對地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任進行異地交叉同步審計的思考

一、經(jīng)濟責(zé)任異地交叉同步審計實踐中存在的問題

（一）經(jīng)濟責(zé)任異地交叉同步審計模式存在的缺陷。

根據(jù)《審計法》和《審計法實施條例》，上級審計機關(guān)可以將其審計管轄范圍內(nèi)的審計事項，授權(quán)下級審計機關(guān)進行審計，上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)審計管轄范圍內(nèi)的重大審計事項，可以直接進行審計。異地交叉同步審計的實施能夠提高審計人員獨立性，可以真實地反映審計發(fā)現(xiàn)的問題，但是這種審計模式的審計成本較高。一是經(jīng)濟成本。在異地交叉同步審計實施過程中，審計人員奔赴外地開展工作，需要支付交通費、住宿費、餐飲費等一系列費用。按一個審計組3個人，人均每天各類費用180元，審計時間為1個月進行計算，一個項目所需經(jīng)費就接近二萬元，而事實上一個審計組的人員遠不止3人，審計時間也經(jīng)常超過1個月。二是時間成本。由于是異地交叉同步審計，審計人員對當?shù)氐那闆r并不清楚，因此審計組需要花費比當?shù)貙徲嫏C關(guān)更多的時間來熟悉有關(guān)情況，這在無形中增加了審計的時間成本。三是風(fēng)險成本。一般情況下，審計組需要在審計實施方案規(guī)定的時間內(nèi)完成項目現(xiàn)場審計，但由于是異地交叉審計，對當?shù)厍闆r的不了解加之現(xiàn)場審計時間有限，因此對一些重大問題不一定能完全審查清楚，加大了審計的風(fēng)險成本。此外，許多審計機關(guān)由于本身審計力量嚴重不足，再抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干到外地進行審計工作，將導(dǎo)致本部門許多審計任務(wù)無法完成，這客觀增加了交叉審計的業(yè)務(wù)成本。

（二）經(jīng)濟責(zé)任評價標準較難確定。

合理確定地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的范圍和重點對于實現(xiàn)審計目標、降低審計風(fēng)險具有十分重要的作用。中辦、國辦于2010年下半年頒布施行的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》較之1999年頒布的兩個《暫行規(guī)定》，在內(nèi)容上更加深入，對于經(jīng)濟責(zé)任的界定也進行了明確的規(guī)定，這對于經(jīng)濟責(zé)任審計深入開展具有重要指導(dǎo)意義。但是審計人員在具體進行審計的過程中，卻發(fā)現(xiàn)對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的評價存在很大的難度，由于當前還有沒有一個標準的、統(tǒng)一的、規(guī)范的經(jīng)濟責(zé)任評價指標體系供審計人員進行參考，因此，在對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部進行經(jīng)濟責(zé)任評價時存在較大的難度。

（三）審計決定及審計意見的落實難。

經(jīng)濟責(zé)任異地交叉同步審計現(xiàn)場結(jié)束后，下級審計機關(guān)僅限于將審計檔案等有關(guān)資料上交上級審計機關(guān)。上級審計機關(guān)同樣由于工作量與審計人員人數(shù)有限的問題，在出具審計報告、審計意見或作出審計決定后，也只是將罰沒款收繳起來，限于時間和人手的問題，沒有對審計決定中罰款以外其他事項的執(zhí)行情況進行跟蹤審計或督促落實。異地審計機關(guān)由于主要承擔(dān)審計項目的現(xiàn)場實施，而并非項目的真正主審機關(guān)，且受異地時條件的限制，因此也不會對審計決定的執(zhí)行情況進行跟蹤落實，從而使審計決定的多數(shù)意見沒有真正被采納，最終影響審計結(jié)果的質(zhì)量和水平。

