深化財政審計 服務國家治理

　　 摘 要：文章指出，要進一步深化對國家審計本質(zhì)特征的認識，準確把握國家審計發(fā)展規(guī)律和推動國家審計科學發(fā)展，深化財政審計的內(nèi)容和重點，深化財政審計的保障措施。
　　 關鍵詞：財政審計 國家審計 本質(zhì)特征 科學發(fā)展
　　 中圖分類號：F239.44 文獻標識碼：A
　　 文章編號：1004-4914（2011）12-208-02
　　
　　 劉家義審計長在中國審計學會第三次理事論壇上的講話中指出，在國家治理中，審計實質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組織部分，通過發(fā)揮預防、揭示和抵御功能，在不斷完善國家治理，進而在國家的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用。從國家治理的角度看待國家審計，就為進一步深化對國家審計本質(zhì)特征的認識、準確把握國家審計發(fā)展規(guī)律和推動國家審計科學發(fā)展，提供了更寬廣的視野和平臺。
　　 財政審計是國家審計永恒的主題。關注國家財政安全，揭示存在的風險，提出防范和化解風險的對策性建議，健全財政體制機制，完善管理，切實維護國家財政安全，是財政審計發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能，服務國家治理的主要體現(xiàn)。具體來講，就是要以規(guī)范預算管理、推動財政體制改革、促進建立公共財政體系、保障財政安全、提高財政績效水平為目標，堅持“揭露問題、規(guī)范管理、促進改革、提高績效、維護安全”的審計思路，全面提升財政審計的層次和水平。
　　 一、深化財政審計的內(nèi)容和重點
　　 1.中央財政管理審計。中央財政管理審計工作應以提高預算管理的規(guī)范性、科學性和公開性，建立健全財政預算管理制度為目標，充分發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)的作用，從體制、機制和制度上揭露問題，分析原因，提出合理建議，重點關注中央財政支出方向，促進優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設。要重點做好以下兩個方面工作：一是通過審計推動建立全面預算，進一步強化預算管理和監(jiān)督。借助中央預算執(zhí)行審計，促進修訂完善現(xiàn)行的《預算法》，將政府以行政權(quán)力和國有資產(chǎn)所有者身份集中的社會資源，全部納入預算管理。進一步規(guī)范非稅收入管理，在清理整頓的基礎上，將保留的收費、基金全部納入預算管理。同時，進一步加強事前、事中審計，督促財政部門細化預算編制，提高年初到位率，加強預算執(zhí)行，提高預算執(zhí)行效率。二是通過審計促使財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推動繼續(xù)加大公共服務領域投入。目前，我國社會事業(yè)發(fā)展相對滯后，基礎比較薄弱，社會保障總體上覆蓋范圍較窄、標準較低，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間基本公共服務水平差距較大。2010年中央財政總支出48322.52億元，其中：一般公共服務、教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、農(nóng)林水事務、住房保障等支出15269.91億元，占總支出31.6%，比例仍然不高。因此，審計應積極發(fā)揮主觀能動性，在調(diào)查分析基礎上，提出科學、合理的建議，推進政府職能進一步轉(zhuǎn)變，使財政保障范圍逐步退出一般性、競爭性領域，著重保障政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等職能，進一步加大“三農(nóng)”、教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等公共服務領域的投入，建立健全保障和改善民生的長效財政支出機制。
　　 2.中央轉(zhuǎn)移支付審計。目前，我國財政轉(zhuǎn)移支付存在的問題主要有以下幾個方面：一是一般性轉(zhuǎn)移支付在中央對地方轉(zhuǎn)移支付中占比仍不高。2010年，中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付為13235.66億元，占比40.92%，專項轉(zhuǎn)移支付則達到的14112.06億元，占比43.64%，對地方稅收返還4993.37億元，占比15.44%，一般轉(zhuǎn)移支付比例較往年有所增加，但總體占比仍不高。二是部分專項轉(zhuǎn)移支付資金項目設置不合理。如：用于改善中小學辦學條件的?？罹桶ㄖ醒朊褡褰逃a助專款、國家貧困地區(qū)義務教育（中小學）工程?？睢⑥r(nóng)村寄宿制學校建設國債資金等多項資金。三是同一專項資金存在多頭申報、多頭管理現(xiàn)象。如：中小學危房改造專項資金主管部門就有財政、教育、發(fā)改委和扶貧辦等多個部門，這就為部分項目單位從不同主管部門為同一個項目重復申報、多頭領取財政資金提供了可能。四是部分專項資金分配的科學性、公開性和透明度不夠。目前，我國有相當部分專項資金沒有管理辦法或管理辦法沒有公開，各省難以了解資金是如何分配的以及分配的標準，一般只能從指標文件中了解本地區(qū)獲得了多少資金，但不知道其他各省分配了多少。
