美國(guó)金融監(jiān)管變革:回顧與展望

　　美國(guó)金融監(jiān)管發(fā)展
　　20世紀(jì)初期，美國(guó)金融業(yè)的發(fā)展與整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的繁榮交相輝映，松散的監(jiān)管制度使各大金融機(jī)構(gòu)在利益的驅(qū)使下毫無(wú)節(jié)制地?cái)U(kuò)張。1929～1933年間，美國(guó)經(jīng)歷了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。1933年6月16日，為整頓混亂的金融秩序，使金融機(jī)構(gòu)的行為處于監(jiān)管部門(mén)的控制之下，剛剛上任的羅斯?？偨y(tǒng)簽署了著名的《格拉斯-斯蒂格爾法案》。該法案明確了商業(yè)銀行與投資銀行的區(qū)別，并且嚴(yán)格限制商業(yè)銀行與投資銀行涉足相互的業(yè)務(wù)。這一法案是美國(guó)金融當(dāng)局給“垂?！钡拿绹?guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)出的一劑猛藥，也是理順金融秩序的重要舉措。同時(shí)，《格拉斯-斯蒂格爾法案》的實(shí)施標(biāo)志著美國(guó)金融業(yè)開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)。
　　在長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的單一銀行分業(yè)經(jīng)營(yíng)之后，美國(guó)對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管開(kāi)始逐漸放松。1980年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《存款機(jī)構(gòu)自由化與貨幣控制法案》。該法案一方面賦予美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)非成員銀行的監(jiān)管職能，另一方面放松了對(duì)金融機(jī)構(gòu)存貸款利率的限制。該法案的實(shí)施顯示了美國(guó)金融當(dāng)局對(duì)金融業(yè)發(fā)展的支持，也標(biāo)志著放松金融監(jiān)管的開(kāi)始。
　　美國(guó)金融監(jiān)管體系在20年的時(shí)間里，不斷通過(guò)立法形式放松對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管，從1980年前的嚴(yán)厲甚至刻薄的監(jiān)管制度演變到2000年的十分寬松的監(jiān)管環(huán)境。美國(guó)金融業(yè)從1980年金融管制放松開(kāi)始，經(jīng)歷了爆發(fā)式的增長(zhǎng)。隨著兼并收購(gòu)活動(dòng)的合法化，美國(guó)銀行數(shù)量則開(kāi)始減少。
　　2000年之后至2007～2009年金融危機(jī)爆發(fā)前，監(jiān)管的放松與金融創(chuàng)新技術(shù)的快速發(fā)展使美國(guó)金融業(yè)加速膨脹。此階段，在金融業(yè)的支持下，美國(guó)以房地產(chǎn)行業(yè)為代表的消費(fèi)類行業(yè)經(jīng)歷了快速增長(zhǎng)，資產(chǎn)泡沫不斷積聚。2007年，次貸危機(jī)的爆發(fā)引發(fā)了整個(gè)金融行業(yè)的破產(chǎn)浪潮，投資銀行、商業(yè)銀行均深受打擊，貝爾斯登、雷曼兄弟等一些危機(jī)之前風(fēng)光無(wú)限的大型金融機(jī)構(gòu)在危機(jī)過(guò)后已經(jīng)不復(fù)存在。
　　美國(guó)金融當(dāng)局的監(jiān)管體系曾是其他國(guó)家效仿的樣板，然而該體系在危機(jī)中起到的作用甚微。美國(guó)政府在危機(jī)前數(shù)年的不作為也是導(dǎo)致危機(jī)爆發(fā)的間接原因之一。
　　金融危機(jī)后的監(jiān)管措施
　　自2009年至今，美國(guó)政府一直在通過(guò)制定新的法規(guī)來(lái)推行新的金融監(jiān)管措施。雖然改革受到來(lái)自金融機(jī)構(gòu)、政治團(tuán)體等多方阻力，到目前為止仍進(jìn)展緩慢，但美聯(lián)儲(chǔ)、美國(guó)財(cái)政部、美國(guó)國(guó)會(huì)等部門(mén)都在試圖推進(jìn)這場(chǎng)空前的金融監(jiān)管改革，以“沃爾克規(guī)則”、《多德-弗蘭克法案》為代表的新的法規(guī)在重重阻力下已經(jīng)成為美國(guó)法律。兩年來(lái)，美國(guó)金融監(jiān)管的重要變革主要體現(xiàn)在如下五個(gè)方面。
　　第一，限制銀行業(yè)自營(yíng)業(yè)務(wù)。在近年來(lái)眾多的監(jiān)管政策中，“沃爾克規(guī)則”無(wú)疑最受金融界關(guān)注。保羅?沃爾克為前美聯(lián)儲(chǔ)主席，2009～2011年任總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)復(fù)興顧問(wèn)委員會(huì)主席，以治理通脹、主張對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施鐵腕管理而聞名。危機(jī)爆發(fā)后，沃爾克多次呼吁限制金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，以降低其對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響。沃爾克認(rèn)為，銀行機(jī)構(gòu)受到政府的隱性財(cái)政支持，故應(yīng)禁止這些機(jī)構(gòu)從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，例如參股投資對(duì)沖基金和私募基金，因?yàn)檫@些交易難以得到有效監(jiān)管，并且與商業(yè)銀行業(yè)務(wù)存在利益沖突。2010年1月，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬提出了旨在限制商業(yè)銀行過(guò)度涉足高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的“沃爾克規(guī)則”。該規(guī)則禁止銀行集團(tuán)參股私募基金或?qū)_基金，限制自營(yíng)證券買(mǎi)賣以及銀行負(fù)債業(yè)務(wù)的類別。