（四）審計人員的業(yè)務(wù)能力與綜合素質(zhì)亟待提升。

地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容涉及范圍廣、內(nèi)容深且專業(yè)，審計關(guān)注被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)經(jīng)濟、社會、環(huán)境保護等方面全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展狀況，加之異地交叉同步審計，各地自然條件、歷史沿革、經(jīng)濟實力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、民俗風(fēng)情、地域優(yōu)勢千差萬別，綜合經(jīng)濟實力差異很大。同時，全國各級審計機關(guān)正在全面加強績效審計的研究與實施，經(jīng)濟責(zé)任審計不僅要在真實合法的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)問題，而且要更加注重被審計領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政期間的政策措施的效率性和效果性，既問責(zé)又問效。因此，經(jīng)濟責(zé)任審計本身的特殊性、異地交叉審計的探索性與績效審計的結(jié)合對審計人員的業(yè)務(wù)能力與綜合素質(zhì)提出更高要求，審計人員不僅要有嫻熟的業(yè)務(wù)技能，更要具有敏銳得洞察力和判斷力。而當前審計實踐中多數(shù)審計人員還是財務(wù)會計專業(yè)改行，審計的技術(shù)并不嫻熟，這些因素都會給異地交叉同步審計的順利開展帶來不小的阻力。

二、深化經(jīng)濟責(zé)任異地交叉同步審計的對策

（一）統(tǒng)一思想認識，加強審計項目計劃管理。

1.各級組織部門、審計機關(guān)要充分認識地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部異地交叉同步審計實施的創(chuàng)新性、探索性，異地交叉同步審計對于增強審計獨立性、整合審計資源、提高工作質(zhì)量和效率具有積極意義。但同時也要看到，異地同步交叉審計所耗費的各項成本是巨大的。

2.要加強經(jīng)濟責(zé)任審計項目計劃管理，在認真進行理論研討和實踐調(diào)研的基礎(chǔ)上，合理確定年度異地交叉同步審計項目及數(shù)量，對那些問題較為突出、執(zhí)法難度較大、當?shù)貙徲嫏C關(guān)審計獨立性難以保證的項目進行異地交叉同步審計，在進行經(jīng)濟責(zé)任審計的同時，一并安排地方財政決算審計。

3.上級審計機關(guān)在審計實施前要認真做好調(diào)查了解工作，認真編制審計工作方案及實施方案，合理確定審計力量和審計期限，在保證審計經(jīng)濟性的基礎(chǔ)上，提高審計的質(zhì)量和效率。此外，對異地交叉同步審計項目經(jīng)費要實行“誰安排，誰負擔(dān)”的原則，以減輕下級審計機關(guān)的負擔(dān)。

（二）創(chuàng)新組織實施形式，克服異地交叉同步審計存在的缺陷。

1.一般情況下，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任同步審計的實施可按照行政隸屬關(guān)系，由上級組織部門委托下級審計機關(guān)有組織地對所轄范圍內(nèi)的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部進行同步審計；特殊情況下（當?shù)貙徲嫏C關(guān)受行政干預(yù)因素較重，獨立性不高；群眾反映強烈，問題突出的縣市等），由上級審計機關(guān)統(tǒng)一組織進行異地交叉同步審計。

2.上級審計機關(guān)要組成巡回檢查組，不定期對審計組在被審計單位的廉政情況進行現(xiàn)場突擊檢查，并對已經(jīng)結(jié)束的項目檔案進行考核檢查，尤其關(guān)注審計決定的整改落實情況及審計建議的采納情況，以加強對下級審計機關(guān)工作的監(jiān)督，促進審計人員自覺增強工作獨立性，維護審計的權(quán)威性和嚴肅性。

3.交叉審計項目的審計報告應(yīng)當抄送當?shù)貙徲嫏C關(guān)，要求其對審計建議與審計結(jié)論進行回訪、跟蹤落實，省審計廳對發(fā)現(xiàn)問題多、性質(zhì)嚴重、違紀違規(guī)金額較大的項目，要進行跟蹤審計，督促其進行整改落實，以促進審計成果的切實轉(zhuǎn)化，使異地交叉審計的積極作用得到充分發(fā)揮。

