公共物品供給與我國(guó)鈔票處理模式選擇

　　 摘 要：文章運(yùn)用公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析了鈔票處理的基本屬性，即鈔票處理的準(zhǔn)公共物品特性。單純的政府供給、市場(chǎng)供給都難以滿足需求，通過組織創(chuàng)新，大力發(fā)展非營(yíng)利第三方鈔票處理組織，形成鈔票處理的多元供給模式，能有效提升鈔票處理水平。
　　 關(guān)鍵詞：公共物品 鈔票處理 多元供給
　　 中圖分類號(hào)：F832.21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　 文章編號(hào)：1004-4914（2011）12-218-02
　　
　　 一般而言，鈔票處理就是指凈化流通中現(xiàn)鈔，即對(duì)流通中現(xiàn)鈔進(jìn)行“挑殘、除假、清點(diǎn)、銷毀”。理論上講，貨幣當(dāng)局發(fā)行現(xiàn)鈔，一經(jīng)產(chǎn)生并進(jìn)入流通和使用，出于維護(hù)現(xiàn)鈔信譽(yù)和現(xiàn)鈔流通秩序需要，貨幣發(fā)行當(dāng)局就有了凈化現(xiàn)鈔的公益性需求；同時(shí)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)鈔的金融機(jī)構(gòu)，出于自身業(yè)務(wù)需要，也有凈化現(xiàn)鈔的市場(chǎng)性需求。因而，研究鈔票處理問題應(yīng)首先明確鈔票處理的公益屬性和市場(chǎng)屬性兩個(gè)基本屬性。貨幣當(dāng)局滿足社會(huì)公益性需求與金融機(jī)構(gòu)滿足自身市場(chǎng)性需求的不斷發(fā)展、相互交織，構(gòu)成了鈔票處理發(fā)展演變的主要脈絡(luò)。
　　 一、我國(guó)鈔票處理的發(fā)展
　　 1997年以前的一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期，我國(guó)鈔票處理基本延用傳統(tǒng)的方法：即回籠的人民幣現(xiàn)鈔經(jīng)商業(yè)銀行清點(diǎn)扎捆，分為可再投放市場(chǎng)的回籠完整券與殘損券，在保存一定業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)現(xiàn)金之后，交存人民銀行發(fā)行庫。人民銀行人工點(diǎn)捆卡把，檢驗(yàn)回籠券質(zhì)量，合格后，存放發(fā)行庫內(nèi)①。其中殘損券經(jīng)人工復(fù)點(diǎn)后，送造紙廠蒸煮打漿銷毀，邊遠(yuǎn)地區(qū)還采取焚燒方式銷毀。
　　 隨著我國(guó)現(xiàn)金流通量急劇增加，傳統(tǒng)的鈔票處理方式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)要求。1997年5月，人民銀行向國(guó)務(wù)院發(fā)出請(qǐng)示，提出了增加投資，購(gòu)置鈔票處理設(shè)備等意見，得到了國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)?，F(xiàn)代意義上的大規(guī)模鈔票處理從此在我國(guó)起步，人民銀行鈔票處理中心逐步建立，機(jī)械清分和銷毀設(shè)備也逐步配備。同時(shí)，商業(yè)銀行也逐步配備點(diǎn)鈔機(jī)、清分機(jī)等設(shè)備，提高鈔票處理效率；尤其是隨著自助銀行業(yè)務(wù)的發(fā)展，商業(yè)銀行對(duì)現(xiàn)鈔質(zhì)量要求越來越高，一些規(guī)模較大的商業(yè)銀行鈔票處理設(shè)備配置水平越來越高、業(yè)務(wù)量也不斷增長(zhǎng)。
　　 二、鈔票處理的基本屬性和供求關(guān)系
　　 （一）鈔票處理的基本屬性
　　 公共物品是指公共使用或消費(fèi)的物品。由于現(xiàn)金的高流動(dòng)性，鈔票處理后的現(xiàn)金很難確定由哪個(gè)具體的個(gè)人持有，因而鈔票處理具有公共物品屬性。但具體到經(jīng)營(yíng)鈔票處理的個(gè)體來講，個(gè)體可以（部分）支配處理后的現(xiàn)鈔流向，從這個(gè)角度，鈔票處理又具有私人物品屬性。因而鈔票處理應(yīng)該是介于私人物品和純公共物品之間，即準(zhǔn)公共物品。
　　 一是非排他性。即無論出于何種目的進(jìn)行鈔票處理，處理后的現(xiàn)鈔一旦進(jìn)入流通，很難確定具體的消費(fèi)（受益）對(duì)象。單純的鈔票處理②難以通過“成本—收益”核算實(shí)現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營(yíng)。
