英美兩國的三網融合與監(jiān)管模式變革

　　從20世紀90年代開始，英美兩國為了因應傳播科技的發(fā)展，制定和修改了一系列傳播政策，打破了廣播電視、電信和互聯(lián)網的行業(yè)藩籬，有力地推動了三網融合。
　　三網融合進程
　　英國：英國是世界上三網融合發(fā)展最快的國家之一。1991年，英政府頒布了《競爭與選擇：20世紀90年代的電信政策》白皮書，終止了80年代確立的電信行業(yè)中由英國電信公司（BT）和莫克瑞通信公司（Mercury）雙寡頭壟斷格局，全面開放國內電信市場。從此，任何公司都可以申請在英國開辦國內電信業(yè)務和建立固定網絡設施，有線電視公司可以不經過英國電信管理局（OFTEL）的批準和不用租借英國電信公司和莫克瑞通信公司的網絡就可以提供電話業(yè)務。1992年英國對《1990廣播電視法案》進行修訂，允許有線電視公司兼營電話業(yè)務，但只能通過莫克瑞通信公司的基礎設施提供；并規(guī)定英國電信公司和莫克瑞通信公司在2002年以前不允許提供有線電視業(yè)務，但可以提供錄像業(yè)務。1996年英國議會通過《1996廣播電視法案》，再次對《1990廣播電視法案》某些條款進行修改，放寬了媒體所有權的限制，放開國外企業(yè)參與英國媒體經營的市場準入，并提出了一個建立英國數(shù)字廣播的框架。1997年英國電信管理局逐步取消對公眾電信運營商經營廣播電視業(yè)務的限制，允許他們?yōu)樯形唇尤隒ATV的家庭用戶提供上網服務。2000年12月，英國政府發(fā)布了題為《通信的新未來》白皮書，強調在數(shù)字時代政府有放松管制的必要性，規(guī)定2001年1月1日開始，電信運營商可以在全國范圍內經營廣播電視業(yè)務，實現(xiàn)雙向準入。2003年為了因應通信與傳媒產業(yè)互聯(lián)互通的趨勢，英國出臺了《2003通信法案》，實現(xiàn)監(jiān)管機構全面融合，從此英國電信與廣播電視進入了高速融合階段。
　　美國：美國是最早實現(xiàn)三網融合的國家。美國的電信與有線電視的融合是從訴訟開始的。早在20世紀80年代，美國通過《1984有線電視通信政策法案》，明令禁止電信公司從事視頻服務，視頻分類廣告和視頻節(jié)目等信息服務。然而，先進的光纖電纜和視頻壓縮技術使電信公司可以提供視頻節(jié)目，有的電話公司甚至開始制作節(jié)目供自己使用或賣給批發(fā)商。1992年，大西洋貝爾公司以言論自由權利受到侵犯，違反第一修正案為由向FCC提起訴訟，獲得勝訴。自此區(qū)域貝爾公司開始兼并或投資營業(yè)區(qū)外的有線電視系統(tǒng)，引發(fā)了有線電視與電信公司結盟的浪潮。90年代信息技術革命深刻改變了傳統(tǒng)電信概念和體系，1993年美國率先提出“信息高速公路計劃”。1994年有線電視公司向各州法院起訴要求放寬經營電話的限制。同年，美國修改媒體和電訊法，撤除電訊與有線電視之間的隔離?！?996電信法案》打破限制電信與有線電視市場相互開放的禁令，推動全面競爭，放開所有的市場分割和限制，使得經營長話業(yè)務的公司與經營本地業(yè)務的公司之間、有線電視公司與電信公司之間能夠互相進入對方的市場，同時允許MMDS無線傳輸系統(tǒng)與有線電視系統(tǒng)的跨媒體所有權，從而為三網融合掃清了法律障礙。自此，美國電信和廣電之間收購兼并浪潮風起云涌，電信和廣電的概念日益模糊，美國進入大通信傳播時代。
　　監(jiān)管模式變革
　　技術的改變和傳播生態(tài)的變化對信息傳輸方式的管制提出新的挑戰(zhàn)，英美兩國先后對廣播電視、電信和互聯(lián)網的監(jiān)管體制進行了深刻變革，轉變監(jiān)管模式，進一步推進三網融合。
　　英國：1954年頒布的《電視法》允許開辦商業(yè)電視，成立獨立電視公司，組建獨立電視局（ITA）負責管理。1984年頒布《有線電視和廣播法》，成立獨立廣播局(BA)取代獨立電視局，同時管理商業(yè)電視與廣播；新建有線電視管理局，以促進和管理新興的有線電視業(yè)；《1990廣播電視法案》規(guī)定成立獨立電視委員會（ITC）和廣播管理局(RA)，取代以前的獨立廣播局和有線電視管理局，分別管理商業(yè)電視和廣播，廣播和電視分業(yè)監(jiān)管體制初步形成。英國是歐盟成員內最早開放電信市場和實行電信業(yè)私有化的國家。1981年英國電信公司脫離英國郵政，次年改組私有化，1983年莫克瑞通信公司的成立結束了英國電信公司獨家壟斷電信市場的時代?！?984電信法》的出臺，標志著英國電信市場開放時代的到來。