“三公”經(jīng)費(fèi)管理中存在的問(wèn)題及治理對(duì)策

“三公”經(jīng)費(fèi)，是指政府部門公務(wù)車輛購(gòu)置及運(yùn)行、公務(wù)接待和因公出國(guó)（境）三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。近年來(lái)，“三公消費(fèi)”中存在的公車私用、公款吃喝、公費(fèi)出國(guó)旅游等問(wèn)題，引起了納稅人的強(qiáng)烈質(zhì)疑，受到了社會(huì)廣泛批評(píng)。雖然各級(jí)黨委、政府在控制“三公經(jīng)費(fèi)”方面采取了一系列的措施，然而，“三公經(jīng)費(fèi)”尤如一匹脫韁的野馬，無(wú)法控制。

一、當(dāng)前“三公經(jīng)費(fèi)”管理中存在的問(wèn)題

一是公車配備、使用失控。我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)用車管理制度，一直沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的編制管理、標(biāo)準(zhǔn)控制、按需配給、單位所有的模式。隨著時(shí)間的推移，這種公務(wù)用車管理制度的缺陷越來(lái)越明顯：（1）超編超標(biāo)配車現(xiàn)象嚴(yán)重。雖然有關(guān)部門制訂了黨政機(jī)關(guān)小汽車數(shù)量配置及編制管理規(guī)定，但公車配置政策門坎太低、基本是按領(lǐng)導(dǎo)人頭數(shù)配備，導(dǎo)致車輛編制核定控制不嚴(yán)，實(shí)際配置或使用的車輛大于編制數(shù)。據(jù)國(guó)家財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，全國(guó)超編配車率達(dá)50%以上。對(duì)未批準(zhǔn)購(gòu)置車輛單位，有的借下屬或管轄到的企業(yè)之名買車，或長(zhǎng)期固定“租車”、租“高檔車”。而且購(gòu)車標(biāo)準(zhǔn)基本上都從“上限”，導(dǎo)致公務(wù)用車購(gòu)置成本劇增，公車已經(jīng)儼然成為領(lǐng)導(dǎo)干部地位和身份的象征。（2）公車使用成本太高。據(jù)調(diào)查，一些單位一輛公車一年僅維修費(fèi)用就高達(dá)10萬(wàn)元以上，制度規(guī)定的不嚴(yán)格，有效監(jiān)管的缺位和龐大的司機(jī)隊(duì)伍，致使公車在采購(gòu)、維護(hù)和運(yùn)行等各方面都存在著比社會(huì)車輛高4～5倍的成本。更有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)，還把“莫須有”的經(jīng)費(fèi)塞進(jìn)修理費(fèi)報(bào)銷，隱性浪費(fèi)極為嚴(yán)重。（3）公車私用極為嚴(yán)重。據(jù)國(guó)家發(fā)改委調(diào)研報(bào)告顯示，公車使用有三個(gè)“三分之一”，即車輛公用三分之一，領(lǐng)導(dǎo)及家屬私用三分之一，司機(jī)使用三分之一。中央乃至地方新聞媒體曾多次曝光公車接送孩子上學(xué)，造成學(xué)校門口大塞車，以及婚喪嫁娶公車成龍的現(xiàn)象。

二是公務(wù)接待虛實(shí)不分。近年來(lái)，公務(wù)接待費(fèi)的迅猛增長(zhǎng)，雖有物價(jià)上漲的客觀原因，但更主要的還是接待規(guī)格提高、借招商引資之名大吃大喝大旅游、不該請(qǐng)的亂請(qǐng)、將送禮費(fèi)用往里塞等人為原因，具體表現(xiàn)在：（1）公款吃喝費(fèi)用多?！敖哟褪巧a(chǎn)力”已成為一些地方的座右銘，接待規(guī)格一年高于一年，“一包煙一月糧，一瓶酒一頭豬，一頓飯一頭?！币咽瞧毡楝F(xiàn)象，一餐飯千兒八百還算是節(jié)儉的。（2）公款吃喝名目多。“革命就是請(qǐng)客吃飯”，也成了一些人民“公仆”的口頭禪。上級(jí)來(lái)人檢查考核，要吃吃喝喝搞好接待；向領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示匯報(bào)工作，要吃吃喝喝聊表敬意；到上級(jí)爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，要吃吃喝喝搞好協(xié)調(diào)；兄弟單位前來(lái)“學(xué)習(xí)取經(jīng)”，要吃吃喝喝盡地主之誼；出門在外招商引資，要吃吃喝喝表現(xiàn)誠(chéng)意。此外，接風(fēng)宴、送別席、慶典酒、會(huì)議餐、工作餐更是“家常便飯”，“應(yīng)”吃盡吃。（3）公款吃喝貓膩多?！肮畛院仁莻€(gè)筐，什么都往里面裝。”更有甚者把諸如送禮、協(xié)調(diào)、高消費(fèi)娛樂(lè)活動(dòng)等見(jiàn)不得陽(yáng)光的費(fèi)用都以餐費(fèi)名義報(bào)銷，借公務(wù)接待之名，行以權(quán)謀私之實(shí)，壘高了公務(wù)接待費(fèi)用數(shù)字。