　　一些激進(jìn)人士甚至認(rèn)為，商業(yè)銀行應(yīng)回歸到存款、貸款、支票與結(jié)算等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)中來(lái)，應(yīng)禁止商業(yè)銀行涉足其他金融與非金融領(lǐng)域。但在金融業(yè)日益融合的今天，這樣的提議很難成為現(xiàn)實(shí)。
　　第二，擴(kuò)大金融監(jiān)管范圍。2009年6月，美國(guó)財(cái)政部發(fā)布了一份指導(dǎo)性文件——《金融監(jiān)管改革：新基礎(chǔ)》。該文件從兩方面擴(kuò)大了監(jiān)管的覆蓋面。一方面，該文件定義了一級(jí)金融持股公司概念，以明晰監(jiān)管對(duì)象的范圍和特征。另一方面，該文件在明確了各監(jiān)管主體職責(zé)的同時(shí)，擴(kuò)大了美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管范圍。此前，根據(jù)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，美聯(lián)儲(chǔ)只對(duì)銀行進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，而對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)缺乏有效監(jiān)視。而該文件賦予美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)金融持股公司中銀行業(yè)務(wù)與非銀行業(yè)務(wù)均進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力，清除了監(jiān)管盲區(qū)。
　　第三，對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)與復(fù)雜金融產(chǎn)品的監(jiān)管。2009年12月，美國(guó)頒布了《金融改革法案》，從消費(fèi)者保護(hù)、復(fù)雜金融產(chǎn)品管制、降低大型金融機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響等方面做出新的規(guī)定。該法案提出了“緩沖墊”機(jī)制，即成立總額為1500億美元的應(yīng)急基金，在問(wèn)題金融企業(yè)瀕臨破產(chǎn)或需要被臨時(shí)接管時(shí)啟用。該法案還建議成立消費(fèi)金融保護(hù)機(jī)構(gòu)，對(duì)住房抵押貸款、信用卡等消費(fèi)金融產(chǎn)品實(shí)施監(jiān)管。此外，該法案授予監(jiān)管機(jī)構(gòu)分拆大型金融集團(tuán)的權(quán)力，可對(duì)大型金融企業(yè)實(shí)施更為嚴(yán)格的監(jiān)管。該法案授權(quán)聯(lián)邦審計(jì)署對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)的行為進(jìn)行審計(jì)，雖然美聯(lián)儲(chǔ)認(rèn)為這將對(duì)其在貨幣政策制定、金融監(jiān)管實(shí)施等方面的執(zhí)行力產(chǎn)生不利影響，但法案認(rèn)為監(jiān)管者的行為亦需要得到有效的監(jiān)視。
　　第四，設(shè)立新的監(jiān)管部門(mén)。在2009年通過(guò)的《金融改革法案》基礎(chǔ)上，美國(guó)政府于2010年7月頒布了《多德-弗蘭克法案》。該法案旨在全面應(yīng)對(duì)金融危機(jī)中出現(xiàn)的金融監(jiān)管不足問(wèn)題，被認(rèn)為是繼《格拉斯-斯蒂格爾法案》之后最具影響力的金融改革法案，將對(duì)美國(guó)金融監(jiān)管模式、金融監(jiān)管環(huán)境、金融監(jiān)管主客體以及金融業(yè)的方方面面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
　　根據(jù)《多德-弗蘭克法案》，美國(guó)將成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)和處理威脅國(guó)家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，賦予政府接管或關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)的權(quán)力。同時(shí)，在美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)下設(shè)立新的消費(fèi)者金融保護(hù)局，對(duì)提供各類消費(fèi)者金融產(chǎn)品及服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。
　　第五，最低資本要求。危機(jī)中很多銀行的自有資本難以滿足應(yīng)對(duì)損失之需。為此，以美聯(lián)儲(chǔ)和美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司為代表的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)試圖推行新的最低資本要求。根據(jù)《多德-弗蘭克法案》的要求，2011年6月中旬，美國(guó)金融當(dāng)局發(fā)布了針對(duì)銀行最低資本要求的新規(guī)定，以加強(qiáng)銀行在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。根據(jù)新規(guī)定的要求，美國(guó)“系統(tǒng)重要性”銀行首先基于社區(qū)銀行所使用的公式以及按照“巴塞爾協(xié)議Ⅱ”提供的算法來(lái)計(jì)算最低資本要求，隨后銀行須使用其中數(shù)值較大者作為最低資本標(biāo)準(zhǔn)。該規(guī)則實(shí)施后，美國(guó)大型銀行將不能利用自己的模型來(lái)計(jì)算資本要求，新的計(jì)算模型將使得美國(guó)大型銀行具有更高的資本充足率。一些銀行為達(dá)到最低資本要求，可能需要通過(guò)收縮業(yè)務(wù)規(guī)模來(lái)達(dá)到監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。