根據(jù)該法設立了獨立的電信監(jiān)管機構：電信辦公室（OFTEL），與貿工部共同對國內的電信業(yè)務實行統(tǒng)一管制，貿工部（DTI）管電信政策、發(fā)電信執(zhí)照，電信管理局負責電信監(jiān)理。2000年12月，英國文化體育部及貿工部聯(lián)合發(fā)表一份名為《通信的新未來》白皮書，首次提出要根據(jù)信息傳播領域新的發(fā)展情況，調整信息傳播的監(jiān)管機制。2001年6月，關于成立通信辦公室(OFCOM)的議案提交到英國議會，2002年3月，英國議會批準《通信辦公室法案（2002）》，通信辦公室正式開始籌建；2003年7月，英國議會批準《2003通信法案》，授予通信辦公室全面取代原來的廣播電視委員會（BSC）、獨立電視委員會（ITC）、電信辦公室(OFTEL)、廣播管理局(R Auth)和廣播通信代理局(RA)5個部門，正式對廣播、電視和電信等部門行使管理權。通信辦公室內部組織按照通信業(yè)務功能劃分各部門，下設執(zhí)行、政策、運營和內容四個委員會，分設內容標準、技術標準、頻譜、戰(zhàn)略市場發(fā)展、頻譜政策和競爭市場六大分部。
　　美國：FCC成立前，美國通信產業(yè)由不同的政府機構分別管制。1910年美國國會通過法律，把從事州際業(yè)務的電報、電話公司置于州際商業(yè)委員會管制之下。1912年4月15日凌晨，“泰坦尼克”號在駛往北美洲的處女航中不幸撞到冰山，很快沉沒在冰冷的北大西洋中，致使近2000名乘客和船員葬身魚腹。通過這次事件，美國政府下決心加強無線電頻道使用的控制，以保證空中、水上救援等緊急通信，隨后通過《1912無線電法案》，授權美國商務部管理廣播電臺的權力。20世紀20年代美國通過《1927無線電法案》，依法設立臨時的聯(lián)邦無線電委員會（FRC），負責控制廣播和其他無線電通信業(yè)務。1934年根據(jù)《1934通信法案》，建立了一個永久性的具有綜合管制功能的美國聯(lián)邦通訊委員會（FCC），將有線、無線通信以及廣播電視全部納入該委員會的管理范疇。20世紀50年代以來，隨著有線電視的出現(xiàn)，F(xiàn)CC雖然一直執(zhí)行管理有線電視的權力，但直到《1984有線電視通信政策法案》出臺，國會才正式授予其對有線電視的管理權。隨后根據(jù)《1996電信法案》，F(xiàn)CC從交通部接管其互聯(lián)網監(jiān)管工作，開始對廣播電視、電信和互聯(lián)網全面實行統(tǒng)一監(jiān)管。FCC成立之初其組織架構是按照通信技術，如有線、無線、廣播和有線電視來劃分職能部門，但隨著傳播科技的發(fā)展，以往劃分技術的界限日益模糊。同時，面對迅速變化的競爭市場，F(xiàn)CC必須及時調整組織結構和運行職能，以適應不斷演化的管制目標和功能。1998年底，F(xiàn)CC在報告《21世紀的新FCC》規(guī)劃藍圖中指出，“原來以產業(yè)類別為主進行的組織架構不適應媒介融合的態(tài)勢，將考慮裁減包括有線電視服務局、大眾媒體局、公眾電信局以及無線通訊局等部門，而從功能層面就各局和辦公室進行整合重構?！雹僭谶@次報告中，F(xiàn)CC前任主席肯納德宣布改組計劃，撤銷原來的投訴和信息局，將分散于投訴和信息局、大眾媒體局、公用通信企業(yè)局和無線通信局四局的處理用戶投訴的職能并入新成立的執(zhí)行局。撤銷消費者事務辦公室，新成立消費者信息局。上述改組計劃于1999年11月8日正式實施。2002年FCC再次進行改組，成立消費者信息和政府事務局替代原來的消費者信息局，把原來的公用通信企業(yè)局改組為有線競爭局。同時，對現(xiàn)行的媒體局、有線競爭局、消費者與政府事務局和國際局的下屬處室按功能變化進行調整。2006年5月，F(xiàn)CC宣布成立一個新的公共安全和國土安全局，將分散在FCC下屬其他部門負責處理公共安全通信、緊急報警系統(tǒng)、“911”緊急呼叫、災難管理以及網絡安全等工作的職能整合納入這個新部門。目前，F(xiàn)CC共有七個職能局和十個處理日常辦公事務的辦公室。
　　
　　評價及其借鑒
