改善審計工作環(huán)境促進吉安市“十二五”規(guī)劃順利實施

為全面了解吉安市縣級審計機關工作現(xiàn)狀，找準地方審計工作面臨的困難和問題，分析和研究影響縣級審計機關職能發(fā)揮的主要因素，提出加強縣級審計機關建設的建議，為領導決策提供科學依據(jù)，促進吉安市“十二五”規(guī)劃的順利實施，吉安市審計局從2011年5月上旬開始，派出調研組分赴四個有代表性的縣審計局對吉安市縣級審計機關工作困難狀況進行了實地調研。同時，向13個縣級審計機關發(fā)放問卷調查表，有效回收13份，問卷調查內容涉及機構人員、工作環(huán)境、經費情況、審計項目、審計成果利用、審計業(yè)務范圍、審計執(zhí)法環(huán)境等方面的內容。

一、基本情況

調研結果顯示：多年來，吉安市縣級審計機關在地方黨委、政府和上級審計機關的正確領導下，以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，全面貫徹“依法審計，服務大局，圍繞中心，突出重點，求真務實”的工作方針，積極策應市委市政府“主攻項目、決戰(zhàn)兩區(qū)、加快集聚、跨越發(fā)展”的戰(zhàn)略部署，強化審計監(jiān)督，各方面工作取得較好成績，得到地方黨委、政府和上級審計機關的高度評價和充分肯定，為地方經濟建設和社會發(fā)展起到了保駕護航的作用，審計的“免疫系統(tǒng)”功能得到體現(xiàn)。

截至2010年底，全市13個縣（市、區(qū)）審計局中，共有11個有獨立的辦公場所，有2個和政府機關一起辦公；有10個由政府一把手分管審計工作。實有審計人員中，副科以上領導干部（包括擔任非領導職務人員）占總人數(shù)的41%，審計業(yè)務人員占總人數(shù)的43%，行政管理人員占總人數(shù)的16%人；具有本科以上學歷人員占總人數(shù)的33%，?？茖W歷占總人數(shù)的51%，中專及以下學歷人員占總人數(shù)的16%；具有高級職稱人員占總人數(shù)的7%，中級職稱人員占總人數(shù)的23%，初級職稱人員占總人數(shù)的8%；30歲以下人員占總人數(shù)的14%，31歲至40歲人員占總人數(shù)的13%，41歲至50歲人員占總人數(shù)的44%，50歲以上人員占總人數(shù)的29%。

調研結果表明：從總體上看，縣級審計機關建設是好的，但在審計力量、人員結構、經費等方面也存在一些不容忽視的問題，在個別地方還比較嚴重，制約了基層審計機關職能的更好發(fā)揮，在一定程度上影響了吉安市審計事業(yè)的全面協(xié)調發(fā)展。

二、目前吉安市縣級審計機關存在的主要困難和問題

（一）審計業(yè)務力量嚴重不足。

調研結果表明，13個縣（市、區(qū)）審計局人員編制240人，實有人數(shù)267人，超編27人，超編人數(shù)占編制人數(shù)的11.25%。另外，有15.42%的比例共37人在編不在崗（絕大部分是退居二線的領導干部）。個別縣局一方面人數(shù)超編，另一方面從事審計業(yè)務的人員又嚴重不足。

1.行政編制偏少?？h級審計機關的編制大都是2000年以前核定的，以行政編制為主。隨著市場經濟體制的建立和經濟的快速發(fā)展，國家治理的任務越來越繁重，審計的作用愈來愈突出，審計工作量顯著增加，審計領域也不斷拓展，需要進人員和輸入新鮮血液。為解決這這一問題，在當?shù)攸h政領導的重視和關懷下，縣級審計機關大多采用增加事業(yè)編和聘請自收自支人員的辦法來彌補業(yè)務力量不足。在現(xiàn)有人員中，行政編制人員占比63%，事業(yè)編占比27%，聘用自收自支人員占比10%。這些聘請的自收自支人員由于財政不負擔經費，加大了本已嚴重的經費不足壓力。

