有權(quán)。

1980年代初期實(shí)行的土地家庭承包經(jīng)營體制?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，1979年12月召開的黨的十一屆三中全會(huì)決定進(jìn)行思想路線上的撥亂反正，堅(jiān)持實(shí)事求是，實(shí)行改革開放，開始了以實(shí)行土地家庭承包經(jīng)營體制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，土地承包戶每年的經(jīng)營收入，在繳納村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌之后歸己。由此調(diào)動(dòng)了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，我國糧食產(chǎn)量大幅度提高，全國人民從總體上解決了溫飽問題。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國實(shí)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革，并隨著我國經(jīng)濟(jì)形勢的逐步好轉(zhuǎn)和財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)，于2006年在全國取消農(nóng)業(yè)稅，陸續(xù)出臺了包括發(fā)放種糧補(bǔ)貼在內(nèi)的多項(xiàng)惠農(nóng)支農(nóng)政策。期間，一些地方也進(jìn)行了完善土地制度的探索，比較成功的如貴州省湄潭縣的“增人不增地，減人不減地”做法，到1993年11月通過中央文件的形式發(fā)展為土地承包期30年不變的政策。農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)開發(fā)商之間自愿形成的土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)技術(shù)合作、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料采購和農(nóng)產(chǎn)品推銷合作取得良好效果，得到中央政策支持。不成功的如“兩田制”，出發(fā)點(diǎn)是調(diào)節(jié)因人地矛盾產(chǎn)生的土地承包利益分配不均衡，但由于在推廣過程中行政主導(dǎo)性強(qiáng)，造成機(jī)動(dòng)地比重過高，農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)受到限制，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)而叫停。還有一些地方搞的適度規(guī)模經(jīng)營試點(diǎn)，本意是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，但由于行政干預(yù)強(qiáng)度大，難以得到農(nóng)民的支持，未能得到推廣。

通過回顧歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們可以得出這樣的結(jié)論：無論是過去還是現(xiàn)在，不顧農(nóng)村實(shí)際、違背客觀規(guī)律、不尊重農(nóng)民意愿輕率變更農(nóng)村土地基本制度，會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。土地家庭經(jīng)營體制是合乎我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展要求的，人民公社的農(nóng)業(yè)集體化體制不合乎我國實(shí)際。建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和農(nóng)民自愿結(jié)合基礎(chǔ)上的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)合作是可取的，但行政化主導(dǎo)的土地集中經(jīng)營，特別是侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的行為是不可取的。

當(dāng)前農(nóng)民土地權(quán)益問題及其成因

當(dāng)前這個(gè)問題集中表現(xiàn)在地方政府對于農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯。一是沒有國家征地的正式批文而實(shí)行以租代征，表面上由村委會(huì)出面與農(nóng)戶協(xié)商進(jìn)行承包地的有償流轉(zhuǎn)，實(shí)際上是強(qiáng)行征用農(nóng)戶承包地改為工商業(yè)用地，甚至是進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。二是以農(nóng)村土地整治或者搞新農(nóng)村建設(shè)為名，盲目并村，強(qiáng)迫農(nóng)戶集中上樓居住，打農(nóng)民宅基地的主意，騰退出來的土地，或者用于搞耕地占用增減掛鉤置換，或者直接用于房地產(chǎn)開發(fā)。其結(jié)果都是農(nóng)民的集體土地權(quán)益受到侵害，加劇了農(nóng)村社會(huì)矛盾，惡化了黨和政府與農(nóng)民群眾的關(guān)系。產(chǎn)生這些問題的原因是：

集體土地產(chǎn)權(quán)的不明晰、不確定性，造成農(nóng)民的土地權(quán)益得不到剛性保障。土地集體所有制從經(jīng)濟(jì)關(guān)系上說是特定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的集體所有，其經(jīng)濟(jì)利益的表現(xiàn)形式就是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以承包經(jīng)營一定份額的土地并取得收益。但是，這個(gè)集體的成員由于婚嫁、死亡、出生、成員身份變化、人口遷移等又是不確定的。也就是說，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份所產(chǎn)生的這種權(quán)益再分配要求永遠(yuǎn)處于變換中，這與現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度所要求的財(cái)產(chǎn)關(guān)系確定性是不相容的。法律上是農(nóng)民集體所有的土地，從本質(zhì)上說也是農(nóng)民所有，因?yàn)閺睦碚撋现v，農(nóng)民把土地入社進(jìn)而實(shí)現(xiàn)集體化是為了發(fā)展生產(chǎn)追求共同富裕，沒有說把農(nóng)民的土地沒收歸了國家。但具體是誰的，各個(gè)農(nóng)戶有多少份額，則說不清，沒有對應(yīng)性。只能說哪些地在多少年內(nèi)由我家承包著，哪一塊宅基地歸我家使用，因而享有受益權(quán)。大家都有份的東西，實(shí)際上是每一個(gè)具體的農(nóng)戶都沒份。到了集體產(chǎn)權(quán)受到侵害的時(shí)候，誰也無法像保護(hù)自家的財(cái)產(chǎn)那樣理直氣壯。侵犯農(nóng)戶承包的土地權(quán)益，盡管也受到農(nóng)民的抵制，但由于土地所有權(quán)不是農(nóng)戶的，往往得不到像侵犯私人財(cái)產(chǎn)那樣的抵制，更不會(huì)受到嚴(yán)厲的查處。當(dāng)基層政府需要的時(shí)候，沒有組織起來的農(nóng)民很容易被各個(gè)擊破，分化瓦解。

