完善村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的調(diào)查與思考

全面實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革已8個(gè)年頭。當(dāng)前，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障能力如何？存在哪些問(wèn)題？需要如何完善？帶著這些問(wèn)題，我們組織力量，在全市范圍內(nèi)開(kāi)展了一次專(zhuān)題調(diào)研。本次調(diào)研范圍覆蓋了全市29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含街道）和72個(gè)行政村（含居委會(huì)），分別占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）總數(shù)和行政村（含居委會(huì)）總數(shù)的18.4%和3%，涉及在職村干部345人，占全市在職村干部的3.1%。調(diào)研情況如下：

一、主要成效

（一）村級(jí)經(jīng)費(fèi)保障能力較稅改前有較大提高。稅改前，該市行政村收入普遍只有2～3萬(wàn)元，而現(xiàn)在最低的也有4.5萬(wàn)元以上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年全市村級(jí)組織僅上級(jí)轉(zhuǎn)移支付就有12 567萬(wàn)元，平均每村5.4萬(wàn)元。調(diào)查的72個(gè)村級(jí)組織，平均為10.8萬(wàn)元。這說(shuō)明，該市村級(jí)組織的經(jīng)費(fèi)保障水平較稅改前有明顯提高。有的縣（市、區(qū)）本級(jí)還安排了配套資金以保障村級(jí)組織良性運(yùn)轉(zhuǎn)。如，萬(wàn)載縣2009年以前縣財(cái)政配套45萬(wàn)元給村級(jí)組織轉(zhuǎn)移支付，2010年縣財(cái)政配套資金增加到233.4萬(wàn)元，另外該縣財(cái)政還安排了農(nóng)村基層黨建經(jīng)費(fèi)170萬(wàn)元。在對(duì)社區(qū)居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)保障上，有的地方也給予了較大的資金和政策支持。如上高縣敖陽(yáng)街道學(xué)園社區(qū)，每年享受縣里補(bǔ)助3萬(wàn)元、街道補(bǔ)助6萬(wàn)元，縣里還無(wú)償給予社區(qū)一塊地用以建設(shè)便民服務(wù)大廳，使社區(qū)的辦公場(chǎng)所無(wú)后顧之憂(yōu)，還能對(duì)外經(jīng)營(yíng)一些文字打印業(yè)務(wù)等，不但方便前來(lái)辦事的人民群眾，還有效地提高了自身運(yùn)轉(zhuǎn)活力。

（二）村組干部報(bào)酬管理趨于規(guī)范。一是報(bào)酬有標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)研反映，各地村干部年平均收入標(biāo)準(zhǔn)一般在5 500～8 500元之間不等，組干部年平均收入補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)一般在400～1 200元之間不等。此外，對(duì)離任村干部、老黨員等也有一定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，具體不一。如，豐城市對(duì)任職超過(guò)10年和20年的離任村干部給予了每年1 200元的生活補(bǔ)助；完善在職村組干部誤工補(bǔ)貼和績(jī)效考核制度，保證村民小組長(zhǎng)必要報(bào)酬，從2010年起按每人每年不低于1 000元標(biāo)準(zhǔn)安排經(jīng)費(fèi)，今后三年每人每年再增撥100元。宜豐縣制定下發(fā)了《宜豐縣離任村干部（村民小組長(zhǎng)）享受生活補(bǔ)助的實(shí)施辦法（試行）》，對(duì)離任村干部（村民小組長(zhǎng)）的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源和發(fā)放方式也作了詳細(xì)的規(guī)定。二是考核有辦法。調(diào)查反映，各縣（市、區(qū)）普遍實(shí)行了村干部報(bào)酬管理激勵(lì)機(jī)制，村干部報(bào)酬分成基本報(bào)酬和業(yè)績(jī)考核獎(jiǎng)勵(lì)報(bào)酬兩大塊。但各縣（市、區(qū)）與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)考評(píng)辦法，具體做法不一，因地制宜。三是發(fā)放有制度。為保障村干部工資按時(shí)、足額發(fā)放，不少地方出臺(tái)了相關(guān)的管理制度。如，豐城市、樟樹(shù)市、奉新縣、萬(wàn)載縣、銅鼓縣基本報(bào)酬發(fā)放均要求納入“一卡通”管理專(zhuān)戶(hù)。豐城市還建立了村干部“權(quán)益基金”，實(shí)行專(zhuān)戶(hù)管理，按季發(fā)放村干部基礎(chǔ)工資和工齡工資，績(jī)效工資年底按鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜合考評(píng)發(fā)放，不足部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府兜底。四是范圍有拓展。主要是對(duì)部分村干部實(shí)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。全市十個(gè)縣（市、區(qū)）均實(shí)行了村支書(shū)和村主任2人養(yǎng)老保險(xiǎn)，其中銅鼓縣所有在職村干部均參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政還有比例不等的補(bǔ)助。

