試析政府性債務(wù)的成因及對策

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，各級政府普遍加大了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，資金需求旺盛。而地方財(cái)力普遍有限，主動舉債便成為地方政府籌集城市建設(shè)資金的選擇。

一、地方政府性債務(wù)的成因分析

1.經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大量資金需求與政府有限財(cái)力之間的矛盾形成債務(wù)問題。近幾年來，為發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，政府普遍加大了基礎(chǔ)設(shè)施投入，導(dǎo)致地方財(cái)政支出快速增長。而縣級財(cái)力有限，特別在日常運(yùn)轉(zhuǎn)支出因素日益增多的情況下，可用于基礎(chǔ)公益性項(xiàng)目的財(cái)力與實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)，政府只能以舉債的方式籌集資金用于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、投資環(huán)境等方面的建設(shè)。

2.現(xiàn)行財(cái)政體制和投融資體制中的不適應(yīng)導(dǎo)致債務(wù)問題。我國財(cái)政體制在分稅制改革之后，地方政府存在著嚴(yán)重的事權(quán)和財(cái)權(quán)相互脫節(jié)，沒有從制度上保障地方政府穩(wěn)定的財(cái)政收入來源。中央財(cái)政的集中度大幅提高，但中央與地方的事權(quán)沒有科學(xué)劃分，大量事權(quán)下沉，地方財(cái)政剛性支出項(xiàng)目不斷增多，形成事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的狀態(tài)。在這樣的情況下要求保運(yùn)轉(zhuǎn)、保發(fā)展，便產(chǎn)生了舉債的壓力。在現(xiàn)有投融資體制下，城市建設(shè)投入主要依靠政府，在財(cái)政撥款較為有限的情況下，資金籌集主要依賴融資渠道。而地方政府缺乏必要的正規(guī)融資渠道，只得成立融資平臺進(jìn)行舉債。同時(shí)這種變相融資模式成為眾多債務(wù)問題產(chǎn)生的根源。

3.各地競爭日益緊張和銀行放貸政策寬松產(chǎn)生債務(wù)問題。在競爭日益緊張的今天，政府通過金融杠桿來加大投入，提升競爭力。而2009年由于擴(kuò)內(nèi)需政策的需要，各大銀行放貸政策相應(yīng)放寬。在此背景下，政府融資平臺成了銀行放貸的“優(yōu)質(zhì)客戶”，大量銀行貸款流入政府融資平臺，這便造成了政府性債務(wù)增量大、增速快的狀況。

4.實(shí)施積極的財(cái)政政策導(dǎo)致債務(wù)增加。國家增加國債向地方的投入，對加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和拉動地方經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了積極的作用。但國債投入需要銀行和地方政府的配套資金。由于國債在地方主要投向社會效益明顯而經(jīng)濟(jì)效益甚微的基礎(chǔ)設(shè)施，因此，銀行的配套資金實(shí)際上成了地方政府擔(dān)保的貸款，最終償債責(zé)任會落到地方政府的頭上。地方政府配套的資金，大多也通過投資公司之類的經(jīng)濟(jì)實(shí)體從多渠道融資，地方財(cái)政投入很少，這也形成了地方政府的債務(wù)。另外，國債轉(zhuǎn)貸給地方部分，地方政府還必須還本付息。

5.糧食企業(yè)政策性虧損掛賬造成債務(wù)。歷年糧食商貿(mào)系統(tǒng)中采購和流通中的累積虧損，尤其是對政府按糧食保護(hù)價(jià)收購與市場價(jià)的差價(jià)形成的虧損，隨著糧食體制改革的不斷深入最終這部分債務(wù)由地方財(cái)政來兜底償還。

二、對策和建議

1.建立健全政府性債務(wù)管理機(jī)制，規(guī)范舉債行為。

切實(shí)加強(qiáng)政府性債務(wù)的管理。要充分認(rèn)識現(xiàn)階段加強(qiáng)政府性債務(wù)管理工作的重要性和緊迫性，切實(shí)加強(qiáng)對政府性債務(wù)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的原則，制定政府性債務(wù)管理及責(zé)任追究制度。

要統(tǒng)一政府性債務(wù)舉借程序，規(guī)范政府性舉債行為。政府舉債必須嚴(yán)格遵守國家法律、法規(guī)及其他相關(guān)規(guī)定。要制定政府性債務(wù)收支計(jì)劃，要加強(qiáng)對舉債項(xiàng)目的可行性研究，對舉債單位的融資方式、償債資金來源進(jìn)行審核，嚴(yán)格把關(guān)。要建立政府性債務(wù)備案、審查制度。

