影響農(nóng)村基礎設施建設項目績效的因素

一、規(guī)劃設計的科學性

科學規(guī)劃設計是項目績效的前提?？裳惺且?guī)劃的基礎，但可研做得好，規(guī)劃未必也做得好，特別是幾個小項目打包成的大項目，規(guī)劃時就會做很大的調(diào)整。而規(guī)劃設計是否科學、公平，會直接影響到項目的績效。

（一）規(guī)劃是否體現(xiàn)必需和公平

農(nóng)業(yè)、水利部門不少是田間工程，如標準良田建設，田成方，路相連，能排能灌，預留機耕道和排水缺口等，都有一個標準，不同的區(qū)域會影響投資成本和規(guī)模，如何科學和細致規(guī)劃是績效的關(guān)鍵。大路邊的，顯眼的和偏遠的，無人去的，這些地方的項目規(guī)劃都需要規(guī)劃部門認真對待，既要考慮項目建設的必要性，又要籌劃好項目建設的成本，避免因資金不足、規(guī)劃不公而形成半拉子工程，造成規(guī)劃階段的損失浪費。如某自然村由于缺乏整體規(guī)劃，新建的公廁仍然是傳統(tǒng)的旱廁，設計時沒有加裝自來水，既不衛(wèi)生，也不符合新農(nóng)村的要求；某村在水源規(guī)劃尚未落實的情況下，將自來水管接到各家各戶，項目流于形式。

（二）設計是否考慮自然地理和生態(tài)環(huán)境

丘陵和平原地區(qū)，以及復雜的地理生態(tài)環(huán)境，都會影響建設項目的績效。由于農(nóng)村居住分散，交通不便，地理環(huán)境惡劣，且絕大部分校舍離城鎮(zhèn)較遠，很多學校只能建在半山坡、山腳下，建筑物資運送極為困難，很大程度上加大了教育基礎設施建設的成本。丘陵地區(qū)落差大，設計時就沒必要照搬園田化建設的規(guī)范和標準。還有，設計時是否充分考慮農(nóng)村耕地的土質(zhì)，氮、磷、鉀等有機礦物元素含量低，耕地土層淺薄、土壤貧瘠，干旱缺水的宜農(nóng)荒地，以及石頭裸露的山地，這些生態(tài)環(huán)境都會導致農(nóng)田水利基礎設施建設成本增高，對設計提出了更高要求。農(nóng)村公路設計時是否考慮在高、險、陡和經(jīng)常山體滑坡地段加設護欄，做好硬路肩和護坡，防止或減少交通事故，提高公路使用壽命。復雜的地理和生態(tài)環(huán)境，建設成本增加，在資金本來就投入不足的情況下，規(guī)劃和設計標準只能造低，績效發(fā)揮不了。

（三）地方官員的思想認識

一些地方領(lǐng)導在財力匱乏的情況下無錢借錢辦事，有錢辦不好事，脫離實際建設“形象工程”、“面子工程”。某縣兩個試點村將資金用于粉刷外墻漆的亮化工程，導致群眾迫切希望解決的改廁、修通下水道等項目無力實施；某村地處公路旁，有限的農(nóng)村建設資金主要用于大面積的穿衣戴帽，而群眾反映最迫切、最需要解決的學生上學路一直未解決。有的地方領(lǐng)導只考慮上級領(lǐng)導來檢查指導時養(yǎng)眼、美觀，不考慮成本和可行性，如將水利灌溉渠道做成棋盤一樣取直取方，而不是依山傍水，因勢利水，造成排水不暢，灌溉困難，水土流失嚴重，遇山洪暴發(fā)時還不能有效泄洪，造成更大的經(jīng)濟損失。