　　 二是非競(jìng)爭(zhēng)性。非競(jìng)爭(zhēng)性是指當(dāng)增加一個(gè)人消費(fèi)某產(chǎn)品時(shí)，該產(chǎn)品的邊際成本為零。對(duì)于鈔票處理，盡管存在對(duì)現(xiàn)鈔潔凈程度的不同需要，但一經(jīng)提供，消費(fèi)者（直接的為金融機(jī)構(gòu)、間接的為社會(huì)公眾）便同樣享用，不影響其邊際成本。由于非競(jìng)爭(zhēng)性，鈔票處理很難根據(jù)“競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)品總需求等于個(gè)體需求加總”的原則進(jìn)行生產(chǎn)，只能按照一般水平的消費(fèi)偏好開展，鈔票處理供給難以達(dá)到社會(huì)最優(yōu)水平。
　　 三是正外部性。正外部性，行為人實(shí)施的行為對(duì)他人或公共的環(huán)境利益有溢出效應(yīng)。鈔票處理的正外部性十分明顯，一經(jīng)實(shí)施，全社會(huì)受益。正外部性的存在，使得鈔票處理較難通過“成本—收益”經(jīng)營(yíng)模式實(shí)現(xiàn)充分供給。
　　 （二）鈔票處理的需求與供給
　　 1.鈔票處理的需求分析。從需求主體上分類，鈔票處理需求可分為社會(huì)公眾需求、金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)需求、中央銀行履行職能需求。社會(huì)公眾③需求，即社會(huì)公眾希望持有整潔干凈的現(xiàn)鈔；金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)需求，即金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)需要而產(chǎn)生的鈔票處理需求；中央銀行履行職能需求，即中央銀行出于依法履行貨幣發(fā)行和管理職責(zé)的需要而產(chǎn)生的鈔票處理需求。其中，社會(huì)公眾需求和中央銀行履行職能需求均具有公益性，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)需求屬業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范疇，具有市場(chǎng)性。
　　 影響鈔票處理需求量的因素有三種：一是流通中現(xiàn)金量。鈔票處理需求量與流通中現(xiàn)金量成正比關(guān)系，流通中現(xiàn)金量越大，鈔票處理需求就越大。二是現(xiàn)鈔制作質(zhì)量?，F(xiàn)鈔制作水平越高、質(zhì)量越好，則鈔票使用過程中的污損、殘破率就越低，鈔票處理需求率也就較低。但考慮到現(xiàn)鈔制作水平在一定時(shí)期內(nèi)的穩(wěn)定性，可以認(rèn)為短期內(nèi)現(xiàn)鈔制作質(zhì)量對(duì)鈔票處理需求影響不大。三是商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)模式。首先，自助銀行業(yè)務(wù)與鈔票處理需求的正相關(guān)，即自助銀行業(yè)務(wù)規(guī)模越大，鈔票處理需求也就越大；其次，人民銀行管理要求，即人民銀行對(duì)商業(yè)銀行現(xiàn)金收付業(yè)務(wù)的管理要求，監(jiān)督交存回籠券質(zhì)量等，人民銀行管理力度越大、要求越高，商業(yè)銀行鈔票2ee3c04db2860d591b5f87dda9fd2134處理的水平也會(huì)隨之上升。
　　 2.鈔票處理的供給分析。（1）商業(yè)銀行鈔票處理供給：市場(chǎng)失靈導(dǎo)致鈔票處理有效供給不足，只能部分滿足需求。鈔票處理的準(zhǔn)公共物品特性，決定了商業(yè)銀行鈔票處理供給的不足，即存在市場(chǎng)失靈：一是市場(chǎng)化建設(shè)模式的局限性。商業(yè)銀行鈔票處理建設(shè)遵循盈利最大化的原則，受制于自身經(jīng)營(yíng)需要。調(diào)查顯示，目前金融機(jī)構(gòu)普遍清分能力不足，機(jī)械清分能力往往僅能滿足離行式ATM機(jī)使用，大批附行式ATM機(jī)仍依賴手工或點(diǎn)鈔機(jī)。市場(chǎng)化建設(shè)模式甚至無法滿足商業(yè)銀行自身需求。二是各自為政建設(shè)模式的局限性。由于商業(yè)銀行間經(jīng)營(yíng)規(guī)模、管理水平差異較大，不同商業(yè)銀行對(duì)鈔票處理需求的差異也較大，加上商業(yè)銀行發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營(yíng)決策機(jī)制等因素，商業(yè)銀行鈔票處理建設(shè)水平差異很大。