（三）村級(jí)財(cái)務(wù)管理有所好轉(zhuǎn)。一是“村賬鄉(xiāng)代理”全面推行。除袁州區(qū)、樟樹(shù)市、奉新縣僅部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)未實(shí)行“村賬鄉(xiāng)代理”外，全市其他縣（市、區(qū)）所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)均推行了“村賬鄉(xiāng)代理”。本次調(diào)研查閱各村賬目資料，在實(shí)行“村賬鄉(xiāng)代理”的地方，只需到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站或財(cái)政所直接翻看賬目，以前大量出現(xiàn)的村級(jí)“包包賬”、“糊涂賬”已相對(duì)較少見(jiàn)到，村級(jí)賬務(wù)處理比以前更為規(guī)范。二是實(shí)行了公示制度。調(diào)查反映，各村都能主動(dòng)接受廣大村民的監(jiān)督，將財(cái)務(wù)收支在公示欄上公示。

二、存在的問(wèn)題

（一）多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，僅僅依賴(lài)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付和向部門(mén)“化緣”的一次性補(bǔ)助，收入渠道單一。盡管總體上，目前村級(jí)經(jīng)費(fèi)保障水平比稅改初期有明顯進(jìn)步，但與其所承擔(dān)工作的經(jīng)費(fèi)需求相比，收入仍然比較緊張，壓力普遍較大。從收入來(lái)分析，主要是大多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，僅僅依賴(lài)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付和向部門(mén)“化緣”的一次性補(bǔ)助，收入渠道單一。據(jù)調(diào)查，本次調(diào)查的村級(jí)組織2009年集體經(jīng)濟(jì)及其他收入村平均僅2.5萬(wàn)元，其中集體經(jīng)濟(jì)收入僅2萬(wàn)元，比“化緣”的一次性補(bǔ)助收入還少。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)非常單薄，僅少量的村機(jī)動(dòng)地、開(kāi)荒地、林地、水面等出租收入，有的甚至是無(wú)集體財(cái)產(chǎn)、無(wú)集體資源、無(wú)集體企業(yè)、無(wú)集體收入的“四無(wú)”村和“空殼”村。這種情況下，除了上級(jí)下達(dá)固定的轉(zhuǎn)移支付外，村里很大程度上依賴(lài)不穩(wěn)定的一次性補(bǔ)助收入，導(dǎo)致村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)比較困難。比如靖安縣所調(diào)研的6個(gè)村，只有在集鎮(zhèn)上的行政村每年有1.2萬(wàn)元左右的集體收入，其余5個(gè)村的經(jīng)費(fèi)基本上都只能靠轉(zhuǎn)移支付資金；上高縣調(diào)查的6個(gè)行政村，2009年村平均一次性補(bǔ)助收入達(dá)5.4萬(wàn)元，占到其收入總額的42.7%。