三是公費(fèi)旅游屢禁不止。近年來(lái)，隨著出國(guó)審批制度的不斷完善，明目張膽的利用公費(fèi)出國(guó)（境）旅游已不多見(jiàn)，但是，假借學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、會(huì)議、考察等名義，而無(wú)實(shí)際內(nèi)容、無(wú)明確任務(wù)的出國(guó)（境）考察則是舉不勝舉。主要有以下幾種形式：（1）偽造邀請(qǐng)函、會(huì)議通知等進(jìn)行出國(guó)（境）旅游。業(yè)內(nèi)甚至發(fā)明了專門的術(shù)語(yǔ)，把真的邀請(qǐng)函叫做簽證函，假的邀請(qǐng)函叫做報(bào)批函，專為應(yīng)付國(guó)內(nèi)因公出國(guó)（境）考察管理規(guī)定而生。（2）掛羊頭賣狗肉，打著學(xué)習(xí)考察的名義或跨越行程路線進(jìn)行旅游觀光。為了報(bào)賬方便，授意旅行社做兩份行程單，一份按照“考察”的行程設(shè)計(jì)，另一份按實(shí)際“旅游”線路安排，內(nèi)容自然是游山玩水，欣賞異國(guó)風(fēng)光。（3）變相公費(fèi)出國(guó)旅游還給一些官員創(chuàng)造了轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，甚至潛逃國(guó)外的機(jī)會(huì)。從出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)支出看，中央機(jī)關(guān)的多、省級(jí)次之、市縣較少，呈倒金字塔之狀。

二、“三公”經(jīng)費(fèi)居高不下的成因分析

“三公經(jīng)費(fèi)”的失控，既有主觀因素，也有客觀因素，從我市各地調(diào)查情況來(lái)看，主要原因有：

1.思想認(rèn)識(shí)不足，特權(quán)意識(shí)根深蒂固。相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)法制觀念淡薄、官本位思想嚴(yán)重，對(duì)公車私用、公款吃喝、公費(fèi)旅游等問(wèn)題重視不夠，存在“不貪不占，吃喝無(wú)罪”的錯(cuò)誤觀念，認(rèn)為公家的錢只要沒(méi)落入自己腰包，吃了喝了用了無(wú)關(guān)緊要，這是“三公”消費(fèi)過(guò)高的基礎(chǔ)性頑癥。

2.行政體制改革失效，支出基數(shù)水漲船高。30多年來(lái)，我國(guó)也進(jìn)行了一次次機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，但每次均陷入“精簡(jiǎn)—臃腫—再精簡(jiǎn)—再臃腫”的怪圈，各單位都在健全體制的幌子下，爭(zhēng)機(jī)構(gòu)、爭(zhēng)編制、爭(zhēng)人員。結(jié)果是，機(jī)構(gòu)不是少了，而是多了，人員不是減了，而是增了，“廟多、僧多、粥自然得多煮點(diǎn)”，膨大的支出基數(shù)，造成行政成本居高。由此，壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)實(shí)屬“巧婦難為”，這是“三公”經(jīng)費(fèi)治理的體制性障礙。

3.高層決心不大，治理措施蜻蜓點(diǎn)水。“三公”消費(fèi)的受益者往往又是“三公”消費(fèi)的管理者、政策的制訂者，改革公務(wù)消費(fèi)就等于革他們自己的命。因此，制訂出的政策不關(guān)痛癢，有的過(guò)于籠統(tǒng)，沒(méi)有操作性，有的漏洞較多，不具科學(xué)性，很少觸動(dòng)其根本利益。如：我國(guó)的公車改革始于1993年，公車治理近18年，卻日益艱難，部分地區(qū)存在越治越多、越治越超標(biāo)的趨勢(shì)，有的甚至演變?yōu)樽兿嗵岣叩胤筋I(lǐng)導(dǎo)收入的手段。2009年，媒體曝光的“遼陽(yáng)市弓長(zhǎng)嶺區(qū)書記、區(qū)長(zhǎng)一年享受8萬(wàn)元車補(bǔ)待遇”等之類的怪狀便是明證，這是三公消費(fèi)治理難有實(shí)質(zhì)性突破的根本原因。