工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行等國(guó)有大型銀行機(jī)械清分設(shè)備配備相對(duì)較多、設(shè)備質(zhì)量相對(duì)較好，一些規(guī)模較小的銀行、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)配備機(jī)械設(shè)備數(shù)量較少，甚至沒有配備。各自為政的建設(shè)模式難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致鈔票處理整體水平相對(duì)低下。三是純市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式與公益性鈔票處理需求的矛盾。純市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式存在如下問題：①目標(biāo)不相容。以營(yíng)利為目的的鈔票處理發(fā)展只能依賴業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)帶來的收益，其成長(zhǎng)具有自發(fā)性，難以適應(yīng)不斷增長(zhǎng)的鈔票處理需求。②市場(chǎng)勢(shì)力。受規(guī)模經(jīng)濟(jì)等因素影響，商業(yè)銀行一旦在鈔票處理領(lǐng)域取得壟斷地位，在盈利第一的目標(biāo)下，市場(chǎng)勢(shì)力往往意味著高價(jià)格、低品質(zhì)。
　　 （2）人民銀行鈔票處理供給（見圖1）：政府失靈導(dǎo)致鈔票處理有效供給不足，只能部分滿足基本公共需求。政府失靈，是指?jìng)€(gè)人對(duì)公共物品的需求得不到很好的滿足，公共部門在提供公共物品時(shí)，規(guī)模過大或者效率降低。人民銀行鈔票處理供給存在一定程度的政府失靈：一是行政化的建設(shè)模式與市場(chǎng)化的鈔票處理需求總量的矛盾。人民銀行鈔票處理建設(shè)行政屬性較強(qiáng)，從申報(bào)、立項(xiàng)到批復(fù)、開工建設(shè)決策鏈條長(zhǎng)、耗時(shí)較多，需要中央預(yù)算部門以及地方政府的大力支持，因而建設(shè)周期較長(zhǎng)，一旦建成，穩(wěn)定性較強(qiáng)。而鈔票處理需求總量具有市場(chǎng)屬性，即決定于經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展，受制于經(jīng)濟(jì)金融的波動(dòng)。行政化的鈔票處理建設(shè)模式很難適應(yīng)市場(chǎng)化的鈔票處理需求變化。二是行政化的管理模式與企業(yè)化的鈔票處理管理要求的矛盾。人民銀行鈔票處理業(yè)務(wù)管理上基本沿用行政管理模式，無論是人員管理、薪酬體系均缺乏應(yīng)有的靈活性。行政機(jī)關(guān)管理風(fēng)格難以適應(yīng)鈔票處理的企業(yè)化運(yùn)作。三是均等化公共產(chǎn)品與差異化需求的矛盾。隨著經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展，現(xiàn)代化的現(xiàn)鈔存取設(shè)備、自助服務(wù)設(shè)備廣泛運(yùn)用于金融業(yè)、交通業(yè)、零售業(yè)等，經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)流通中現(xiàn)鈔清分需求的量越來越大、時(shí)間要求越來越高，內(nèi)容也不盡相同。人民銀行的現(xiàn)鈔清分覆蓋能力十分有限。
　　
　　 三、鈔票處理模式設(shè)計(jì)與選擇
　　 公共物品理論認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)公共物品的屬性和特征，合理安排公共物品的多元供給制度，提升公共物品供給水平。因而，有必要依據(jù)鈔票處理準(zhǔn)公共物品的基本屬性，通過創(chuàng)新組織模式，有效提升鈔票處理供給能力。
　　 所謂非營(yíng)利組織（Non-Profit Organization，NPO），是指不為所有者營(yíng)利為目的的組織，它的目標(biāo)通常是支持或處理個(gè)人關(guān)心或者公眾關(guān)注的議題或事件，因此其所涉及的領(lǐng)域非常廣，擔(dān)任起彌補(bǔ)社會(huì)需求與政府供給間的落差④。非營(yíng)利組織通常是在市場(chǎng)失靈和政府失靈的條件下出現(xiàn)并發(fā)揮作用的。即個(gè)人利益實(shí)現(xiàn)得不夠充分，國(guó)家利益也表現(xiàn)得不夠突出，但公益性、互益性或中介性相對(duì)較強(qiáng)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。鈔票處理的基本屬性和供需矛盾也說明引入非營(yíng)利組織的必要性。
