針對五大矛盾建立七項制度

根據(jù)國務(wù)院辦公廳《地方政府性債務(wù)審計工作方案》和國家審計署《關(guān)于審計江西省政府性債務(wù)的通知》，最近我們對南城縣政府性債務(wù)進(jìn)行了專項審計。審計表明：南城縣財政總收入增長率高于舉借增長率，債務(wù)規(guī)模在可控范圍內(nèi)，該縣政府性債務(wù)主要是在五大矛盾中形成和發(fā)展的。

一、“三化”建設(shè)需要與地方政府資金不足的矛盾。工業(yè)化、農(nóng)業(yè)化和城市化建設(shè)是滿足人們?nèi)找嬖鲩L物資文化生活需要的德政工程、民心工程。要加快發(fā)展，國民生產(chǎn)投入必將加大。首先工業(yè)化建設(shè)，要求地方必須加大政府投入。工業(yè)園區(qū)建設(shè)如火如荼，征地、拆遷、土地報批，“四通一平”（通水、通電、通路、通郵、土地平整）需要大量資金，近三年來該縣工業(yè)園區(qū)投入資金就達(dá)6.2億多元，由于政府積極努力，現(xiàn)在僅欠3 000多萬元。其次農(nóng)業(yè)化建設(shè)要求必須加大地方政府性投入。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化的推廣、各種良田的改造、農(nóng)業(yè)項目的實施、病險水庫的除險加固、生態(tài)公益林建設(shè)的擴(kuò)大，地方政府配套資金也隨之增大，據(jù)統(tǒng)計，該縣至2010年底農(nóng)林水配套資金舉債為3 510萬元。再次城市化建設(shè)要求必須加大地方政府性投入。城市征地、拆遷、路網(wǎng)改造、造林綠化、美化亮化、公益性事業(yè)和公共基礎(chǔ)性建設(shè)等需要大量資金，據(jù)統(tǒng)計，至2010年底該縣市政建設(shè)舉債為9 866萬元。

二、政策扶持需要與地方政府資金不足的矛盾。從南城地方政府性債務(wù)審計來看，主要表現(xiàn)在四個方面：一是特殊政策要形成的債務(wù)。南城是農(nóng)業(yè)大縣，也是全省實現(xiàn)噸糧田最早的縣，80年代為發(fā)展農(nóng)業(yè)、方便農(nóng)民，上級為南城出臺了新辦農(nóng)村合作基金會和互助儲金會的政策，為化解金融風(fēng)險，2001年該縣政府舉債6 000多萬元對“兩會”進(jìn)行了清盤關(guān)閉，有效地維護(hù)了社會穩(wěn)定；二是常規(guī)政策形成的債務(wù)。70年代開始，上級政府號召淡季儲肥，該縣供銷企業(yè)掛賬2 119萬元，糧食企業(yè)政策性掛賬6 503萬元。三是臨時政策形成的債務(wù)。90年代初期該縣響應(yīng)上級號召，搞紅壤開發(fā)和林業(yè)復(fù)墾銀行貸款（含世行貸款）1 100多萬元。四是惠農(nóng)政策形成的債務(wù)。截止2010年末，該縣為發(fā)展教育，政府舉債4 000萬元，為保障性住房建設(shè)政府舉債656萬元。

三、重點項目需要與地方政府資金不足的矛盾。南城縣加大爭資金爭項目的力度，2010年全縣固定資產(chǎn)投資68億元，名列全市第一名。但在加快項目建設(shè)中也形成了一定的債務(wù)。一是公路建設(shè)項目形成的債務(wù)。自80年代以來，全縣新修縣鄉(xiāng)公路64條，新修福銀高速、鷹瑞高速連接線兩處，舉債5 000多萬元；二是渡改橋項目形成的債務(wù)。該縣近三年已實施渡改橋項目11個，政府配套資金舉債3 000多萬元；三是環(huán)保建設(shè)項目形成的債務(wù)。該縣已新建污水處理廠和垃圾處理廠各一個，一期工程已全部竣工，政府為之舉債3 700多萬元。