農(nóng)村集體土地使用權(quán)不能進(jìn)入市場進(jìn)行交易，集體土地的實(shí)際價(jià)值不能實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。商品只有在交易中才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。國家規(guī)定集體土地不能進(jìn)行市場交易，土地所有權(quán)的商品屬性對于集體經(jīng)濟(jì)組織來說就得不到充分體現(xiàn)，特別是集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地后成倍數(shù)增加的土地出賣收入，農(nóng)民不能獲得。集體所有的土地如果改變?yōu)樯虡I(yè)用地，只能首先通過國家征用，然后由政府把使用權(quán)賣給商家。也就是說，農(nóng)民集體所有的土地只有一個(gè)買主，那就是作為國家代表的各級政府，農(nóng)民不能以市場規(guī)則與政府打交道。法律上講，農(nóng)戶的土地使用權(quán)是一種有長期保障的用益物權(quán)，但是這種物權(quán)的處置是受到嚴(yán)格限制的，只能是在土地經(jīng)營者之間進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓。至于農(nóng)民的宅基地，更不能進(jìn)行自由買賣。這樣，市場經(jīng)濟(jì)有效配置資源的功能就不能得到充分發(fā)揮，一方面很多農(nóng)村建設(shè)用地由于不能進(jìn)入市場難以得到充分利用，如各地出現(xiàn)的“空心村”現(xiàn)象；另一方面在城鎮(zhèn)住房建設(shè)用地緊張的情況下，難以在市場供求規(guī)律的調(diào)節(jié)下形成價(jià)格競爭壓力，一些商家為了自身利益還在囤地，造成土地資源的浪費(fèi)。

國家行政權(quán)力進(jìn)入土地市場，造成眾所周知的諸多弊端。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)是制定和執(zhí)行規(guī)則的角色。但在土地問題上，它同時(shí)又是具有市場壟斷能力的交易者，是用從農(nóng)民那里征收來的土地，進(jìn)行出賣牟利取得非稅收入的機(jī)關(guān)。這些收入，既可以用于民生，也可以用于其他行政費(fèi)用，如建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)關(guān)辦公大樓。行政機(jī)構(gòu)亦官亦商從來就是造成公共權(quán)力進(jìn)入市場的溫床，近年來與土地征用、審批相關(guān)的腐敗案件一直處于易發(fā)多發(fā)狀態(tài)?，F(xiàn)在許多地方政府賣地收入占到本級財(cái)政收入的1/3，甚至一半以上，土地財(cái)政的稱謂名副其實(shí)。這種雙重身份的活動(dòng)，這么大分量的收入，就使政府的土地行為成為一個(gè)監(jiān)督成本很高、監(jiān)督效果堪憂的領(lǐng)域。在政績觀念、財(cái)政收入，甚至個(gè)人利益的沖動(dòng)下，運(yùn)用行政權(quán)力實(shí)行違法侵權(quán)活動(dòng)，不同于發(fā)生在私人之間的經(jīng)濟(jì)糾紛，往往沒有地方講理。單個(gè)農(nóng)戶面對的是一個(gè)掌握國家機(jī)器、可以使用超經(jīng)濟(jì)手段的基層政府，對抗的雙方不是一個(gè)重量級的，農(nóng)民沒有價(jià)格談判權(quán)，更難以抵制政府的決定。甚至有的地方是以區(qū)縣級人大常委會(huì)決議的名義進(jìn)行未經(jīng)合法批準(zhǔn)的連片征地，你不接受，找到法院，往往是不受理；你去上訪，也難以得到處理，甚至地方主管部門正式提出糾正違法征地，實(shí)際上也得不到處理，還批評你不顧大局，違反大多數(shù)人的利益，阻礙地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。有的地方還在典型的農(nóng)村地區(qū)玩“村改居”的把戲，拿農(nóng)民承包的土地，以可以得到更高的社保蒙騙農(nóng)民就范。現(xiàn)在，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民已經(jīng)成為城市住房需求的主要群體，一方面要低價(jià)交出土地，另一方面要在城里高價(jià)買房，一出一進(jìn)兩頭吃虧。讓失去土地的農(nóng)民不滿意，又讓買不起住房的城市居民尤其是進(jìn)城的農(nóng)民不滿意。不滿意的土地政策不是好政策，改革勢在必行。