　　 1.鈔票處理非營(yíng)利組織設(shè)計(jì)。非營(yíng)利組織彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”的效果，外部取決于政府的培育支持力度和整體的市場(chǎng)環(huán)境，內(nèi)部取決于非營(yíng)利組織的結(jié)構(gòu)和目標(biāo)與公共物品屬性的適應(yīng)程度。對(duì)于鈔票處理而言，就是要依靠人民銀行和各級(jí)政府的支持，依據(jù)鈔票處理準(zhǔn)公共物品的特點(diǎn)，通過制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，建立非營(yíng)利鈔票處理組織，不斷提升鈔票處理能力和效率（見圖2）。
　　 一是人民銀行和各級(jí)政府的支持是必要前提。由于金融機(jī)構(gòu)對(duì)鈔票處理業(yè)務(wù)的需求以及鈔票處理供給水平的差異，商業(yè)銀行自發(fā)聯(lián)合組建非營(yíng)利鈔票組織的動(dòng)力不足；同時(shí)，鈔票處理的土地廠房、機(jī)器設(shè)備投入較大，依靠商業(yè)銀行自發(fā)聯(lián)合組建的難度也較大?？疾靽?guó)際社會(huì)非營(yíng)利組織的發(fā)展歷史，政府的支持、鼓勵(lì)、規(guī)范、監(jiān)管是前提。具體到我國(guó)的鈔票處理而言，首先，人民銀行會(huì)同其他政府部門明確非營(yíng)利鈔票處理組織的相關(guān)優(yōu)惠扶持政策，尤其是爭(zhēng)取地方政府在土地、資金上的支持；其次，人民銀行制定非營(yíng)利鈔票處理組織、運(yùn)行管理辦法，確保組織建設(shè)合理、業(yè)務(wù)運(yùn)行規(guī)范；最后，人民銀行應(yīng)依法行使監(jiān)管權(quán)力，對(duì)非營(yíng)利鈔票處理組織的發(fā)展進(jìn)行前瞻性的規(guī)劃，對(duì)其業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)施必要的監(jiān)管。
　　 二是自由志愿和互惠互利是組織原則。典型意義上的非營(yíng)利組織，一般是本著自由志愿組合、本著互惠互利原則，以組織活動(dòng)實(shí)現(xiàn)特定成員或社會(huì)的公共利益。就鈔票處理而言，首先，金融機(jī)構(gòu)對(duì)鈔票處理的實(shí)際需求呈逐年上升趨勢(shì)，只要政府（中央銀行）適當(dāng)引導(dǎo)，金融機(jī)構(gòu)完全有意愿參與組建非營(yíng)利組織；其次，只要政府（中央銀行）支持力度足夠，鈔票處理需求不盡相同的金融機(jī)構(gòu)也完全可以形成共識(shí)，并通過不斷完善互惠互利的運(yùn)作機(jī)制，服務(wù)自己、服務(wù)成員、服務(wù)社會(huì)。
　　 三是公益第一和服務(wù)會(huì)員是經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。鈔票處理存在的“市場(chǎng)失靈”表明，堅(jiān)持公益應(yīng)成為非營(yíng)利鈔票處理組織的首要目標(biāo)。同時(shí)，由于鈔票處理公益屬性和市場(chǎng)屬性較難分割，以及需求總量市場(chǎng)化、建設(shè)難度較大等因素，非營(yíng)利鈔票處理組織建成并運(yùn)營(yíng)后，比較現(xiàn)實(shí)可行的辦法就是服務(wù)于參與組建的各個(gè)成員（即會(huì)員制）。
　　 四是內(nèi)部自治和合理定價(jià)的經(jīng)營(yíng)策略。在實(shí)踐中，非營(yíng)利組織與企業(yè)一樣是需要產(chǎn)生利益，但區(qū)別在于非營(yíng)利組織是為組織倡導(dǎo)的服務(wù)對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容而產(chǎn)生利益，同時(shí)受法規(guī)或道德約束，盈余一般不分配給所有者或成員。因而，非營(yíng)利鈔票處理組織應(yīng)建立健全治理結(jié)構(gòu)，保證組織高效運(yùn)轉(zhuǎn)。人民銀行可采取選送高管人員等方式加強(qiáng)對(duì)鈔票處理組織管理層的管理，預(yù)防侵害公共利益行為。同時(shí)，應(yīng)充分尊重其經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，通過建立合理的定價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)成本核算，充分考慮未來發(fā)展空間，合理確定服務(wù)價(jià)格，以保證運(yùn)營(yíng)效率。