　　 轉(zhuǎn)移支付存在上述諸多問題，客觀上是由于體制性障礙、制度性缺陷造成的，目前我國還沒有完善的、權(quán)威性的法律法規(guī)對轉(zhuǎn)移支付的原則、程序、分配方法等作出明確要求。對此，財政審計工作應充分發(fā)揮審計的建設性作用，以完善轉(zhuǎn)移支付體制、機制為著力點，加快推進《中華人民共和國轉(zhuǎn)移支付法》及實施細則等一系列制度的制定和出臺，從制度層面加以約束和規(guī)范，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，發(fā)揮一般性轉(zhuǎn)移支付在均8MMJx6CWxEBHZ/PuBhdCGC4s7KtcFeSdEdAgZ6tAL2s=衡地區(qū)間財力差異、實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務能力均等化等方面的作用。同時，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付管理，嚴格控制設立新的專項轉(zhuǎn)移支付項目，區(qū)分不同情況取消、壓縮、整合現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付項目，增強專項資金分配的科學性、公開性和透明度，提高資金使用效益。
　　 3.中央稅收征管審計。近幾年來，隨著國際、國內(nèi)經(jīng)濟形勢的變化，我國部分稅收制度也發(fā)生了較大變化，審計工作應進一步增強主動性，加強學習，吃透新的稅收制度精神，更好地發(fā)揮審計在保障財政收入方面的作用。一是通過審計監(jiān)督新稅收制度的運行狀況，防止稅款流失。財政審計應充分發(fā)揮免疫系統(tǒng)的“警示”作用，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，揭露新稅收制度執(zhí)行中存在的突出問題，提出合理化建議，在實際工作中推動新稅收制度的進一步完善，堵塞稅收流失漏洞，促進稅收征管質(zhì)量提高。二是通過審計完善財稅制度改革，保障稅收宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮。在審計和審計調(diào)查基礎上，推動逐步取消地區(qū)間不合理的稅收優(yōu)惠政策，代之以行業(yè)間稅收優(yōu)惠政策，有利于國家稅收宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮。如2003年稅收征管質(zhì)量審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全國僅海南省和深圳市兩地有“地產(chǎn)地銷”減免增值稅稅收優(yōu)惠政策，造成全國各地企業(yè)紛紛涌向海南省和深圳市，在此設立銷售公司，違規(guī)享受地區(qū)稅收優(yōu)惠政策，地區(qū)間的稅收優(yōu)惠政策既擾亂了市場經(jīng)濟秩序，又影響了稅收宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮。三是通過審計推動資源稅改革，推進環(huán)境稅開征。審計工作應緊密結(jié)合黨的十七大提出的“實行有利于科學發(fā)展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制”要求，在有效開展稅收審計工作基礎上，加快推進資源稅制改革，適當擴大資源稅征收范圍，完善資源稅計征辦法，以促進資源節(jié)約和環(huán)境保護。同時，通過審計加快推進環(huán)境稅開征，讓稅制來保護我們的環(huán)境，讓稅制督促企業(yè)改進技術(shù)、減少污染生產(chǎn)，為經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展作出貢獻。
　　 4.地方財政收支審計。地方財政收支審計，應繼續(xù)加大預算執(zhí)行及決算的真實性、完整性、合規(guī)性審計力度，并注重將預算執(zhí)行審計和績效審計相結(jié)合，探索建立預算執(zhí)行績效評估體系，促進地方政府提高項目管理水平和資金使用績效，與此同時，應著力加強兩個方面的審計調(diào)查和分析力度，充分發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)作用。