（二）財(cái)力與事權(quán)不匹配，村級(jí)承擔(dān)事務(wù)過(guò)多。一方面，轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和工作需求脫節(jié)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，省財(cái)政雖然以?xún)啥惛郊友a(bǔ)助形式替代了稅改前用于村級(jí)的提留款，同時(shí)對(duì)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)給予了補(bǔ)助，目前補(bǔ)助最低限度也在4.5萬(wàn)元以上，全市村級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助村平均達(dá)到5.4萬(wàn)元。但是，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助是一個(gè)相對(duì)比較固定的數(shù)字，沒(méi)有建立相應(yīng)的增長(zhǎng)機(jī)制。另一方面，村級(jí)承擔(dān)的事務(wù)越來(lái)越多，村級(jí)開(kāi)支壓力不斷加大。目前，村級(jí)承擔(dān)了黨建、民調(diào)、計(jì)劃生育、低保、醫(yī)保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、就業(yè)、創(chuàng)建文明村、綜治維穩(wěn)、糧食直補(bǔ)、征地拆遷、防火、防汛抗旱、人口普查、衛(wèi)生、公益建設(shè)、征兵等大量社會(huì)事務(wù)性工作，有的還有硬性標(biāo)準(zhǔn)。村級(jí)為了完成任務(wù)，花錢(qián)費(fèi)米，搞達(dá)標(biāo)，迎檢查，繁重的村級(jí)社會(huì)事務(wù)費(fèi)用使有限的可支配村級(jí)財(cái)力顯得捉襟見(jiàn)肘。

（三）村干部報(bào)酬相對(duì)偏低。一是標(biāo)準(zhǔn)偏低。同鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部相比，工作任務(wù)重，壓力大，而村干部的收入與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作人員收入相差較遠(yuǎn)，甚至每天的平均收入低于外出做臨時(shí)工一天的收入。二是缺乏增長(zhǎng)機(jī)制。做得好不好大體都在一個(gè)工資水平上。三是保障機(jī)制尚不夠完善。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然各縣（市、區(qū)）都出臺(tái)了村干部養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼政策，但主要是針對(duì)村主任和村支書(shū)（銅鼓縣在職村干部全部參保除外），其余村干部不享有此補(bǔ)貼政策。在享有補(bǔ)貼政策的村支書(shū)和村主任中，各地負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)也不一，個(gè)人負(fù)擔(dān)比例最低的縣為3:3:3:1，個(gè)人負(fù)擔(dān)比例最高的縣為2:2:1:5。

三、對(duì)策建議

（一）進(jìn)一步落實(shí)好、完善好村民自治制度，確保村級(jí)財(cái)力與事權(quán)對(duì)等?！洞迕褡灾畏ā访鞔_規(guī)定村委會(huì)是自治組織，當(dāng)前沒(méi)有完全落實(shí)好村民自治制度是目前村級(jí)組織經(jīng)費(fèi)保障出現(xiàn)一系列問(wèn)題的重要源頭之一。因此，民政部門(mén)要認(rèn)真清理村級(jí)事權(quán)，督促縣、鄉(xiāng)人民政府及各有關(guān)部門(mén)在安排相關(guān)工作時(shí)：必須充分尊重村委會(huì)的自治權(quán)，嚴(yán)格按照其一級(jí)自治組織而非“下級(jí)政府”來(lái)對(duì)待；必須堅(jiān)持“誰(shuí)下派任務(wù)、誰(shuí)出經(jīng)費(fèi)”，凡屬村民委員會(huì)自治要求之外的事務(wù)都應(yīng)有經(jīng)費(fèi)保障；必須制止隨意給村委會(huì)派工作、下任務(wù)、定標(biāo)準(zhǔn)的行為。與此同時(shí)，水利等相關(guān)部門(mén)要結(jié)合村級(jí)相關(guān)工作實(shí)際，加大對(duì)村委會(huì)代收經(jīng)費(fèi)返還力度?？傊?，要促使村委會(huì)受托義務(wù)與權(quán)利對(duì)等、財(cái)力與事權(quán)對(duì)等、經(jīng)費(fèi)與工作對(duì)等，發(fā)揮村民委員會(huì)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理中的重要作用。