二、資金投入的合理性

資金投入合理是項目績效的基礎。資金來源結(jié)構(gòu)是否合理，資金投向哪里、投入強度、投入方式是否合理并公開透明，都會影響建設項目的績效。

（一）投資強度

目前，農(nóng)村基礎設施建設項目所需的資金主要來源于中央專項撥款，省、市、縣各級政府財政配套，鄉(xiāng)村組織農(nóng)民自籌。實際情況是：中央財政投資強度本就不足，各種檢查成本和“跑部錢進”成本又抵減了實際可用的資金，加上中央資金使用管理的要求多、過于嚴格，中央資金成了燙手的山芋，地方想用卻不敢用，畏懼心理肯定辦不成事；中央資金通常都要求地方政府配套，但中西部落后地區(qū)和欠發(fā)展地區(qū)本身就財政困難，這幾年為了拉動內(nèi)需，保持經(jīng)濟較快平穩(wěn)增長，已經(jīng)是負債累累，根本無力籌措到足夠的資金配套用于農(nóng)村基礎設施建設，為此，有的主管部門還常常為中央下?lián)艿膶ｍ椯Y金如何配套，如何分配，如何使用犯愁；農(nóng)民人均收入雖然逐年提升，但教育、看病、做房，以及糧食、蔬菜和日用品價格也在不斷上漲，農(nóng)民實際可支配的財力非常有限，自愿籌資籌勞投入到農(nóng)村基礎設施項目建設的人廖廖無幾。

中央、地方、農(nóng)民三方組成的投資結(jié)構(gòu)，只要有一方斷鏈，完整規(guī)劃的項目就會因投資強度不足，而無法保質(zhì)、保量完成立項批復的項目建設，項目預期績效也就無法達到。

（二）投資維度

財政、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)、水利、國土、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧、移民辦、黨委農(nóng)工部、交通等各個口子都有涉及農(nóng)村基礎設施建設的項目和資金，但不同部門的設想、目標不一樣，不周全，都從各自的政績考核目標出發(fā)。同一塊田，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、國土整理、農(nóng)田水利等部門都說投入了資金，實際資金去了哪里沒人說得清楚。這種立體、交叉甚至重疊式的投資方式，難以形成資金合力和優(yōu)勢，效益可想而知。如何整合各部門掌管的分散的資金、技術(shù)、管理資源，避免重復建設甚至破壞性建設，需要有一個更為權(quán)威的部門來統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實現(xiàn)不同部門的資源共享。但是協(xié)調(diào)、共享誰來牽頭？這個問題不解決，項目績效就得不到有效發(fā)揮。

（三）投資透明度

毫無疑問，那種普惠制、撒胡椒面式的資金分配投入方式，不僅難以發(fā)揮效益，還會造成更多的損失浪費。但資金來源結(jié)構(gòu)怎樣才合理，資金投向哪里，投資強度應該如何決不是靠項目與資金主管部門拿捏而成的，必須公開透明，自覺接受社會的監(jiān)督，將農(nóng)村基礎設施建設項目績效考核納入縣、鄉(xiāng)、村干部的民主測評和政績考核內(nèi)容，才能更好地發(fā)揮項目建設的績效，同時能調(diào)動受益鄉(xiāng)、村及受益農(nóng)民的積極性，提高項目建設質(zhì)量和后續(xù)管理的績效。

三、項目管理的有效性

項目管理有效是項目績效的手段和途徑。尤其是項目建成交付使用后的運行管護是否有效，成為影響農(nóng)村基礎設施建設項目績效最主要的因素。

（一）項目質(zhì)量管理

項目質(zhì)量管理主要有事前招投標資質(zhì)控制、分包轉(zhuǎn)包控制、設備采購控制、事中工程施工監(jiān)理和驗收控制。在事前控制管理中，由于農(nóng)村基礎設施建設項目造價低，加上項目地村民的硬性插入，施工糾紛不斷，有施工能力和資質(zhì)的公司大多不愿參與，基本由當?shù)厝素撠熓┕?，施工隊伍沒有資質(zhì)或掛靠資質(zhì)，多數(shù)不通過招投標，直接指定某鄉(xiāng)某村有勢力、有來頭的人施工。在施工過程中大部分村沒有安排懂建筑施工的村民負責監(jiān)工，即使安排也不起任何作用。一是農(nóng)民缺乏主體意識，原來上面不管他，他自己去搞好自留地，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)政策這么多，他反而不管了，好像所有的農(nóng)村建設與他們無關(guān)，缺乏監(jiān)工的積極性；二是監(jiān)工水平有限，對項目建設施工的事中參與監(jiān)督配合不力；三是被包工頭的煙酒輕易打發(fā)，睜一只眼閉一只眼。

（二）后續(xù)運行管理

上面只管資金投入和項目建設，建成投入使用后基本不聞不問，不對項目建設的可行性、績效性做后期評估，不對后期運行管護（如公路修補護坡，水渠疏浚除淤，電網(wǎng)維護更新等）存在的問題做客觀系統(tǒng)的分析評價并提出改進意見，后期運行管護的責任完全落在受益鄉(xiāng)村。而受益鄉(xiāng)村大多數(shù)沒有自己的集體經(jīng)濟，拿不出報酬落實到具體管理人。無人管理或管理不到位，人為破壞的情況無法避免，只有靠農(nóng)民加強自我管理，績效很難提高。