　　評價：英美兩國的三網融合都肇始于20世紀90年代，但在推進的進程中各國基于電信和媒介發(fā)展的現(xiàn)實，采取了各自不同的法律政策，最后導致推進路徑的差異。英國在三網融合的過程中經歷了不對稱進入和雙向準入兩個階段。20世紀80年代，新自由主義取代凱恩斯主義，英國電信和有線電視雖然在撒切爾主義的影響下，先后在各自內部逐步解除管制。但雙方的跨業(yè)經營直到90年代才出現(xiàn)。1992年英國出于對有線電視業(yè)的保護，只允許有線電視公司兼營電話業(yè)務，而電信公司不準提供有線電視業(yè)務，90年代末期英國電信辦公室才逐步取消對公眾電信運營商經營廣播電視業(yè)務的限制。這一階段，不管是有線電視還是電信都是局部進入對方，并且附有諸多條件的限制。直到進入21世紀，雙方才真正實現(xiàn)雙向進入。而在20世紀90年代初期的美國，電信和有線電視的融合一開始就打開了互入對方的門檻，只不過是通過法律訴訟的手段獲得了進入對方的門票。這一時期，雙方只是局部開放。直到《1996電信法案》這一作為三網融合基石性法律的出臺，電信與有線電視市場才正式相互開放。
　　三網融合的經營格局必將促使監(jiān)管模式的變革。從英美監(jiān)管模式變革的路徑來看，主要體現(xiàn)了兩大趨勢：一是從分業(yè)監(jiān)管到統(tǒng)一監(jiān)管；二是從機構監(jiān)管到功能監(jiān)管。以上兩種變革并不是兩條平行直線、各自獨立進行的，它們是相互交叉的。但因兩國形成各自監(jiān)管體制的歷史語境不同，導致了監(jiān)管模式變革結果的差異。英國面向三網融合的監(jiān)管模式變革最為徹底，機構內部組織按通信業(yè)務功能設立職能部門。英國在成立的統(tǒng)一監(jiān)管機構通信辦公室之初就確定“其戰(zhàn)略目標是涵蓋整個通信領域?！雹诙绹谋O(jiān)管模式變革則仍留有分業(yè)監(jiān)管的痕跡。聯(lián)邦通訊委員會成立于1934年，當時主要為了針對電報、電話等通信業(yè)務以及無線廣播電視存在政出多門、相互分割的狀態(tài)而設立，其組織架構在很大程度上反映了當時的技術狀態(tài)。FCC后來雖然隨著傳播技術的發(fā)展和國家傳播政策的變化歷經多次重組，但因內部調整工作比較復雜，所以很難在一定時期內有根本的改變。
　　借鑒：2010年1月13日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，正式通過加快推進電信網、廣播電視網、互聯(lián)網三網融合的決定。會議提出了推進三網融合的路線圖：2010年至2012年，我國將重點開展廣電和電信業(yè)務雙向進入試點，探索形成保障三網融合規(guī)范有序開展的政策體系和體制機制。2013年至2015年，總結推廣試點經驗，全面實現(xiàn)三網融合。
　　他山之石，可以攻玉。雖然英美與我國國情不同，信息服務業(yè)的行業(yè)結構也存在很大差異，但是其三網融合市場表現(xiàn)和監(jiān)管模式變革經驗卻對我國三網融合的推進深具借鑒意義：一、傳播政策改變是融合的基石。未來我國傳播監(jiān)管政策應在放松管制與加強管制之間取得平衡：采取既能促進產業(yè)發(fā)展又能維護公共利益的政策，確保市場秩序、促進產業(yè)發(fā)展、保障消費者權益、全面推動電信和廣電的雙向進入。二、法制變革是融合的前提。建立面向三網融合的融合法律：傳播通信法和監(jiān)管機構組織法。傳播通信法包括三個方面的內容：電信法部分、廣電法部分和反壟斷法部分。電信法主要規(guī)制三網及三網融合的傳輸渠道；廣電法主要規(guī)制傳統(tǒng)的廣播電視以及三網融合的內容；基于產業(yè)和市場的發(fā)展要打破行政屏障，注重反壟斷法的介入和滲透，主要規(guī)制通信產業(yè)（包括電信、廣播電視和互聯(lián)網運營商）的反競爭行為。按照產業(yè)實體層、邏輯層、服務應用層以及內容層制定相應法律規(guī)范。三、統(tǒng)一監(jiān)管是融合的保證。短期內在尊重現(xiàn)有監(jiān)管模式的同時，可以通過建立通信監(jiān)管協(xié)調機制來解決通信業(yè)務交叉與融合發(fā)展所帶來的一系列問題，為三網融合的推進服務。當三網融合達到一定階段，社會各方面條件具備以后，考慮建立融合監(jiān)管機構，對電信、有線電視和互聯(lián)網實行統(tǒng)一監(jiān)管。［本文為2010年度湖南省哲學社會科學基金項目“三網融合與傳媒監(jiān)管模式變革研究”（項目號：2010YBB033）階段性成果］
　　注 釋：
　　①A New Federal Communications Commission for The 21ST Century.
　?、赥he draft Communication Bill，The policy，May 2002.
　?。ㄗ髡邽楹怅枎煼秾W院新聞與傳播系講師）
　　編校：趙亮