政府績效審計存在的問題及對策探析

　　摘 要：隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善和民主政治建設(shè)的不斷深入，人們期待政府高效、透明地管理公共投資和公共資源，并對其管理行為實施有效的監(jiān)督和約束。為此，績效審計將成為不可或缺的評價手段，但我國政府績效審計的理論研究和實踐時間不長，還存在很多問題亟待解決，解決好這些問題對促進我國經(jīng)濟建設(shè)具有重大意義。文章首先介紹了政府績效審計的基本概念、作用和特征；進一步詳細分析了目前我國政府績效審計存在的主要問題及現(xiàn)狀；最后，根據(jù)我國實際情況，提出了促進我國政府績效審計發(fā)展的相關(guān)對策。
　　關(guān)鍵詞：政府績效審計 現(xiàn)狀 問題 對策
　　中圖分類號：F239.44 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）11-189-02
　　
　　一、政府績效審計概述
　　1.政府績效審計的含義。政府績效審計就是指由獨立的審計機構(gòu)或人員，依據(jù)有關(guān)法規(guī)和標準，運用審計程序和現(xiàn)代技術(shù)方法，對政府部門和國有企事業(yè)單位的項目活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性，客觀、系統(tǒng)地進行獨立檢查和評價并提出切實可行的建議，促進其管理、提高效益的一種獨立性的監(jiān)督活動。
　　政府績效審計與我國現(xiàn)行財務(wù)審計有很大的不同。我國的財務(wù)審計，俗稱“查賬”，主要針對財務(wù)收支的真實性與合法性，重在監(jiān)督財政預(yù)算資金在使用過程中是否有違紀違法行為。通俗地說，就是審計錢是如何花的，而政府績效審計是考核政府的花錢效果。一般財務(wù)審計最大的弊端正是忽略了政府公共投資能否產(chǎn)生與投資相符的效益。
　　2.政府績效審計的特征。政府績效審計既不同于傳統(tǒng)的財務(wù)審計，也不同于管理咨詢及正常的行政管理活動，它主要有以下幾個方面的特征：（1）方法的個別性?？冃徲嫴荒苡脗鹘y(tǒng)審計所通用的方法來完成，而應(yīng)根據(jù)每一項績效審計的特點，相應(yīng)地制定不同的審計方案和方法。因此，應(yīng)根據(jù)各種活動的性質(zhì)和范圍逐一調(diào)整審計程序，使其適用于每一審計環(huán)境，而不能不顧審計對象的特點來套用一般程序、一般方案和一般方法。（2）標準的多樣性。政府部門及行政事業(yè)單位均屬于非盈利機構(gòu)，其業(yè)務(wù)活動的績效既有經(jīng)濟方面的，也有非經(jīng)濟方面的，特別是社會績效方面，很難從數(shù)量上進行計算和比較，更難從價值上加以描述。因此，進行政府績效審計時，既要運用量化指標，又要運用定性指標；既需要運用價值指標，進行明確的評價，又需要運用不確定的、沒有衡量標準的正當理由，籠統(tǒng)地加以評價?？冃徲嬙u價標準的多樣性，無疑會影響評價的確定性。（3）范圍的廣泛性。政府部門及行政事業(yè)單位的績效審計主要對象雖然是其業(yè)務(wù)活動和資源使用情況，但由于這些單位的業(yè)務(wù)工作具有很廣的輻射面，具有宏觀管理和調(diào)控作用，單從其本身審計不可能得出正確的結(jié)論，只有將受其影響的有關(guān)部門和有關(guān)單位列為審計對象，進行有目標的全面審計，才有可能取得較為正確的結(jié)論?？冃徲嫹秶膹V泛性，無疑會增加審計的難度和影響審計結(jié)論的正確性。（4）對象的間接性。政府部門和行政事業(yè)單位的績效除了少數(shù)表現(xiàn)為直接的經(jīng)濟效益外，大多數(shù)則表現(xiàn)為不可見的、間接的社會效益。如政府部門提供的服務(wù)和一些事業(yè)單位提供的精神產(chǎn)品，最終要通過接受服務(wù)和精神產(chǎn)品的單位或人員才能體現(xiàn)出來，即通過一定的媒體，以潛在的、轉(zhuǎn)換的形式間接地表現(xiàn)出來。因而績效審計的對象還具有一定的間接性。