4.對地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部實施異地交叉同步“三責(zé)聯(lián)審”。即選人用人責(zé)任審核、機構(gòu)編制責(zé)任審查、任期經(jīng)濟責(zé)任審計。對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部用人、用編、用材情況進行聯(lián)審，促進被審計領(lǐng)導(dǎo)干部守規(guī)、守紀、守法、盡責(zé)。同時，將環(huán)保、統(tǒng)計等部門納入經(jīng)濟責(zé)任審計聯(lián)席會議成員單位，在審計過程中，組成環(huán)保審計組和統(tǒng)計組，有效解決審計人員少和專業(yè)知識匱乏的問題，提高審計的質(zhì)量和效率。

（三）制定和完善經(jīng)濟責(zé)任評價指標體系，促進經(jīng)濟責(zé)任異地交叉同步審計的有序開展。

當前地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任評價指標體系，一方面要嚴格按照兩辦《規(guī)定》中有關(guān)地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的主要內(nèi)容開展審計；將促進經(jīng)濟發(fā)展、推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、改善地區(qū)環(huán)境和提高人民生活水平等經(jīng)濟指標、環(huán)保指標、民生指標、可持續(xù)發(fā)展指標納入評價體系，對履行經(jīng)濟責(zé)任情況進行縱向比較，反映與前任之間的變化以及在任期間的變化；另一方面，可以考慮將同一行政區(qū)內(nèi)的同級別政府同類指標在相同時期內(nèi)進行橫向比較，反映本地區(qū)與其他地區(qū)之間的各方面存在的差異，從橫向和縱向比較中發(fā)現(xiàn)問題，尋找原因，以便更加科學(xué)、客觀的反映被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履職的績效。

（四）加強審計專業(yè)化培訓(xùn)，不斷提高審計人員的業(yè)務(wù)能力與綜合素質(zhì)。

當前，審計任務(wù)重與審計力量不足的矛盾普遍存在。在現(xiàn)有人力的情況下，要勝任經(jīng)濟責(zé)任審計異地交叉同步審計工作，根本途徑就是要培養(yǎng)一支業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)頑強、敢打硬仗、能打勝仗的專業(yè)化審計隊伍。要著力培養(yǎng)財政財務(wù)收支審計的能手、計算機審計的高手，使審計人員成為一專多能的復(fù)合型人才。要通過組織專題培訓(xùn)、交流溝通會議、專家講座等多種形式提高審計人員的業(yè)務(wù)能力與綜合素質(zhì)。同時，地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容較為復(fù)雜，是一項系統(tǒng)工作，部分專業(yè)性較強的內(nèi)容可以適當聘請有關(guān)專家以彌補審計人員素質(zhì)不夠全面的問題。例如，可以聘請環(huán)保專家對環(huán)境保護的有效性進行鑒定，聘請工程、規(guī)劃專家對政府投資工程立項的科學(xué)性、可行性和投資實施的效果性進行評價等。當然，要注重審計人員和專家責(zé)任的劃分。

（五）推行審計體制改革，切實增強審計執(zhí)法的獨立性。經(jīng)濟責(zé)任異地交叉同步審計的主要初衷就是為了減少外界對國家審計工作的干擾，一定程度上增強審計執(zhí)法的獨立性，但是還不能從根本上解決問題。因此，可考慮進行制度創(chuàng)新，使我國國家審計向立法型體制轉(zhuǎn)變，設(shè)立與國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院平級的審計機關(guān)，直接對人大負責(zé)，改變現(xiàn)在的國家內(nèi)部審計監(jiān)督的角色，切實實現(xiàn)審計機關(guān)真正意義上的外部監(jiān)督。同時，最高審計機關(guān)對地方各級審計機關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上實行屬地審計的原則，統(tǒng)一配置審計資源，增強審計獨立性，以解決異地交叉審計的缺陷。

（作者單位：江蘇省洪澤縣三農(nóng)辦）