2.外單位調入審計機關提拔的多，急需的審計專業(yè)人員調入少，且審計機關優(yōu)秀審計人員提拔、交流的少。調研顯示，一是外單位到審計機關提拔使用的多，審計機關優(yōu)秀審計人員提拔任用的少，不利于調動審計人員工作的積極性。二是從事審計工作的干部調入、交流少，不利于干部成長。由于審計機關沒有真正意義上的人事權，要調入懂審計業(yè)務的干部，難度較大。各級審計機關反映，除領導外，審計業(yè)務人員極少有調進的，調進的也大多數(shù)是軍轉干部或組織安排退居二線的干部，以及通過各種關系進入的。而退居二線的干部大都不上班，造成了占編不干事的狀況，通過關系進入的又做不了事或不愿做事。多數(shù)審計機關由于超編問題，而使專業(yè)人員調入受到編制的限制。三是有相當一部分干部，從審計機關成立或畢業(yè)分配以來，就一直在審計機關工作，工作經歷簡單，缺乏全面的鍛煉，不利于提高審計干部的領導素質。

（二）審計隊伍結構不盡合理，整體素質不夠高。

1.在人員結構方面，領導成員（包括擔任非領導職務的人員）多，業(yè)務人員所占比例小。整體情況看，領導成員占總人數(shù)的40%以上。在一些縣審計局，包括擔任領導職務和非領導職務的人員占到了編制的一半以上。這些領導成員有不少是近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革、黨委換屆時安排的科局級干部，有豐富的基層領導工作經驗，但缺乏審計專業(yè)知識，對審計業(yè)務不熟悉。除去領導人員和行政后勤人員，真正在一線搞審計業(yè)務的人員只占到一半左右，一些縣審計局甚至只占三分之一，能夠獨擋一面真正承擔全面審計工作的審計業(yè)務骨干更少。

2.在專業(yè)結構方面，財會專業(yè)人員多，目前審計急需的基建工程、計算機、法律、金融等專業(yè)人員少。第一學歷為財會審計專業(yè)的人員稍占一半，基建工程、計算機、法律、金融等專業(yè)人員則鳳毛麟角。此外，有部分工作人員沒有接受過正規(guī)、系統(tǒng)、完整的專業(yè)教育，系半路出家。

3.在學歷、職稱結構方面，具有高學歷、高職稱的人員比例很低。即便按最高學歷算，具有本科以上學歷的人員也只占總人數(shù)的33%，而按第一學歷算，具有本科以上學歷的人員只占17%左右，第一學歷中專及以下人員比例很大，占到近50%。部分人員進入渠道復雜，實際文化程度不高，業(yè)務素質偏低，有的甚至不能承擔相關工作。具有高級職稱的人員很少，約占總人數(shù)的6%，且因受公務員限制，有職稱無待遇，一定程度上影響了他們作用的發(fā)揮。

4.在年齡結構方面，呈現(xiàn)人員老化的倒金字塔情況較為突出。受編制限制，縣級審計機關長時間以來進人甚少，30歲以下人員只占14%左右，中層干部大都在45歲上下，將來面臨三到五年內集中退下來的青黃不接、后繼乏人的斷層現(xiàn)象。同時，由于八、九十年代進來的審計干部已逐步進入中老年，干部提拔的“天花板”現(xiàn)象突出，對年輕干部的培養(yǎng)呈現(xiàn)“堵車”效應，不利于年輕干部的快速成長。

（三）審計任務日益繁重，審計質量難以保證。

現(xiàn)在縣級審計機關每年除要完成正常計劃安排及上級審計機關統(tǒng)一組織的審計項目外，還要完成大量的黨政領導臨時交辦的指令性項目，特別是固定資產投資審計、經濟責任審計任務特別重，近三年來，縣級審計機關每年開展固定資產投資審計項目占實際審計項目總數(shù)的55%，每縣平均每年開展投資項目審計近50個，最多的縣2010年一年審計投資項目達166個；每年開展黨政領導干部以及企業(yè)負責人的經濟責任審計項目占實際實施審計項目總數(shù)的比例平均超過10%，且這些項目無法年初計劃，大都是臨時交辦、批發(fā)式的，遇上換屆年，一個審計機關多的要承擔30多個經責審計項目，且往往要求審計機關要在三、兩天內完成。審計項目多，審計業(yè)務力量又不足，審計程序只能簡單化，而受人員不足的限制，多數(shù)基層審計機關都未設置專職審計復核審理機構，未開展審計項目復核審理工作，審計質量難以保證，審計風險也無法得到有效控制。經調查，包括審計調查、外勤實施、撰寫審計報告、整理審計檔案等，基層審計機關一線審計人員的工作日平均達到260天以上，除雙休日和節(jié)假日幾乎是滿負荷工作。