四、企業(yè)發(fā)展需要與地方政府資金不足的矛盾。計劃經(jīng)濟(jì)年代國企發(fā)展需錢用找政府、政府資金不足找銀行、銀行怕企業(yè)不償還找財政擔(dān)保。由于借款體制不順，貸款企業(yè)和單位不按時還貸，將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到財政，出現(xiàn)借、用、還錯位。審計發(fā)現(xiàn)：該縣執(zhí)行政府外債管理工作是發(fā)改委、財政和各項目單位上級主管部門，職能分工是，發(fā)改委管借、項目單位管用、財政部門管還。由于管理部門行政級別相同，綜合協(xié)調(diào)不力，使政府外債管理環(huán)節(jié)不能環(huán)環(huán)相扣，造成借錢的不管還錢，用錢只求借而不考慮還的弊端，導(dǎo)致了財政風(fēng)險，嚴(yán)重影響了地方財政預(yù)算的正常執(zhí)行。截止2010年末該縣地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為1 656萬元。

五、上級扣款需要與地方政府資金不足的矛盾。從債務(wù)資金來源來看，上級財政是債務(wù)的主要來源，由于借款單位償債意識不強(qiáng)，主動還款少，被動扣款多，借款單位還款少，財政被迫墊還多。2010年末該縣政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)余額中，來源上級財政轉(zhuǎn)貸為1 203萬元。造成的原因：一是政策調(diào)整，還款來源落空；二是企業(yè)改制，借款單位解體，貸款無法收回；三是由于單位行政規(guī)劃變化及項目單位隸屬關(guān)系變動等原因，造成項目單位債務(wù)不落實；四是自然災(zāi)害造成損失，嚴(yán)重影響項目效益和還貸，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任被迫舉債。

針對以上矛盾，我們認(rèn)為必須建立六項制度來加強(qiáng)政府性債務(wù)管理、化解政府性債務(wù)，防范財政風(fēng)險。

一、要建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警控制制度。一是要強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險分析和預(yù)測。政府要樹立風(fēng)險意識，增加償還債務(wù)的責(zé)任感和緊迫感，在進(jìn)一步摸清債務(wù)家底的基礎(chǔ)上，對債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、來源用途進(jìn)行認(rèn)真的研究，充分運用債務(wù)率、償債率、負(fù)債率等主要監(jiān)控指標(biāo)，對照國際警戒線的要求，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險分析和預(yù)測，掌控債務(wù)的運行情況及走勢。二是要強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險控制和預(yù)警。正確處理發(fā)展與資金的關(guān)系、發(fā)展與速度的關(guān)系、發(fā)展與舉債的關(guān)系、發(fā)展與后勁的關(guān)系、發(fā)展與效益的關(guān)系，建議中央政府應(yīng)從積極幫扶地方培育新的經(jīng)濟(jì)增長點，適當(dāng)擴(kuò)大地方財權(quán)兩個方面，緩解地方發(fā)展與資金短缺之間的矛盾。

二、建立政府債務(wù)風(fēng)險管理控制制度。一是要完善政府債務(wù)管理控制機(jī)構(gòu)。政府應(yīng)成立或指定財政部門為債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、管理政府債務(wù)工作，把借用還、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，做到借得來、用得好、還得起；二是要完善政府債務(wù)管理控制內(nèi)容。要將政府債務(wù)納入到縣財政預(yù)算，以避免變相財政擴(kuò)張，要建立償債準(zhǔn)備金，將地方財政籌集償債準(zhǔn)備金列入政府工作計劃進(jìn)行考核，以減輕財政支出的風(fēng)險。三是要完善政府債務(wù)管理控制方式。政府債務(wù)應(yīng)由成立的管理機(jī)構(gòu)或財政部門統(tǒng)一管理，按照國家規(guī)定的統(tǒng)一口徑具體負(fù)責(zé)政府債務(wù)的統(tǒng)計、使用和償還等全過程監(jiān)管工作，變分權(quán)管理為集權(quán)管理。

三、建立政府債務(wù)風(fēng)險政策控制制度。一是要慎重出臺新政策。上級出臺的項目政策應(yīng)取消縣級配套，全部由省財政解決，減少縣財政的壓力；二是要完善現(xiàn)行老政策。上級專項資金應(yīng)減少過多的帶帽子下達(dá)項目現(xiàn)象，要加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，減少跑項目爭資金費用，把有限的資金用在急用的項目上；要結(jié)合國家在2012年對教育投入要達(dá)GDP的4%要求，將增加教育投入經(jīng)費用于消化教育部門債務(wù)；三是要理順已實施的舊政策。對上級出臺的農(nóng)村“兩會”（互助儲金會、合作基金會）政策形成的債務(wù)，應(yīng)由上級有關(guān)部門分年度化解核銷，對糧食和供銷企業(yè)政策性掛賬形成的債務(wù)，建議由國家統(tǒng)一分期分批核銷。