　　 綜上所述，可從發(fā)揮人民銀行、商業(yè)銀行和鈔票處理組織三方積極性入手，組建非營(yíng)利會(huì)員制鈔票處理中心。該中心是由人民銀行監(jiān)督管理，商業(yè)銀行為會(huì)員，獨(dú)立核算、自收自支的法人事業(yè)單位。中心的組織框架：由人民銀行牽頭組建理事會(huì)，中心理事長(zhǎng)、主任及主要管理人員可由人民銀行委派。經(jīng)營(yíng)方針：服務(wù)宗旨、公益原則、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧（即堅(jiān)持公益性、不以營(yíng)利為目的，實(shí)行企業(yè)化管理，自主用工、獨(dú)立核算）。
　　 （二）鈔票處理的多元供給
　　 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明，非營(yíng)利組織在公共物品的供給上盡管有許多的優(yōu)勢(shì)，但在實(shí)踐中也會(huì)出現(xiàn)“契約失靈”、“志愿失靈”等現(xiàn)象。要實(shí)現(xiàn)公共物品的充足、有效供給，有必要實(shí)施公共物品多元供給。Wuthnow（1991）曾指出，當(dāng)政府部門、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織三者為公眾提供相同或相似的公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，也會(huì)存在激烈的競(jìng)爭(zhēng)，資金、人員、技術(shù)等資源在部門間流動(dòng)，三者不斷的合作與競(jìng)爭(zhēng)中努力尋求多元權(quán)力的均衡點(diǎn)，形成公共物品供給的多元體制及互補(bǔ)機(jī)制。
　　 多元供給的關(guān)鍵就是不同主體的合理定位。具體而言：政府在政策服務(wù)、制度安排、協(xié)調(diào)多方關(guān)系、建立關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、保障公平、合同監(jiān)管等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，而在具體的生產(chǎn)、服務(wù)上行動(dòng)遲緩、缺乏回應(yīng)性，要求訴諸市場(chǎng)和社會(huì)力量；營(yíng)利組織擁有極強(qiáng)的運(yùn)營(yíng)能力，開拓性和創(chuàng)新力、生產(chǎn)服務(wù)效率高、適合完成產(chǎn)生利潤(rùn)的任務(wù)，但其營(yíng)利至上的行為則需政府規(guī)制及監(jiān)督予以約束；非營(yíng)利組織在克服市場(chǎng)失靈和政府失靈上有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但其“類官僚化運(yùn)作”及“二政府”傾向必須通過政府的制度監(jiān)管和市場(chǎng)力量的競(jìng)爭(zhēng)加以規(guī)范。
　　 就鈔票處理而言，首先，要發(fā)揮人民銀行的主導(dǎo)作用，人民銀行要完善鈔票處理的相關(guān)法規(guī)，規(guī)劃鈔票處理供給模式，強(qiáng)化鈔票處理組織監(jiān)管，爭(zhēng)取各級(jí)政府部門對(duì)鈔票處理投入和支持，支持鈔票處理技術(shù)發(fā)展，制定行業(yè)規(guī)范，保留必要的鈔票處理能力。其次，要大力發(fā)展非營(yíng)利會(huì)員制鈔票處理組織，有效地提升我國(guó)鈔票處理供給能力和效率，緩解一些地區(qū)尤其是現(xiàn)金流通量較大地區(qū)的鈔票處理供給嚴(yán)重不足的矛盾，提升我國(guó)鈔票處理的整體水平。第三，要繼續(xù)鼓勵(lì)、支持、監(jiān)督、規(guī)范商業(yè)銀行等營(yíng)利性鈔票處理組織，營(yíng)利性鈔票處理組織能有效滿足特定對(duì)象的鈔票處理需求，經(jīng)營(yíng)效率相對(duì)較高，對(duì)提升整個(gè)社會(huì)鈔票處理水平，激發(fā)鈔票處理業(yè)務(wù)活力有不可或缺的作用。
　　 因而，我國(guó)鈔票處理發(fā)展方向可歸結(jié)為：在主體功能上，“以人民銀行為主導(dǎo)，商業(yè)銀行為主體，非營(yíng)利組織廣泛存在”；在組織分布上，“人民銀行鈔票處理中心、商業(yè)銀行鈔票處理中心、非營(yíng)利性鈔票處理組織、營(yíng)利性鈔票處理組織”共存的多元局面。
　　
　　 注釋：
　　 ①不合格的，退還商業(yè)銀行重新整點(diǎn)。
　　 ②即排除商業(yè)銀行因發(fā)展現(xiàn)金自助業(yè)務(wù)需要而進(jìn)行鈔票處理的情況
　　 ③包括企事業(yè)單位，以及群眾
　　 ④百度百科詞條
　　 參考文獻(xiàn)：
　　 1.Wuth