要建立和完善舉債償債機(jī)制，明確責(zé)任主體。政府及其有關(guān)部門（單位）要根據(jù)“適度舉債、講求效益、加強(qiáng)管理、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”的總體要求，建立“借用還相統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利相結(jié)合”的舉債償債機(jī)制，按照“誰借債、誰償還、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，明確舉債償債責(zé)任主體，嚴(yán)格規(guī)范舉債申報(bào)程序、資金用途和償債措施。

2.放開地方政府融資渠道。適度舉債對于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定的積極作用，也是投融資體制改革的發(fā)展趨勢，建議在嚴(yán)格地方政府舉債資格條件、完善償債機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立諸如發(fā)行地方市政債券等合法的融資渠道，以滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。這是解決地方政府性債務(wù)的根本途徑。

3.遏制債務(wù)快速發(fā)展?？紤]到債務(wù)資金在現(xiàn)有地方發(fā)展資金鏈中的重要地位，控制政策應(yīng)對現(xiàn)有項(xiàng)目貸款和新增項(xiàng)目貸款分類實(shí)施，對新增項(xiàng)目貸款要從緊，對現(xiàn)有項(xiàng)目要注意結(jié)合實(shí)際情況采取適當(dāng)?shù)恼{(diào)控力度。

4.分門別類處理存量債務(wù)。對于一些有固定經(jīng)營回報(bào)和收益的競爭性項(xiàng)目和有收益的公益性（基礎(chǔ)性）項(xiàng)目債務(wù)，債務(wù)單位如果具有較好資產(chǎn)質(zhì)量，項(xiàng)目運(yùn)營收入能夠承擔(dān)債務(wù)融資還本付息責(zé)任，應(yīng)完全按市場化進(jìn)行運(yùn)作。對于無收益的公益性（基礎(chǔ)性）項(xiàng)目債務(wù)，要根據(jù)債務(wù)的形成原由，制定相應(yīng)的償債機(jī)制，應(yīng)由具體部門或單位負(fù)責(zé)償還的政府性債務(wù)，督促其自行籌集償債資金，保證按時(shí)償還，決不能將償債的責(zé)任全部推給政府；對確需要?jiǎng)佑谜?cái)政資金償還的，政府應(yīng)通過建立償債準(zhǔn)備金制度，將償債資金納入財(cái)政預(yù)算管理，以保證財(cái)政償債有穩(wěn)定的資金來源，償債準(zhǔn)備金要嚴(yán)格專戶管理。

5.進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)警機(jī)制。一是實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)控制。根據(jù)各縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，分別制定負(fù)債率（年末債務(wù)余額占當(dāng)年縣生產(chǎn)總值的比率）、債務(wù)率（債務(wù)余額占當(dāng)年綜合財(cái)力的比率）、償債率（當(dāng)年償還本息與當(dāng)年綜合財(cái)力的比例）3項(xiàng)指標(biāo)，并將此作為對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核依據(jù)之一；二是建立風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)監(jiān)測制度。要從負(fù)債率、債務(wù)率、償債率、債務(wù)展期率（展期債務(wù)余額與債務(wù)余額的比例）、債務(wù)拖欠率（到期未償付債務(wù)余額與債務(wù)余額的比例）等方面建立政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系，對債務(wù)實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理；三是制定化解風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案。對于政府性債務(wù)可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分評估，在此經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的對策和處置預(yù)案。

6.對舉債項(xiàng)目實(shí)行資金預(yù)算管理。在舉債項(xiàng)目建設(shè)上要做到科學(xué)規(guī)劃，漸次推進(jìn)，對必須舉債進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目應(yīng)堅(jiān)持量力而行的原則，根據(jù)年度資金來源，編制政府性投資的建設(shè)資金預(yù)算，報(bào)經(jīng)同級人民代表大會審議通過后，由政府及其財(cái)政部門組織實(shí)施，凡未進(jìn)入預(yù)算管理的項(xiàng)目，財(cái)政部門一律不得撥付資金，資金來源不落實(shí)的項(xiàng)目一律不得上馬。同時(shí)實(shí)行債務(wù)報(bào)告制度，凡有負(fù)債的部門或單位，每年必須向同級人大報(bào)告?zhèn)鶆?wù)的來源、用途、償還等情況，并提請人大審議，把減債作為政務(wù)公開的重要內(nèi)容，定期公開。

（作者單位：南豐縣審計(jì)局）