　　評(píng)價(jià)與展望
　　上述一系列的文件、法規(guī)反映了美國(guó)金融監(jiān)管者正在著力彌補(bǔ)金融危機(jī)暴露出來(lái)的監(jiān)管漏洞，力圖通過(guò)完善監(jiān)管體系、強(qiáng)化監(jiān)管權(quán)責(zé)來(lái)阻止危機(jī)的再次爆發(fā)。本文認(rèn)為，美國(guó)監(jiān)管者的一系列動(dòng)作的確能夠改善對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。首先，監(jiān)管改革有利于消除監(jiān)管盲區(qū)，以銀行集團(tuán)的非銀行業(yè)務(wù)為代表的被疏于監(jiān)管的“地帶”將受到美聯(lián)儲(chǔ)與聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的重視；其次，監(jiān)管改革有利于增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)自身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力；最后，監(jiān)管改革有利于強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)職權(quán)。
　　此外，監(jiān)管與以政府注資為代表的扶持措施并舉有利于減少短期內(nèi)對(duì)金融業(yè)與宏觀經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響。美國(guó)政府深知，在飽受金融危機(jī)重創(chuàng)之后，美國(guó)各大金融機(jī)構(gòu)需要規(guī)范與幫扶并舉，以最大限度地降低其破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的不利影響。因此，在發(fā)布嚴(yán)厲監(jiān)管措施的同時(shí)，美國(guó)政府也對(duì)花旗集團(tuán)、美國(guó)國(guó)際集團(tuán)等大型金融機(jī)構(gòu)伸出援手，為這些金融機(jī)構(gòu)注入大筆資金。2008年10月頒布的《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》，授權(quán)美國(guó)財(cái)政部運(yùn)用7000億美元政府資金購(gòu)買(mǎi)金融體系內(nèi)的不良資產(chǎn)以及向國(guó)內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)注資。美國(guó)運(yùn)通公司等非銀行機(jī)構(gòu)也得到了政府援助計(jì)劃的扶持。
　　目前，監(jiān)管新規(guī)的推行速度慢于預(yù)期。新規(guī)中最為引人注目的“沃爾克規(guī)則”雖已寫(xiě)入法律，但目前還沒(méi)有正式推行。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主約瑟夫?斯蒂格利茨以及英格蘭銀行行長(zhǎng)默文?金恩等經(jīng)濟(jì)學(xué)家均支持沃爾克的改革建議。然而，美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)金融監(jiān)管改革的看法褒貶不一。由于共和黨和高盛、摩根士丹利等金融機(jī)構(gòu)對(duì)一系列的金融改革措施并不支持，導(dǎo)致監(jiān)管新規(guī)的推行困難重重。一些市場(chǎng)人士擔(dān)憂監(jiān)管新規(guī)會(huì)損害美國(guó)銀行業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。無(wú)論如何，“沃爾克規(guī)則”和《多德-弗蘭克法案》都標(biāo)志著美國(guó)的金融體系“去監(jiān)管化”的結(jié)束，盡管沒(méi)有《格拉斯-斯蒂格爾法案》那樣嚴(yán)厲，但無(wú)疑將使美國(guó)金融監(jiān)管進(jìn)入一個(gè)全新時(shí)期。
　　一些分析人士擔(dān)憂美國(guó)金融業(yè)將會(huì)重新走向分業(yè)經(jīng)營(yíng)，也有人擔(dān)心美國(guó)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)最終將會(huì)走向政府、金融機(jī)構(gòu)與企業(yè)一家的德日模式。本文認(rèn)為，分業(yè)與混業(yè)各有利弊：分業(yè)有利于監(jiān)管和控制風(fēng)險(xiǎn)，是監(jiān)管水平低下、金融企業(yè)自身機(jī)制不健全時(shí)期的選擇；產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰的混業(yè)并無(wú)益于經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，有秩序的、權(quán)責(zé)明晰的混業(yè)經(jīng)營(yíng)有助于銀行本身抵御風(fēng)險(xiǎn)。在金融與經(jīng)濟(jì)日趨融為一體的今天，美國(guó)不可能重新回到《格拉斯-斯蒂格爾法案》時(shí)的狀態(tài)。與監(jiān)管同步、健康透明的混業(yè)經(jīng)營(yíng)是金融業(yè)未來(lái)的合適選擇。
　　(作者單位：中國(guó)工商銀行 中國(guó)民生銀行)