　　3.政府績效審計的作用。政府之所以關(guān)注和發(fā)展績效審計，其根本原因是績效審計能發(fā)揮財務(wù)審計所不能發(fā)揮的作用。財務(wù)審計有助于明確責任性，因為它就機構(gòu)的財務(wù)信息是否公允、內(nèi)部控制狀況以及是否遵循法律和規(guī)章等問題提供獨立的報告。而績效審計有助于明確經(jīng)濟責任，因為它就政府組織、項目、活動和功能的效益提供獨立的評價，為改善公共經(jīng)濟責任，為監(jiān)督或采取糾正措施的有關(guān)各方作出決策提供信息?，F(xiàn)代政府績效審計，不是一種虛無的理論，而是一種實實在在的工作，是一種管理當局和政府行政領(lǐng)導(dǎo)想做而沒有時間和精力去做的管理工作。因為他們對保護性控制失去了濃厚的興趣，最討厭審計人員的挑剔，只有在防護性的措施和控制有助于節(jié)約地、有效地經(jīng)營管理時，他們才有興趣?，F(xiàn)代績效審計，正是審計人員關(guān)心了這些官員和管理者所最感興趣的問題，并對這些活動及有關(guān)控制進行觀察和評價，而且持有一種探討、分析和思維的態(tài)度，特別受到他們的關(guān)注和歡迎。開展政府績效審計，有利于促進政府管理部門及有關(guān)行政事業(yè)單位適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，促使他們?yōu)檫_成各自的管理目標，圍繞提高效率和效果而不斷地改進工作，加強內(nèi)部控制，實現(xiàn)最佳管理。開展政府績效審計，有利于經(jīng)濟、節(jié)約地使用各種資源，有利于建設(shè)一個廉政的政府、取信于人民的政府；開展政府績效審計，有利于促進國家財政收支計劃及目標的實現(xiàn)，有利于改善市場經(jīng)濟各方面的關(guān)系，維護正常的經(jīng)濟秩序和避免經(jīng)濟、政治風險。
　　二、我國政府績效審計的現(xiàn)狀及存在的主要問題
　　在我國，政府績效審計的確是一個剛剛開始探索的新業(yè)務(wù)，對其范圍、程序、方法、報告以及審計過程中的證據(jù)、標準等問題還沒有深入地研究。自1983年恢復(fù)審計制度以來，我國曾多次強調(diào)經(jīng)濟效益審計，并在實踐中進行了有效的探索，但與國外相比仍存在諸多問題，如政府績效審計工作的開展成效一直比較低；績效審計的理論體系缺乏，范圍尚不十分明確；績效審計的人員素質(zhì)相對較低，所采用的方法和手段不夠先進等等。
　　1.缺乏政府績效審計法規(guī)和評價指標體系。我國最高政府審計機關(guān)——審計署自1989年起開始著手制定我國政府審計準則。1993年3月，審計署印發(fā)了《中華人民共和國政府審計準則（征求意見稿）》；1996年1月，審計署提出了《審計工作規(guī)范化建設(shè)規(guī)劃方案》，并于1996年底發(fā)布了38個國家審計規(guī)范；2007年發(fā)布了新審計準則。但這些文件主要針對財務(wù)審計而沒有一個專門的規(guī)范或準則來規(guī)定政府績效審計。