（四）信息化建設薄弱，信息化條件下的審計技術與方法運用極少。

調研結果顯示，2010年全市100%的縣級審計局沒有與市局建立遠程連接，100%的縣審計局沒有建立數(shù)據(jù)庫，有38%的縣級審計局還沒有運用計算機審計軟件開展項目審計，既懂審計又懂計算機的復合型審計人員極度缺乏。一些縣審計局即使爭取到了一定的信息化建設資金，大多也只是停留在買些計算機設備、建個局域網、作些文字處理層面上，還談不上計算機審計。這雖與資金缺乏、硬件設施不到位有一定關系，但關鍵的還是人才和技術因素，解決了人才和技術這些主觀層面上的問題，計算機審計滯后的局面才能有根本性的改觀。

（五）審計執(zhí)法環(huán)境復雜，審計執(zhí)法力度受到一定程度影響。

調研結果表明，審計處理處罰執(zhí)行力達到95%以上，但不容否認，有的是與被審計單位溝通協(xié)調達成共識后形成的審計決定。和上級審計機關相比，有的縣級審計機關面臨著更為復雜的外部環(huán)境，使得審計查出的問題有的被就地消化，特別是一些比較嚴重的違法違規(guī)問題，由于受地方怕影響形象和難以處理上下級關系的顧慮，很難被揭露和查處，審計執(zhí)法力度減弱，審計處理處罰難以到位，或只處理不處罰，或只處罰不處理。影響審計執(zhí)法環(huán)境的因素，一是地方出于保護意識，對審計查出的涉及本區(qū)域整體利益的違法違規(guī)問題隱瞞不報或避重就輕，將之消化在本區(qū)域較小的范圍內。如：擠占挪用專項資金問題，擔心審計一旦披露處理，下次就要不到上面來的專項資金；又如財政“同級審”項目，由于預算執(zhí)行中存在的一些問題很大程度上是全國目前普遍存在的預算不公開、不透明等體制、機制不合理而形成的，因而具體問題很難反映到審計結果報告和審計工作報告中去。二是審計干部在處理違紀違規(guī)問題時無法回避千絲萬縷的人情關系，很大程度上影響對查出問題的處理。三是審計機關的“雙重領導體制”使得審計機關的獨立性大打折扣，審計機關對地方依賴性大，真實審計情況很難上達，審計成果很難得以升化。

（六）審計監(jiān)督“盲區(qū)”一直未能有效解決。

對中央、省、市直管的單位，如國稅、金融系統(tǒng)等，由于上級審計機關因力量有限無暇顧及，地方審計機關又受現(xiàn)行的審計管理體制影響不能進點審計，致使這些條管單位長期監(jiān)督缺位，多年來沒實施審計監(jiān)督，形成審計“死角”和審計“盲區(qū)”。

（七）部分審計職位落實不到位。

按上級有關文件精神要求，縣級審計機關應設置副科級總審計師和經濟責任審計中心主任職位。但調研結果反映，目前吉安市13個縣（市、區(qū)）審計局只有兩個縣配備總審計師，其中一個還是股級，其余11個縣（市、區(qū)）尚未設置職位，有三個縣三定方案中連職數(shù)都未設置。經濟責任審計中心有5個縣未設置機構，其余8個縣雖設置了機構，但只有一個縣為副科級。

三、解決上述困難、問題的建議

縣級審計機關這些問題的產生和長期存在有著多方面的復雜的原因，要解決這些困難問題，一方面需要縣級審計機關加強自身建設，強化審計科學化管理，不斷提高依法審計的能力和水平，另一方面，還需要黨委政府在以下幾個方面予以大力支持。

（一）加強審計培訓，保持審計隊伍創(chuàng)新活力。

在信息化時代，知識更新無論是數(shù)量還是速度都達到了前所未有的程度。不斷接受后續(xù)教育，工作學習化，學習工作化，已不僅僅是一種態(tài)度，更是一種工作和生活要求。它是一個人、一個單位防止思想僵化，保持不斷創(chuàng)新、持續(xù)發(fā)展的前提條件。對于縣級審計機關來講，加強培訓，促使職工有計劃、有目的地接受學習和教育，是打造審計文化、提高隊伍素質、推動工作發(fā)展的有效途徑。為此，省審計廳應在統(tǒng)籌安排培訓經費，爭取實現(xiàn)審計干部無費用參加上級培訓的同時，應統(tǒng)一管理全省各級審計干部培訓事宜，創(chuàng)新全省審計干部培訓辦法和規(guī)劃，全面加強包括審計文化培訓，審計業(yè)務培訓，打造審計團隊精神，增強審計干部歸屬感和凝聚力在內的干部培訓工作，強力促進基層干部素質提高。省廳應明確并公開培訓管理機構和職責，確定培訓范圍和目標，劃分培訓對象和內容，規(guī)定培訓時間，組織師資力量，安排培訓費用，采取措施保證培訓質量，使審計干部培訓工作制度化、規(guī)范化，保持審計隊伍創(chuàng)新活力。