4.預(yù)算約束不強(qiáng)，財(cái)務(wù)控制有形無(wú)實(shí)?！叭毕M(fèi)存在的諸多問(wèn)題，透視出財(cái)務(wù)管理中的缺陷：一是“三公”消費(fèi)的資金來(lái)源渠道多，既有預(yù)算內(nèi)資金、又有非稅收入以及專項(xiàng)資金等，很難掌握具體數(shù)目，使得超支有機(jī)可乘，難以控制；二是現(xiàn)行的財(cái)政體制，在公車使用、招待費(fèi)用、出國(guó)考察等方面，都缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，沒(méi)有明確的預(yù)算約束機(jī)制，沒(méi)有“數(shù)據(jù)高壓線”，“三公”消費(fèi)一路“綠燈”；三是財(cái)政支出缺乏足夠的公開(kāi)性和透明性，導(dǎo)致公務(wù)消費(fèi)多半不明不白，如同一筆糊涂賬；四是現(xiàn)行的財(cái)務(wù)報(bào)銷制度和審計(jì)制度不夠完善，財(cái)務(wù)報(bào)銷時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，一般只作退回處理，而財(cái)務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，往往也只處罰單位，很少涉及個(gè)人，缺乏強(qiáng)有力的震懾力；五是政府既是預(yù)算的編制者，也是預(yù)算的執(zhí)行者，人大難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督作用。

5.監(jiān)督執(zhí)行不力，消費(fèi)歪風(fēng)有恃無(wú)恐。目前，一級(jí)政府一級(jí)監(jiān)督，一切工作在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展，“三公”消費(fèi)陷入“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太虛，內(nèi)部監(jiān)督太弱，社會(huì)監(jiān)督無(wú)從入手”的尷尬局面?！叭毕M(fèi)權(quán)多數(shù)集中在領(lǐng)導(dǎo)干部手中，同級(jí)不便查、同事不好查，造成行政監(jiān)察也好、財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)檢查也罷，“三公”經(jīng)費(fèi)支出只要沒(méi)流入私人腰包，誰(shuí)都不會(huì)管，因?yàn)槿狈y(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也不好管，致使監(jiān)督停留在表面。同時(shí)，執(zhí)行不力，懲罰不痛不癢，即使以賬查賬，查出了一點(diǎn)問(wèn)題，也大事化小，小事化了，很少觸動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人利益，從沒(méi)有因“三公”消費(fèi)進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)之例，導(dǎo)致有一些領(lǐng)導(dǎo)有恃無(wú)恐，這也是導(dǎo)致“三公”經(jīng)費(fèi)有增無(wú)減的重要原因。

三、有效遏制“三公”支出的對(duì)策

“三公”消費(fèi)領(lǐng)域存在的問(wèn)題，與十七大所提出的“倡導(dǎo)勤儉節(jié)約、勤儉辦一切事業(yè)，反對(duì)奢侈浪費(fèi)”的戰(zhàn)略方針不協(xié)調(diào)，與黨中央提出的“牢固樹(shù)立過(guò)緊日子的思想、自覺(jué)與廣大人民群眾同甘共苦”的精神不適應(yīng)，與打造服務(wù)性政府的理念背道而馳，因此，各級(jí)黨委、政府要有革自己命的勇氣，以斷臂割腕的決心，以治理“酒駕”的力度，多管齊下，多措并舉，切實(shí)治理“三公”消費(fèi)問(wèn)題。

