建立財政暫付款控制制度防范財政風(fēng)險

財政暫付款是指各級財政部門借給所屬預(yù)算單位或其他單位臨時急需的款項?！敦斦傤A(yù)算會計制度》規(guī)定，財政暫付款應(yīng)及時清算，年終一般沒有余額。從近幾年各地對縣級財政預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果看，目前縣級財政的暫付款所包含的內(nèi)容已超過《財政總預(yù)算會計制度》的要求：一是暫付款對象既有所屬預(yù)算單位和其他臨時急用款的單位，也包含其他非預(yù)算單位和財政性資金明確退出的競爭領(lǐng)域；二是暫付款發(fā)生額和結(jié)余款在逐年增加。財政暫付款付出的多部門、多單位性及付出發(fā)生頻繁和收回的不及時性，目前已給部分縣級財政帶來了較大的支付壓力和產(chǎn)生了一定的財政風(fēng)險。本文擬從財政暫付款的形成、財政暫付款逐年增加危害以及建立控制制度預(yù)以防范財政風(fēng)險等方面談加強財政暫付款的管理。

一、財政暫付款的形成

我們調(diào)查近幾年縣級財政暫付款規(guī)模時，發(fā)現(xiàn)多數(shù)縣近幾年財政暫付款規(guī)模在逐年增加，如××縣僅2010年末較上年同期增加74.8%，為該縣同年份地方財政收入的83%。分析其形成的原因，主要有：

1.以前年度支持各國有企業(yè)改革借出的款項，財政未及時安排財力進(jìn)行消化，形成長期掛往來，而產(chǎn)生歷史包袱。這部分財政暫付款到目前資金量相對較少。

2.下屬預(yù)算單位臨時急用的借款，單位已及時歸還，由于當(dāng)時會計變換等原因，未作往來核減，或錯列暫存款入賬，未沖銷財政暫付款，后來的財務(wù)人員又因時間過久，或缺乏調(diào)賬依據(jù)，而長期掛財政暫付款。

3.受地方財力限制等原因，預(yù)算支出安排不了，有些民生工程又必須實施，只好從預(yù)算內(nèi)或預(yù)算外借出資金先進(jìn)行建設(shè)，在以后年度視地方財政收入增長情況安排支出進(jìn)行逐年消化，從而產(chǎn)生財政暫付款。

4.因近幾年城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展速度加快，城鎮(zhèn)建設(shè)需要大量資金，財政預(yù)算內(nèi)又一下子難以滿足其資金的需要，各地為啟動城鎮(zhèn)建設(shè)，在大量舉借資金的同時，也從財政預(yù)算內(nèi)外借用了一些資金，從而形成財政暫付款。

5.各地為招商引資筑巢引鳳做大做強工業(yè)園區(qū)，加大多方籌資對園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入，在預(yù)算資金安排不了情況下，同樣會在財政借資，形成園區(qū)建設(shè)借款，增大財政暫付款。

6.各地為更好地引進(jìn)企業(yè)，相應(yīng)都會出臺些優(yōu)惠政策，其中包含在資金上扶持企業(yè)，承諾企業(yè)如遇資金困難，當(dāng)?shù)卣c企業(yè)一道想方設(shè)法共籌資金，在企業(yè)籌資困難時，會臨時動用財政資金給予救急，這樣也會形成財政暫付款。

7.地方政府受財政收入任務(wù)壓力，有時會空轉(zhuǎn)財政收入，將預(yù)算內(nèi)資金或預(yù)算外收入列暫付款，先轉(zhuǎn)給有關(guān)企業(yè)單位，企業(yè)單位再作財政收入入庫。

8.為享受稅收退庫企業(yè)墊付稅款，而產(chǎn)生財政暫付款。如近幾年國家財政政策對再生物資行業(yè)上交的增值稅，實行50%或70%的退稅政策，企業(yè)上交稅收時，應(yīng)退稅部分由當(dāng)?shù)刎斦|付，而當(dāng)?shù)卣茇敹惾蝿?wù)壓力影響，往往對墊付稅款這部分增值稅延遲以后年度退庫，形成財政暫付款。

9.少數(shù)經(jīng)營性的企業(yè)單位，為其自身的經(jīng)濟利益著想，運用一定的辦法，從財政借出資金，無償或低成本長期占用財政資金，給已經(jīng)夠大的財政暫付款增加份量。

從上所述，我們很容易地分析出，財政暫付款的形成，既有歷史形成原因，又有目前大環(huán)境造成的原因；有產(chǎn)生的必然因素，更有產(chǎn)生的人為主觀因素;既有當(dāng)?shù)匕l(fā)展的需要，同時也有當(dāng)政者的政績需要，及個別的甚至?xí)巧贁?shù)人的私利需要。