（二）加大村級(jí)轉(zhuǎn)移支付力度，建立與支出需求及各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配的村級(jí)補(bǔ)助增長(zhǎng)機(jī)制。轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助相對(duì)固定，則是導(dǎo)致目前村級(jí)經(jīng)費(fèi)緊張的另一源頭。為此建議：（1）2011年，要確保達(dá)到省委、省政府要求的省和縣財(cái)政對(duì)每個(gè)行政村達(dá)到的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，即“平均由現(xiàn)在的5.2萬(wàn)元逐步達(dá)到6.6萬(wàn)元，最低由現(xiàn)在的4.5萬(wàn)元逐步達(dá)到6萬(wàn)元”，縣（市、區(qū)）需負(fù)擔(dān)部分必須確保到位。（2）為確實(shí)提高村級(jí)經(jīng)費(fèi)保障水平，根據(jù)調(diào)研情況，建議到2012年，全市每村轉(zhuǎn)移支付固定補(bǔ)助再提高至平均每年8萬(wàn)元，同時(shí)，積極向上爭(zhēng)取直屬隊(duì)、合并村、新老社區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。（3）以后年度，各地要在每個(gè)行政村在職村干部基本報(bào)酬的基礎(chǔ)上，按照上年度農(nóng)村勞動(dòng)力平均收入水平增長(zhǎng)幅度遞增并列入年度預(yù)算，建立科學(xué)合理的補(bǔ)助增長(zhǎng)機(jī)制。

（三）鼓勵(lì)和扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)村級(jí)組織自我發(fā)展和自我保障能力。目前該市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一，單靠轉(zhuǎn)移支付資金很難維持村級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這一問(wèn)題如不很好地加以解決，勢(shì)必影響黨在農(nóng)村各項(xiàng)政策的貫徹落實(shí)，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。因此，要大力發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村級(jí)組織的自身“造血功能”，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，提高村級(jí)組織執(zhí)政能力。建議：一是從新農(nóng)村建設(shè)資金中安排適當(dāng)比例資金，用于支持村級(jí)集體組織因地制宜發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)；二是制定扶持政策，優(yōu)化集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境；三是鼓勵(lì)有條件的村及城市社區(qū)利用店面、工商用房等集體固定資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值；四是盤(pán)活土地使用權(quán)、宅基地及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的增收。

（四）適當(dāng)提高村組干部待遇，提高基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。建議在“兼職雙薪、績(jī)效掛鉤”的村干部工資支付原則基礎(chǔ)上，進(jìn)一步做好以下三點(diǎn)：（1）建立工資增長(zhǎng)及激勵(lì)機(jī)制，完善發(fā)放制約機(jī)制，激發(fā)村組干部的工作積極性。一是建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及農(nóng)民人均純收入相適應(yīng)的村組干部工資增長(zhǎng)機(jī)制；二是從2011年起，在全市范圍推行村干部基本工資“一卡通”按月發(fā)放制度；三是建立村組干部考核獎(jiǎng)勵(lì)基金，由縣、鄉(xiāng)財(cái)政列入每年預(yù)算；四是設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展獎(jiǎng)，對(duì)當(dāng)年完成集體經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的村班子，按完成總量的一定比例給予獎(jiǎng)勵(lì)。（2）逐步推進(jìn)、完善村干部養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制，解決其后顧之憂(yōu)。逐步將養(yǎng)老保險(xiǎn)推開(kāi)至全部村干部，其中：村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任養(yǎng)老保險(xiǎn)由縣、鄉(xiāng)、個(gè)人分別負(fù)擔(dān)，統(tǒng)一由縣人事勞動(dòng)和社會(huì)保障局負(fù)責(zé)辦理；其他村組干部養(yǎng)老保險(xiǎn)由縣、鄉(xiāng)、村、個(gè)人分別負(fù)擔(dān)；已離任的村干部繼續(xù)享受養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，特別困難的納入民政優(yōu)撫救助對(duì)象，優(yōu)先享受各項(xiàng)民政扶持政策。（3）建立完善選拔、聘任、招錄等政策，提高村組干部政治待遇。放寬村組干部考錄公務(wù)員準(zhǔn)入條件，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從村組干部中的選拔比例，激發(fā)和調(diào)動(dòng)農(nóng)村基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性，進(jìn)一步夯實(shí)新農(nóng)村建設(shè)的骨干隊(duì)伍基礎(chǔ)。

（作者單位：宜春市財(cái)政局）