1.加強(qiáng)思想教育、整頓領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)。

“三公”消費(fèi)主體在高層，真正的問(wèn)題也在高層。因此，治理“三公”消費(fèi)問(wèn)題，必須以各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部為重點(diǎn)對(duì)象，不得避重就輕、主次不分。一方面，各級(jí)黨委、政府要深入開(kāi)展法制教育和廉政教育，幫助各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)公仆意識(shí)，轉(zhuǎn)變?yōu)楣倮砟睿喂虡?shù)立艱苦奮斗、勤儉節(jié)約的優(yōu)良作風(fēng)，恪盡職守，嚴(yán)以律己，以身作則，從理念上認(rèn)識(shí)到公為私用的錯(cuò)誤性、嚴(yán)重性。另一方面，對(duì)比奢侈、比追捧、比排場(chǎng)的“享樂(lè)主義”思想和揮霍浪費(fèi)行為進(jìn)行作風(fēng)整頓，促使各級(jí)干部自覺(jué)抵制各種誘惑，維護(hù)公務(wù)消費(fèi)紀(jì)律，做潔身自好、廉潔自律的表率。

2.精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)數(shù)量、控制在編人數(shù)。

“牽牛要牽牛鼻子”。針對(duì)當(dāng)前政府存在機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、辦事拖拉、效率低下的弊端，按照“整合職能、整合權(quán)責(zé)、整合機(jī)構(gòu)、整合機(jī)制”原則，大刀闊斧“拆廟”，定機(jī)構(gòu)、定編制，清理超編人員，在群眾監(jiān)督之下，將其納入法制化管理軌道。只有釜底抽薪，才能有效地為財(cái)政支出縮水，減少行政成本，使壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)成為可能，這是治本之策。

3.完善管理制度、健全約束機(jī)制。

沒(méi)有規(guī)矩不成方圓。加強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)管理，制度建設(shè)是關(guān)鍵。

第一，在公車購(gòu)置及運(yùn)行方面。由于我國(guó)東西南北經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，人員的消費(fèi)理念也不同，建議用合理的貨幣杠桿進(jìn)行管理，減少不必要的公費(fèi)內(nèi)耗。采取分兩步走形式：①對(duì)經(jīng)濟(jì)條件較好地區(qū)，實(shí)行公車消費(fèi)補(bǔ)貼貨幣化。即：除公檢法等涉及國(guó)家安全部門外，其他部門一律取消公務(wù)車。根據(jù)各單位工作性質(zhì)和工作量分一、二、三檔，部門預(yù)算中安排“交通補(bǔ)貼”。確需保留的少數(shù)公車，由政府統(tǒng)一核定費(fèi)用，超支自付。沒(méi)有公務(wù)車的單位和部門，財(cái)務(wù)上不得出現(xiàn)交通有關(guān)的任何費(fèi)用。②對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，實(shí)行車輛統(tǒng)一編制、統(tǒng)一標(biāo)志、統(tǒng)一費(fèi)用三項(xiàng)管理。一是人大牽頭、紀(jì)檢參與，對(duì)所有公務(wù)車進(jìn)行清理，核定用車編制；二是統(tǒng)一公車標(biāo)志或牌照，嚴(yán)禁公車私用。同時(shí)，實(shí)施投訴舉報(bào)機(jī)制，方便社會(huì)監(jiān)督；三是科學(xué)核定每類別車輛運(yùn)行成本，實(shí)行“紅線”管理。

第二，在公務(wù)接待方面。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)狀況、消費(fèi)水平、工作特點(diǎn)、工作量進(jìn)行通盤概算，對(duì)“無(wú)底洞”進(jìn)行測(cè)量，制訂科學(xué)可行的部門預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。年初，由部門提出計(jì)劃，政府組織機(jī)關(guān)事務(wù)、財(cái)政、監(jiān)察等部門共同審核，再提交人大通過(guò)。公務(wù)接待實(shí)行“紅線”管理，不得突破。對(duì)接待費(fèi)報(bào)銷，要求實(shí)行公務(wù)卡支付。

第三，在公費(fèi)出國(guó)（境）方面。在加強(qiáng)國(guó)際事務(wù)行政溝通、商貿(mào)合作、提高生產(chǎn)力發(fā)展科技水平等方面，走出國(guó)門確有必要，保障這項(xiàng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)也實(shí)屬應(yīng)該。但應(yīng)在年初統(tǒng)籌兼顧，定區(qū)域、定人數(shù)、定時(shí)間、定經(jīng)費(fèi)，納入部門預(yù)算，考慮國(guó)際環(huán)境的特殊性，允許年初預(yù)算資金節(jié)約留用，超支差額補(bǔ)貼。組織和外事管理部門，必須嚴(yán)格“準(zhǔn)入”制度，確保公費(fèi)出國(guó)（境）有序進(jìn)行。