由此我們可以得出這樣的結(jié)論：農(nóng)村土地制度的改革方向必須與市場經(jīng)濟(jì)體制的要求相一致，要使土地使用權(quán)能夠進(jìn)入市場并發(fā)揮市場優(yōu)化配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，需要進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)并強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)利益保障，逐步弱化土地使用權(quán)市場交易活動(dòng)的行政主導(dǎo)體制。各級政府監(jiān)督保障國家土地政策法規(guī)的落實(shí)，進(jìn)行土地市場的調(diào)控，但不能成為土地市場上追逐利益的行為主體。農(nóng)村土地制度的改革方向應(yīng)該是國家規(guī)劃監(jiān)管調(diào)控，土地所有者直接面對市場，政府對土地出賣收入征稅，體現(xiàn)保護(hù)土地資源的政策目標(biāo)和農(nóng)民收入調(diào)節(jié)的原則。實(shí)際上，城市近郊農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)格的提高很大程度上依賴于城市的發(fā)展帶動(dòng)，這也是國家基本公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平提高的結(jié)果，這里的一部分收益通過稅收歸國家也是有道理的。并可通過這一收入渠道的改變，填補(bǔ)地方政府失去直接賣地收入后的財(cái)政虧空。

農(nóng)村基層組織如何維護(hù)好農(nóng)民土地權(quán)益

面對當(dāng)前的農(nóng)村土地問題，農(nóng)村基層組織往往面臨兩難的選擇。一方面，國家法律法規(guī)有明確規(guī)定，需要維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益；另一方面，也承受著當(dāng)?shù)卣非笸恋乩娴木薮髩毫?，不配合難以處理好與縣鄉(xiāng)政府之間的關(guān)系。從各地的經(jīng)驗(yàn)看，以下做法可供參考。

運(yùn)用好保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)行政策法規(guī)。在遇到利益沖突的情況下，注意通過依法辦事和依靠群眾維護(hù)農(nóng)民合法的土地權(quán)益。如正式征地要有合乎國家規(guī)定的批準(zhǔn)文件，經(jīng)過公示等程序。屬于村民民主權(quán)利范圍內(nèi)的事項(xiàng)，要通過民主程序，一定要防止人為操縱走過場的做法；需要召開村民會(huì)議決定的事項(xiàng)不能只開村民代表會(huì)議；需要召開村民代表會(huì)議決定的事項(xiàng)不能只開兩委聯(lián)席會(huì)議，不能搞串戶做工作簽字代替會(huì)議決議；村民代表不能指定，必須由村民推選產(chǎn)生。對于違法行為的抵制，既要有理有據(jù)，又要依靠有組織的村民，不要單打獨(dú)斗。

堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包權(quán)。在取得村民支持的條件下，可以簽訂土地承包權(quán)長期不變的承包合同。土地承包期長期不變已經(jīng)寫入中央文件。成都市所轄區(qū)縣的一些農(nóng)村，經(jīng)過村民議事會(huì)醞釀，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議通過，在充分征求意見、形成共識的基礎(chǔ)上，集體與農(nóng)戶簽訂了具體地塊承包權(quán)長期不變的合同。

在一些具備條件的城鄉(xiāng)結(jié)合部或者經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革。把包括土地權(quán)益在內(nèi)的集體資產(chǎn)按照原始資產(chǎn)投入和勞務(wù)投入，在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行股份制改革，包括曾經(jīng)有過階段性勞動(dòng)貢獻(xiàn)的人員，都可以確認(rèn)相應(yīng)的股份權(quán)益。今后凡是有關(guān)集體土地的征收補(bǔ)償或者開發(fā)收入，除依照政策法規(guī)的規(guī)定給予承包戶應(yīng)有的補(bǔ)償外，按股份進(jìn)行利益分配，以強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織成員與集體土地利益的聯(lián)系。在這方面，廣東、浙江、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的改革進(jìn)展快，所占比重大。其他不少省份已不同程度地開展了這項(xiàng)工作，農(nóng)業(yè)部也下發(fā)了有關(guān)文件予以倡導(dǎo)。