（三）項目績效管理

一些主管部門雖有自己的績效考核指標，如農(nóng)村基礎設施建設項目投入使用后糧食增產(chǎn)、灌溉面積恢復或增多、節(jié)約水源、公路車流量增多和使用年限增長等指標，但可操作性不強，因而大多數(shù)沒有嚴格考評，最后是估計帶統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，且報喜不報憂，公平性和透明度更嫌不足。一直以來，國家對農(nóng)村地區(qū)基礎設施建設的支持是重政策、重投入，對項目建設的績效監(jiān)督力度不夠，沒有建立一套適合農(nóng)村地區(qū)基礎設施建設的績效評價體系，相關(guān)的責任追究、問責等制度和激勵機制尚未健全。目前，對村干部的績效考核幾乎無效，如何探索研究鄉(xiāng)村干部的政績考核，是農(nóng)村基礎設施建設項目充分發(fā)揮績效的重要課題。

四、政策支持的相關(guān)性

政策支持相關(guān)是項目績效的保障。這幾年中央和地方政府不斷出臺各種強農(nóng)惠農(nóng)的政策，但多次政策執(zhí)行情況的檢查均未涉及政策支持對農(nóng)村基礎設施建設項目的績效情況，如何發(fā)揮相關(guān)政策支持的績效，主管部門和受益鄉(xiāng)村、受益農(nóng)民都是個模糊甚至陌生的概念。

（一）招商引資政策

由于見效慢、利潤低、財稅和資金支持優(yōu)惠政策少，農(nóng)村山水生態(tài)開發(fā)的社會投資很少，即使有，也多以破壞生態(tài)環(huán)境為代價，如大理石板材開發(fā)造成泥石流和山體滑坡，農(nóng)村公路大面積毀壞；礦產(chǎn)資源的開發(fā)導致生態(tài)環(huán)境破壞，農(nóng)民飲用水發(fā)生礦物質(zhì)中毒事故等。此外，國際國內(nèi)的先進技術(shù)、管理經(jīng)驗等從未通過招商引資途徑及時向農(nóng)村傾斜，農(nóng)村工、農(nóng)業(yè)技術(shù)和管理經(jīng)驗的缺乏，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

（二）土地環(huán)境政策

招商引資的工業(yè)園區(qū)建設、房地產(chǎn)開發(fā)、市政設施、高速公路、鐵路等基礎設施建設征用了大量的基本農(nóng)田，城市周邊和廣大農(nóng)村的失地農(nóng)民不斷增加，農(nóng)村土地環(huán)境日趨惡化。有的無地可種，有的有地反正有糧食直補和其他惠農(nóng)政策又不愿種，造成一方面土地資源日益緊缺，另一方面大片土地荒蕪的現(xiàn)象。國家政策規(guī)定被征用土地的出讓金收益一部分作為新增菜地開發(fā)基金，一部分作為耕地占補平衡的土地復墾資金，一部分用于失地農(nóng)民的社會保障等。但實際上這些資金都被莫名其妙地挪作他用，土地環(huán)境政策難以執(zhí)行到位。一味的追求經(jīng)濟快速增長，破壞已從城市向農(nóng)村蔓延。

（三）農(nóng)村信貸政策

農(nóng)村基礎設施建設項目貸款比起政府債務增長速度來說是小菜一碟。國家開發(fā)銀行貸款主要用于城市建設，沒有投入農(nóng)村建設的。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行如果沒有足夠的抵押擔保，或是市縣扶持的龍頭企業(yè)，很難申請到農(nóng)業(yè)發(fā)展貸款?；鶎有庞蒙绯闪松虡I(yè)貸款、購房購車貸款、消費貸款甚至賭博貸款的長期資金后盾，農(nóng)村合作組織、外出務工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和小額農(nóng)戶貸款極其困難，改變了基層信用社原本的政策目的。許多農(nóng)民在多次跑貸無望后，已經(jīng)沒有了貸款解決資金困難的概念。

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本文摘自國家社科基金項目：《農(nóng)村基礎設施建設項目績效審計與法律規(guī)制研究》，課題組長：何干成，成員：徐俊、汪勝國、魏蓉蓉、諶莉、江紋。