政府債務(wù)審計(jì)的幾點(diǎn)思考

近年來，地方政府通過舉借政府性債務(wù)等方式籌措了大量建設(shè)資金，有效地緩解了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展的資金需求，對(duì)加快城市化進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展起到了重要作用。但是，隨著政府性債務(wù)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，政府財(cái)政收支壓力不斷加大，政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇加快并逐步顯現(xiàn)。同時(shí)，由于管理制度不健全，政府性債務(wù)在一定程度上脫離了財(cái)政管理和人大監(jiān)督，導(dǎo)致政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)分散、權(quán)責(zé)不明、重借輕管現(xiàn)象比較突出。這些問題不僅對(duì)地方財(cái)政的平穩(wěn)運(yùn)行構(gòu)成潛在威脅，而且直接影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，需要認(rèn)真研究并著力解決。

一、地方政府性債務(wù)審計(jì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

（一）一是債務(wù)來源多。地方政府債務(wù)來源途徑比較多，既有國內(nèi)的債務(wù)、也有外國政府的債務(wù)、有直接借入資金形成債務(wù)，也有政府出面擔(dān)保形成的隱性風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)，債務(wù)構(gòu)成比較復(fù)雜；二是債務(wù)資金管理部門比較復(fù)雜。地方政府性債務(wù)的償債人是地方政府，債務(wù)資金使用是相關(guān)職能部門或融資部門。一個(gè)地方究竟有多少債務(wù)、每年新增或償還減少債務(wù)等方面一個(gè)部門很難進(jìn)行匯總反映，債務(wù)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確。地方政府積極鼓勵(lì)和支持相關(guān)部門單位進(jìn)行融資，很少考慮債務(wù)使用安全和今后償債能力。沒有一個(gè)部門能夠全面準(zhǔn)確提供地方政府真實(shí)情況，直接影響到領(lǐng)導(dǎo)決策。

（二）監(jiān)管缺位、管理薄弱。政府債務(wù)資金主要用于相關(guān)項(xiàng)目配套，資金安排基本上由地方政府直接安排，由相關(guān)部門管理使用，部分建設(shè)項(xiàng)目法人不明確，有的建設(shè)項(xiàng)目管理通過成立臨時(shí)指揮部進(jìn)行全權(quán)管理，沒有建立相關(guān)管理監(jiān)督制約機(jī)制，并且這些指揮部主要負(fù)責(zé)人一般由當(dāng)?shù)攸h委、政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，導(dǎo)致相關(guān)職能部門監(jiān)督管理流于形式，管理職責(zé)不明確，監(jiān)督管理效果不明顯。

（三）效益不明顯，政府償債壓力增加。地方政府的大部分債務(wù)償還期限較長。同時(shí)，資金使用主要是公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，難以產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，地方政府迫于改善經(jīng)濟(jì)面貌，很少考慮項(xiàng)目資金投入的效益問題，也難以顧及今后政府的還債壓力。部分項(xiàng)目隨著償債周期的臨近，地方政府還債壓力日益加大。

二、政府性債務(wù)應(yīng)審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容

（一）債務(wù)總體規(guī)模和構(gòu)成。摸清政府所有債務(wù)來源渠道、借款約定用途、債務(wù)總體構(gòu)成、借款期限、還本付息、借款擔(dān)保等方面情況。

（二）債務(wù)資金管理使用。地方政府是否出臺(tái)了債務(wù)資金管理使用文件法規(guī)，并在實(shí)際工作中執(zhí)行情況，是否截留、虛報(bào)、擠占挪用債務(wù)資金問題，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目過程中是否存在招投標(biāo)、監(jiān)理、資金結(jié)算撥付、工程建設(shè)質(zhì)量與安全等方面的問題，要進(jìn)行深入全面、細(xì)致審核調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題，分析原因。具體如下：

一是否制定了有關(guān)債務(wù)資金管理辦法，對(duì)債務(wù)資金使用的范圍、資金管理是否進(jìn)行明確的細(xì)化和規(guī)范，將政府投融資管理納入制度化、規(guī)范化、科學(xué)化軌道，確保政府投入產(chǎn)出的良性循環(huán)。