4.加強(qiáng)財(cái)政管理、推行預(yù)算公開(kāi)。

一是從根本上肯定人大的財(cái)政預(yù)算權(quán)，建立預(yù)算硬約束的制度框架，讓人大可以通過(guò)預(yù)算制約、監(jiān)督政府開(kāi)支，而不是像現(xiàn)在一樣，政府自己花錢、自己監(jiān)督。部門因特殊情況追加預(yù)算，必須在政府常務(wù)會(huì)通過(guò)后，報(bào)請(qǐng)人大常務(wù)會(huì)通過(guò)才能調(diào)整。

二是增強(qiáng)預(yù)算的約束作用。要結(jié)合部門預(yù)算，將消費(fèi)支出細(xì)化到具體的項(xiàng)目上，嚴(yán)格按照預(yù)算支出，不準(zhǔn)超越，防止資金使用的隨意性。

三是探索公務(wù)消費(fèi)貨幣化改革。按照政府的運(yùn)作模式和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，盡可能地將差旅費(fèi)、公務(wù)用車、公務(wù)接待等費(fèi)用以貨幣形式出現(xiàn)，并按照公務(wù)、職務(wù)需要，嚴(yán)格規(guī)定消費(fèi)范圍、消費(fèi)限額。

四是進(jìn)一步推進(jìn)部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、非稅收入收支兩條錢管理、公務(wù)卡結(jié)算等財(cái)政支出管理制度改革，避免財(cái)政資金流失。

五是全部推行部門預(yù)決算公開(kāi)。“三公”支出必須細(xì)化到“科、目、項(xiàng)”上。為便于統(tǒng)計(jì)，財(cái)務(wù)上統(tǒng)一設(shè)置“出國(guó)（境）”科目、公務(wù)接待費(fèi)科目（含菜、煙、酒、水果等）、公車費(fèi)用科目（含購(gòu)置費(fèi)、油料、保險(xiǎn)、路橋費(fèi)、修理費(fèi)、司機(jī)工資、福利等）。部門預(yù)算通過(guò)人大常委會(huì)實(shí)行，并在政務(wù)信息網(wǎng)上公開(kāi)，隨時(shí)接受社會(huì)監(jiān)督。這樣，有利于提高資金使用效率、推進(jìn)公眾參與管理的民主進(jìn)程、督促廉政建設(shè)。

5.強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督、實(shí)行行政問(wèn)責(zé)。

“三公”消費(fèi)中存在的諸多問(wèn)題，其根源就是政策只掌握在領(lǐng)導(dǎo)干部手里，缺乏陽(yáng)光的、透明的信息公開(kāi)機(jī)制和行政的、公眾的民主參與監(jiān)督機(jī)制，缺乏公平、公正的行政問(wèn)責(zé)執(zhí)行機(jī)制?！叭苯?jīng)費(fèi)管理要到位，必須建立公民參與的多元監(jiān)督制和嚴(yán)格的首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制。公民怎樣監(jiān)督呢？首先，部門預(yù)算公開(kāi)要網(wǎng)絡(luò)化，讓公眾有知曉權(quán)；其次，財(cái)務(wù)科目設(shè)計(jì)要專業(yè)化，讓公眾一看就懂；再次，民意信息要集中化，這涉及到誰(shuí)監(jiān)督誰(shuí)管理誰(shuí)問(wèn)責(zé)的問(wèn)題，建議由政府行政監(jiān)察專門負(fù)責(zé)，建立定期的向人大常委會(huì)報(bào)告制度。與此同時(shí)，加強(qiáng)行政的、財(cái)政的、審計(jì)的監(jiān)管力度，對(duì)部門和單位“三公”經(jīng)費(fèi)中跨越管理制度的，必須實(shí)行嚴(yán)格的“首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制”。建議：“三公”經(jīng)費(fèi)使用超越部門預(yù)算10%以內(nèi)的，其班子成員均不得升遷；超過(guò)部門預(yù)算10%以上，主要領(lǐng)導(dǎo)由組織上實(shí)行“罷免”，并接受社會(huì)各界監(jiān)督。通過(guò)預(yù)算公開(kāi)化、信息網(wǎng)絡(luò)化、監(jiān)督社會(huì)化、執(zhí)行法制化，相信“三公”消費(fèi)狀況一定會(huì)有一個(gè)根本的好轉(zhuǎn)。

（作者單位：江西省撫州市財(cái)政國(guó)

庫(kù)支付局、江西省委黨校研究生）