　　 （1）通過審計加快推進省以下財政體制改革。目前，我國實行五級政府、五級財政的管理體制?！笆泄芸h”地區(qū)的市級財力比重提高可能存在所謂“市卡縣”、“市刮縣”因素，財權(quán)重心上提，事權(quán)重心下移，而轉(zhuǎn)移支付力度又跟不上，使最困難的狀況出現(xiàn)在縣鄉(xiāng)基層。對此，財政審計工作應按照黨的十七大提出的“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”，“完善省以下財政體制，增強基層政府提供公共服務能力”的要求，當好參謀助手，充分發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)的“預警”作用，推進“省管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”等財政管理體制改革，力求實現(xiàn)省以下財政層級的扁平化，即三級政府、三級財政架構(gòu)，使基層政府真正解困，最終建立與市場經(jīng)濟相適應的財政管理體制。
　　
　　 （2）通過審計進一步規(guī)范地方政府尤其是基層地方政府負債的管理。近幾年審計工作發(fā)現(xiàn)，地方政府尤其是基層地方政府債務管理不夠規(guī)范、合理，主要表現(xiàn)為：一是政府未能掌握債務總體規(guī)模，債務主體也不夠清晰；二是各級地方政府融資平臺貸款金額大，政府擔保形成的或有負債總量多，財政兜底壓力大。因此，審計工作應注重發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)的“抵御”作用，積極開展審計和審計調(diào)查，提出切實可行審計意見和建議，推進地方政府盡快建立和完善相關債務管理制度，督促地方政府摸清歷史債務數(shù)量，控制新增債務規(guī)模，加大債務清償力度，將政府性債務納入預算管理，建立借用還相統(tǒng)一、責權(quán)利相結(jié)合的長效償債機制，促使地方政府債務管理更加科學化、規(guī)范化、合理化。
　　 二、深化財政審計的保障措施
　　 為更好地發(fā)揮國家審計在經(jīng)濟社會的免疫系統(tǒng)功能，更好地服務于國家治理，國家審計須強化以下幾個方面工作，切實做好自身能力建設，全面提升審計水平。
　　 1.積極轉(zhuǎn)變觀念，牢固樹立科學的審計理念。以科學發(fā)展觀為靈魂與指南，堅持“依法審計、服務大局、圍繞中心、突出重點、求真務實”的審計工作方針，把推進法治、維護民生、推動改革、促進發(fā)展作為審計工作的出發(fā)點和落腳點，認真履行憲法與法律賦予的職責，貫徹落實審計法和審計法實施條例，進一步加強審計監(jiān)督，堅持揭露、查處重大違法違規(guī)問題、促進反腐倡廉建設和揭示體制性障礙、制度性缺陷、重大管理漏洞、促進深化改革與完善制度并重，不斷增強審計工作的主動性、宏觀性、建設性、開放性和科學性。
　　 2.創(chuàng)新審計工作，更好地履行審計監(jiān)督職責。新時期的審計工作要求越來越高，需要審計人員解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，大膽突破固有思維模式，進一步創(chuàng)新審計理念、創(chuàng)新工作方法、創(chuàng)新工作方式、創(chuàng)新組織模式，積極探索和推廣多專業(yè)融合、多視角分析、多方式結(jié)合的審計組織方式，經(jīng)審計與審計調(diào)查、預算執(zhí)行與經(jīng)濟責任審計、同級審與上審下結(jié)合、常規(guī)審計與跟蹤審計結(jié)合、真實合法性審計與效益審計結(jié)合、揭露問題與促進整改等有機結(jié)合起來，更好地在維護國家財政安全、完善國家治理、健全體制機制、維護民主民生等方面發(fā)揮審計的建設性作用。
　　 3.提高學習能力，增強審計持久戰(zhàn)斗力。新時期的審計工作對審計人員的綜合素質(zhì)要求更高，為了更好地適應審計工作的需要，審計人員需進一步明確學習目的、端正學習態(tài)度、清晰學習內(nèi)容、改進學習方法，堅持工作學習化、學習工作化，堅持集中學習和自主學習并重，認真研究財稅領域的政策法規(guī)、機制體制、發(fā)展規(guī)劃和改革方向等內(nèi)容，系統(tǒng)鉆研專業(yè)知識，強化專業(yè)基礎，切實提高學習新知識掌握新本領的能力，保持持久的戰(zhàn)斗力。
　　 4.強化廉政建設，增強審計獨立性。廉政建設是審計工作的“生命線”和“高壓線”，審計人員要堅定理想信念，牢固樹立正確的人生觀和價值觀；審計機關要筑牢思想防線、制度防線、責任防線和監(jiān)督防線，切實增強廉潔自律和抵御外界侵蝕的能力，培養(yǎng)作風優(yōu)良、堅持原則、敢于碰硬的優(yōu)秀審計人員，進一步增強審計機關的公信力和執(zhí)行力。
　　 （作者單位：審計署駐鄭州特派辦 河南鄭州 450000）
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