二是實(shí)行績效評(píng)價(jià)制度。由財(cái)政部門每年有選擇性地對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的必要性、債務(wù)計(jì)劃的科學(xué)性、負(fù)債資金的使用情況、財(cái)務(wù)管理制度的執(zhí)行情況和償債資金落實(shí)情況，對(duì)存在問題提出改進(jìn)意見，確保資金的高效運(yùn)作，發(fā)揮資金最大的效益。

三是加強(qiáng)監(jiān)督。檢查政府在每年年初將上一年度的政府債務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施情況，債務(wù)余額變動(dòng)情況，本年度的實(shí)施的項(xiàng)目、預(yù)計(jì)的貸款計(jì)劃，是否增加貸款規(guī)模、還貸計(jì)劃等通過專題調(diào)研等方式加強(qiáng)其監(jiān)督檢查。

（三）地方政府還債情況及償債能力。審計(jì)調(diào)查債務(wù)資金項(xiàng)目使用效益情況，評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)管理績效水平，政府是否建立科學(xué)完善的償債機(jī)制。政府在每年年度預(yù)算中，科學(xué)統(tǒng)籌安排好現(xiàn)有的財(cái)力，在保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，將本年度財(cái)政擔(dān)保的債務(wù)本金及利息是否全額納入預(yù)算，科學(xué)有效地化解政府債務(wù)，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。并根據(jù)地方政府財(cái)力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景和目前償債情況，進(jìn)行綜合分析，提出規(guī)范管理地方政府性債務(wù)、有效化解債務(wù)的建議。

（四）延伸調(diào)查項(xiàng)目單位債務(wù)總體情況及構(gòu)成。主要是從總體上調(diào)查項(xiàng)目單位債務(wù)的情況，由于項(xiàng)目單位經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，有的債務(wù)最終還是由地方政府承擔(dān)償債義務(wù)，掌握調(diào)查這些債務(wù)有利于分析地方政府整體債務(wù)現(xiàn)狀和償債風(fēng)險(xiǎn)。

（五）注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)情況，本次審計(jì)只對(duì)縣以上政府債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中如學(xué)校、衛(wèi)生院、鄉(xiāng)村道路、招商引資等有關(guān)建設(shè)中形成的債務(wù)也不少，在這次審計(jì)中應(yīng)予以重視。

三、政府性債務(wù)審計(jì)方式方法

近幾年來，對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行的審計(jì)調(diào)查，由于審計(jì)工作方案制度不完善、審計(jì)隊(duì)伍整體素質(zhì)不高，債務(wù)資金管理使用涉及到地方黨委、政府的宏觀決策，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也需要資金，地方財(cái)力本身就不足，政府投資項(xiàng)目和資金大部分依靠融資金解決，審計(jì)反映問題會(huì)影響到地方政府今后融資?；诘胤綄徲?jì)機(jī)關(guān)工作環(huán)境和審計(jì)方式方法等方面因素，地方審計(jì)機(jī)關(guān)很難全面系統(tǒng)摸清政府情況，審計(jì)查出的問題整改效果較差，制約審計(jì)職能作用的發(fā)揮。對(duì)政府性債務(wù)應(yīng)采取“上審下”和“交叉審”的方式，如對(duì)全省“普九”債務(wù)的審計(jì)調(diào)查，效果就非常好。不但摸清了債務(wù)規(guī)模，反映存在的問題，提高地方審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)威，更重要的是促進(jìn)轉(zhuǎn)變審計(jì)思路，提高審計(jì)新技術(shù)、新方法運(yùn)用水平。建議參照以上審計(jì)方式方法，科學(xué)制訂統(tǒng)一審計(jì)工作方案，加大審計(jì)過程中跟蹤督查力度，嚴(yán)格責(zé)任考核獎(jiǎng)懲，確保審計(jì)質(zhì)量。

（作者單位：上饒縣審計(jì)局）