二、財政暫付款逐年增加的風(fēng)險

1.財政暫付款逐年加大，直接影響到資金的調(diào)度，增加預(yù)算內(nèi)資金支付壓力。財政暫付款，尤其是預(yù)算內(nèi)資金的暫付款，它直接影響預(yù)算內(nèi)資金調(diào)度。目前部分市縣預(yù)算內(nèi)暫付款過大，致使財政預(yù)算內(nèi)資金周轉(zhuǎn)困難，為緩解資金周轉(zhuǎn)問題，有些地方就將預(yù)算內(nèi)應(yīng)予支付的款項，進(jìn)行預(yù)列支，致使歷年預(yù)列支逐漸增大。還有的地方預(yù)算內(nèi)資金不夠用，就采用從預(yù)算外調(diào)入，或從財政專戶調(diào)入資金，或從下屬會計核算中心調(diào)入，致使大財政資金周轉(zhuǎn)產(chǎn)生不良性循環(huán)。

2.財政暫付款的增加，擠占了上級專項轉(zhuǎn)移支付資金，直接影響上級專項轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。正如上述，因暫付款占用大量預(yù)算內(nèi)資金，其中就有很大一部分是上級專項轉(zhuǎn)移支付款，為了應(yīng)付專項轉(zhuǎn)移支付撥付進(jìn)度，各地在資金緊張情況下，就采取預(yù)列支方式進(jìn)行賬面支付，而實際支付則要等到有資金時，才能真金白銀付出。這樣致使上級款項到了市縣級財政要停留一個較長時間，使其應(yīng)有的經(jīng)濟效益得不到發(fā)揮。

3.財政暫付款時間過長，催收不及時，很有可能使出借的財政資金變成呆賬，造成國有資金的流失，對財政資金的安全性構(gòu)成威脅。目前，社會上有種財政資金“不用白不用”的思想，個個都想向財政伸手，都想用財政的錢，借錢時積極性非常高，而還錢則消極怠慢，加上財政有時管理不到位，催收不及時，特別是人員變動，出現(xiàn)“新官不理舊賬”，更容易使財政借出資金變成呆賬，尤其是財政借給非預(yù)算單位的資金，變成呆賬的幾率更高。

4.財政暫付款的增加，直接挑戰(zhàn)預(yù)算的嚴(yán)肅性。財政資金的支出，均按《預(yù)算法》規(guī)定有一套嚴(yán)格的支付程序，即按當(dāng)?shù)厝舜笈鷾?zhǔn)的財政預(yù)算進(jìn)行支付，而財政暫付款的付出資金則沒有預(yù)算依據(jù)。如：××縣2010年新增財政暫付款余額2個多億，占當(dāng)年地方財力的30%還多，也就是說當(dāng)?shù)赜薪种坏牡胤截斄ξ唇?jīng)預(yù)算程序就支出了，這就嚴(yán)重影響到預(yù)算的嚴(yán)肅性。

5.財政資金暫付款支出過大，其后果可能會擾亂金融秩序，甚至為權(quán)錢交易提供便利，成為滋生腐敗的場所。

三、建立制度加強對財政暫付款的管理

目前《中華人民共和國預(yù)算法》等其他法規(guī)對財政資金暫付款如何進(jìn)行控制和管理，尚沒有統(tǒng)一規(guī)定，對界定“出借財政資金”的行為如何定性沒有可行的法規(guī)。在國家未出臺相應(yīng)的規(guī)范制度前提下，各地可針對財政暫付款呈蔓延之勢制定一定的制度給予規(guī)范管理。根據(jù)目前財政暫付款之中出現(xiàn)的亂象，我們認(rèn)為其管理制度應(yīng)包括如下內(nèi)容：

1.財政暫付款的控制規(guī)模。各地應(yīng)根據(jù)自身的財力相應(yīng)制定財政暫付款的控制規(guī)模，在制定暫付款的控制規(guī)模時，要充分考慮當(dāng)?shù)氐恼畟鶆?wù)現(xiàn)狀，結(jié)合政府債務(wù)及還債能力，考慮財政暫付款的支出規(guī)模。

2.完善財政暫付款的支付程序。主要包括審批程序和支付手續(xù)。明確財政資金的借出需經(jīng)哪些部門審批，批準(zhǔn)后實際借出時，要提供哪些資料和通過哪些手續(xù)才可以給予支付。

3.明確財政暫付款的對象。財政暫付款的支付單位一般應(yīng)是所屬預(yù)算單位，非預(yù)算單位在原則上不得借用財政資金，只有遇到大的困難需政府救助時，經(jīng)嚴(yán)格審查批準(zhǔn)才可以臨時借用財政資金，嚴(yán)格執(zhí)行財政性資金退出競爭性領(lǐng)域的規(guī)定。

4.將催收財政暫付款責(zé)任落實到部門和相關(guān)的責(zé)任人，以保證財政性資金的安全性，防止國有資產(chǎn)的流失。

（作者單位：吉安縣審計局）