雖然在許多規(guī)范中也有“對效益進行審計監(jiān)督”等字句，但卻沒有具體的條文內(nèi)容。我國法規(guī)未涉及評價被審事項績效的指標體系。西方大多數(shù)國家都制定有詳細的績效審計標準，如美國會計總署制定了七條公共部門績效審計測試與評估標準，對難以量化的標準，建立了“優(yōu)先實踐”概念作為衡量標準，并實行“金額化”法。澳大利亞制定有詳細的績效標準，包括工作績效、生產(chǎn)率、使用率、職工允許空閑的時間等標準。我國的新審計準則正在改變我國審計方面的各種欠缺，但離歐美等國的審計成熟度還有一定的差距。
　　2.政府績效審計的證據(jù)難以收集。審計證據(jù)是證實被審計單位經(jīng)濟效益狀況的載體，實施績效審計必須獲得充分、適當?shù)膶徲嬜C據(jù)。但在績效審計中，審計人員通常面臨的困難是難以獲取審計證據(jù)，因為績效審計的主要任務(wù)是“評價”和“建議”，所需要的審計證據(jù)不僅局限于報表、賬簿，還表現(xiàn)為無形的、間接的社會效益，如建設(shè)學校、環(huán)保綠化、提供精神產(chǎn)品等，這樣的效益就很難獲取精確的審計證據(jù)。
　　3.政府績效審計的內(nèi)容難以固定。財務(wù)審計由于審計目標和內(nèi)容的基本穩(wěn)定，已形成固定的審計程序和模式，并有一套相對不變的證據(jù)收集、分析、判斷方法。政府績效審計則不然，不同政府機構(gòu)、社會公共組織以及不同的公共支出項目之間，由于功能、性質(zhì)的不同而有著完全不同的特點，特別是公共工程項目，從區(qū)域到規(guī)模、類別均有不同，無法進行簡單的比較。尤其是有些公共投入，如生態(tài)環(huán)境治理，難以在短期內(nèi)見到可以用數(shù)字描述的效益，使審計人員在作出審計結(jié)論時顧慮重重，從而在每一次審計時，審計人員都要針對不同的內(nèi)容分別就審計范圍、證據(jù)收集、標準選擇進行仔細嚴密的斟酌。
　　
　　4.政府績效審計的方法和技術(shù)難以統(tǒng)一。我國審計機關(guān)成立以來，雖然在績效審計方面進行過多種形式的探索和嘗試，也積累了不少經(jīng)驗，但尚未對績效審計方法進行系統(tǒng)的總結(jié)，也沒有對國外績效審計方法進行系統(tǒng)的研究。由于審計對象和內(nèi)容的不確定性，績效審計沒有一個統(tǒng)一的方法和技術(shù)，審計人員必須針對不同的部門選擇不同的方法。例如，對國有資產(chǎn)投資部門，可以用財務(wù)審計的方法，而福利、教育、公共安全等部門，卻很少能運用精確的衡量手段，審計人員必須更多地采用政治的、經(jīng)濟的、社會學的觀點和方法來衡量。這樣，績效審計方法和技術(shù)的不統(tǒng)一，給審計人員提供了任意選擇的余地，從而加大了審計風險。
　　5.政府績效審計的標準難以確定。評價標準問題一直是制約績效審計有效開展的技術(shù)因素。政府部門和非營利組織機構(gòu)業(yè)務(wù)活動的效益既有經(jīng)濟效益，又有社會效益。而目前，國家還沒有出臺權(quán)威的績效審計評價標準，事實上要出臺這樣的標準也非常困難，因為政府績效審計的對象千差萬別，衡量審計對象的經(jīng)濟性、效率性和效果性的標準也難以統(tǒng)一，雖然對經(jīng)濟效益的衡量可以運用價值指標，但社會效益卻無法量化，需要運用定性標準，這就需要分析各個被審單位或項目的具體情況，以此來進行綜合評定。因此，績效審計標準的不確定性給績效審計人員客觀公正地提出評價意見造成了困難，無疑會影響績效審計的質(zhì)量和審計結(jié)論的可信度。
　　三、促進我國政府績效審計發(fā)展的對策
　　1.完善法律法