（二）整合審計資源，創(chuàng)新審計組織方式。

從前述縣級審計機關存在的問題中可以看出，縣級審計機關在人力資源、技術與方法資源、經費資源等方面確實困難，嚴重制約基層工作。也是造成縣級審計機關審計工作質量不高、影響審計事業(yè)協(xié)調發(fā)展的一個綜合性因素。解決問題的有效辦法是以省廳為主體，整合全省審計資源，建立審計資源數(shù)據(jù)庫。通過創(chuàng)新審計組織方式，實現(xiàn)資源共享，彌補基層審計機關資源占有量嚴重不足，使其降低審計成本，提高審計工作效能，在一定程度上解決經費、人才、技術等方面存在的問題。比如：通過組織全系統(tǒng)上下聯(lián)動的行業(yè)審計和專項審計，統(tǒng)籌利用各級審計資源，推動基層審計工作上臺階。具體操作是編制包括市、縣審計機關在內的全省性的年度行業(yè)審計和專項審計項目計劃，采取異地交叉審計的辦法，統(tǒng)一組織，統(tǒng)一安排項目經費，統(tǒng)一調度全省三級審計人力資源，統(tǒng)一執(zhí)法尺度。這樣可以避免省、市、縣三級各自進行審計，降低審計成本；有利于省、市、縣審計人員相互學習和交流，提高工作水平、豐富工作經驗；可以對該系統(tǒng)和行業(yè)的財政財務收支情況、效益情況有全面、系統(tǒng)的了解，容易發(fā)現(xiàn)傾向性、全局性的問題，并提出具有綜合性、建設性的意見和建議；更有利于市、縣審計機關一定程度地擺脫由其單獨直接組織審計所面對的復雜審計環(huán)境，減少相關干擾，減少依法審計和處理處罰的阻力，更好地揭露問題，有效地提高審計工作質量。

（三）充分合理利用基層審計力量，妥善解決縣域內審計署、省廳、市局管轄的審計對象長期不被審計監(jiān)督的問題。

上級審計機關應制定長期授權審計項目計劃，擴大授權范圍，解決審計“盲區(qū)”。與此同時，針對目前授權審計中存在的問題和不足，研究制定相關的辦法，規(guī)范授權審計工作，加大對授權審計項目的監(jiān)督檢查力度，提高項目計劃的可預見性，確保審計人員和項目質量，努力消除授權審計的不利方面，降低因授權審計產生的審計風險。

（四）提高審計干部政治待遇，加強審計職業(yè)化建設。

調研結果顯示，較長時間以來，吉安市縣級審計機關從沒有直接提拔過縣級干部，內部副職提拔為審計領導正職的屈指可數(shù)，股級干部提拔為審計領導副職或交流到其他部門任職的也是很少。審計人員由于工作性質的關系，多年的實踐積累，具有較強的綜合分析能力和組織協(xié)調能力，但由于體制關系，絕大多數(shù)人只能在本崗位“從一而終”。在目前審計管理體制沒有變化的情況下，建議地方黨委政府政治上多多關心審計干部，特別是在目前有文件精神要求的情況下，迫切要求配齊總審計師和經濟責任審計中心主任副科級職位。

同時，加強審計職業(yè)化建設，為審計干部的成長創(chuàng)造條件，這是事關審計隊伍建設和審計事業(yè)的發(fā)展大問題。審計職業(yè)化就是要借鑒國際上推行審計職業(yè)化制度的經驗，按照《公務員法》職位分類的規(guī)定，根據(jù)審計工作專業(yè)性強以及行政執(zhí)法的特點，將審計公務員作為特殊類管理，推行審計官制度，解決長期從事審計業(yè)務、而審計待遇從不改變的現(xiàn)狀，以建立一支高素質的審計專業(yè)隊伍，從而全面提高審計工作質量和水平，保證審計監(jiān)督在國家政治和經濟生活中發(fā)揮其應有的作用。

我們相信，通過各級審計機關的努力，在地方黨委、政府的關心支持下，吉安市基層審計機關的審計工作環(huán)境一定會得到較好的改善，審計的“免疫系統(tǒng)功能”一定能得到更好的發(fā)揮，在促進吉安市“十二五”規(guī)劃順利實施的進程中將發(fā)揮積極作用。

（作者單位：吉安市審計局）