四、建立政府債務(wù)風(fēng)險控制保障制度。一要積極化解舊債。對于由縣政府償還的債務(wù)，要統(tǒng)一編制償還計劃，經(jīng)本級政府審查、并報縣人大審核批準(zhǔn)后，每年從預(yù)算財力安排一定比例資金償債；調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，清理界定支出范圍，對不應(yīng)由財政承擔(dān)的支出項目徹底“斷奶”，節(jié)減出資金用于償債；通過盤活閑置資產(chǎn)等形成籌資償債。二要嚴(yán)格控制新債。要規(guī)范政府舉債行為，嚴(yán)格項目審批制度，凡政府投資范圍內(nèi)的項目，都應(yīng)組織專家進(jìn)行可行性研究和經(jīng)濟(jì)效益分析，確保項目投資建立在科學(xué)、可行的基礎(chǔ)上；對公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)以財政承受能力為限，量力而行，并逐步推行公益事業(yè)市場化，改變長期以來財政包攬一切基礎(chǔ)設(shè)施投資的做法。

五、建立政府債務(wù)風(fēng)險控制評估制度。一是要澄清債務(wù)底子。各政府職能部門要如實申報債權(quán)債務(wù)，防止多報、瞞報、漏報，審計部門要強(qiáng)化政府債務(wù)審計，確保債務(wù)真實性和客觀性。二是要分析債務(wù)原因。要結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，從財政體制、地方舉債融資和風(fēng)險防范機(jī)制、記錄干部業(yè)績考核制度等方面對債務(wù)形成的原因進(jìn)行分析，理清舉債規(guī)模、用途和功過是非。三是要搞好債務(wù)績效評價。要將債務(wù)資金投資項目的建設(shè)進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量、項目營運、投資回報、資金使用效益等主要指標(biāo)內(nèi)容，納入考核體系，建立可操作性的績效評價制度，嚴(yán)防政績工程、面子工程和無效益工程。

六、建立政府債務(wù)金融風(fēng)險防范制度。一要規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的借貸方法。督促金融單位嚴(yán)格依法依規(guī)辦事，認(rèn)真執(zhí)行國家信貸政策及法律規(guī)定，增強(qiáng)風(fēng)險識別和風(fēng)險管理的能力；二要規(guī)范借款人的準(zhǔn)入條件。嚴(yán)格按商業(yè)化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務(wù)償還能力和還貸來源，凡沒有穩(wěn)定現(xiàn)金作為還款來源的，不得發(fā)放貸款；三要規(guī)范擔(dān)保人的準(zhǔn)入條件。嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)擔(dān)保規(guī)定，堅持按照要求將符合抵質(zhì)押條件的項目資產(chǎn)或項目預(yù)期效益等權(quán)利作為貸款擔(dān)保，加強(qiáng)貸款擔(dān)保風(fēng)險控制。四要規(guī)范融資平臺公司管理。按照不同情況，嚴(yán)格進(jìn)行貸款資質(zhì)分類，嚴(yán)禁發(fā)放打捆貸款，不得與地方政府簽署無特定項目的大額授信合作協(xié)議，對融資平臺不足不實的，必須限期整改，對平臺公司小而多的應(yīng)重新組合，增強(qiáng)抗風(fēng)險能力。

七、建立政府債務(wù)風(fēng)險責(zé)任追究制度。一要強(qiáng)化償還原則。按照有借有還、誰借誰用、誰用誰還的要求，建立健全“責(zé)權(quán)利”相結(jié)合、“借用還”相統(tǒng)一的責(zé)任追究制度，以改變誰都想借錢、誰都怕還錢，出了問題誰都找不著的狀況；二要強(qiáng)化償還責(zé)任。地方政府要落實還款單位，還款資金來源，還款措施等。根據(jù)單位的性質(zhì)和債務(wù)內(nèi)容不同，分類規(guī)定不同等實際情況，與用款單位簽訂分年償還責(zé)任狀，并將政府性債務(wù)納入財政審計和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計內(nèi)容；三要強(qiáng)化償還措施。建立嚴(yán)格的債務(wù)責(zé)任承諾制、債務(wù)風(fēng)險擔(dān)保制、債務(wù)償還獎懲制、對惡意躲債、逃債、損公肥私舉債，要依法追究刑事責(zé)任，實行借債終身責(zé)任追究制。

（作者單位：撫州市審計局、南城縣審計局）