高校跟蹤審計與基建工程管理嵌入研究

　　 摘 要：隨著高校基本建設(shè)規(guī)模的不斷加大，跟蹤審計作為內(nèi)部控制的有效手段，越來越多地引入高?；üこ坦芾磉^程。針對近年來高校跟蹤審計實踐存在的問題，提出了建立高校跟蹤審計與基建工程管理有效嵌入的途徑。
　　 關(guān)鍵詞：高校 跟蹤審計 基建工程管理 嵌入
　　 中圖分類號：G647、F239.66 文獻標識碼：A
　　 文章編號：1004-4914（2011）12-090-02
　　
　　 20世紀90年代以來，特別是1999年高校擴招后，我國高等教育發(fā)展進入了新的高潮期。根據(jù)教育部統(tǒng)計，目前全國共有普通高等學校2305所。為適應(yīng)在校生人數(shù)的增加及教學科研水平不斷提高的要求，政府和高校通過多種融資方式不斷加大高?；ㄍ度?，僅2009年新增產(chǎn)權(quán)建筑面積達33585461平方米，正在施工建筑面積３8541668平方米{1}。近5年來普通高等教育基建支出占全國普通高等教育經(jīng)費支出均在15%以上，每年基建支出總額近4000億元。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》要求“加大教育投入，提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達到4%?！比绾未_保高校基建投資合法、高效地使用，審計日益受到政府的重視，教育部2007年發(fā)布了《關(guān)于加強和規(guī)范建設(shè)工程項目全過程審計的意見》（教財［2007］29號），明確提出“各部門、各單位對本部門、本單位的大中型建設(shè)工程應(yīng)實施全過程審計?！薄秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》同時提出，“加強經(jīng)費管理，強化重大項目建設(shè)和經(jīng)費使用全過程審計，確保經(jīng)費使用規(guī)范、安全、有效?！睉?yīng)該說高?；üこ谈檶徲嬕殉蔀榻鉀Q基建投資動態(tài)監(jiān)管和評估的行之有效的內(nèi)控方式。
　　 一、跟蹤審計的概念及分類
　　 跟蹤審計又稱為實時審計、同步審計，目前理論界對其定義尚未形成一致看法，根據(jù)相關(guān)研究成果并結(jié)合基建工程跟蹤審計內(nèi)容，基本可定義為：跟蹤審計是審計部門以國家的法律、法規(guī)為依據(jù)，運用現(xiàn)代審計方法對建設(shè)項目決策、設(shè)計、招投標、施工、竣工驗收及結(jié)（決）算部分階段或全過程的技術(shù)經(jīng)濟活動和固定資產(chǎn)形成過程中的財政、財務(wù)收支的真實性、合法性和有效性進行審計監(jiān)督和評價，維護國家、業(yè)主及相關(guān)利益者的合法權(quán)益，有效控制和如實反映工程造價，促進管理和廉政建設(shè)，提高投資效益{2}。它是一項集咨詢、監(jiān)督、評價、管理于一體的新型審計方法，是對建設(shè)工程項目管理過程和結(jié)果所實施的一種全程的、動態(tài)的、有效的經(jīng)濟控制和廉政風險防范機制。
　　 按照跟蹤審計的時間跨度可分為階段性跟蹤審計和全過程跟蹤審計，階段性跟蹤審計是根據(jù)需要對基建工程某個或幾個階段進行跟蹤，階段性跟蹤審計延伸至基建工程項目的整個過程即轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程跟蹤審計。按跟蹤審計強度可為駐場審計、環(huán)節(jié)審計和分期審計。駐場審計是審計機構(gòu)在項目建設(shè)現(xiàn)場全天候進行的審計；環(huán)節(jié)審計是根據(jù)項目建設(shè)過程的具體情況確定出重點環(huán)節(jié)有針對性地開展跟蹤審計；分期審計是指審計機構(gòu)在項目建設(shè)期間定期或不定期地進入項目建設(shè)現(xiàn)場開展跟蹤審計。以上跟蹤審計模式的選擇可根據(jù)基建項目規(guī)模、建設(shè)周期、投資額度及審計部門的工作重點和審計力量配置情況確定。
　　 二、高校基建工程跟蹤審計實踐存在問題
　　 基于高校自身特點和行業(yè)規(guī)律以及內(nèi)部職能部門管理能力不同，目前我國高?；ü芾矸譃橐韵滤姆N模式：即項目管理公司參與模式、校方項目部項目管理模式、施工總承包模式和代建管理模式。除代建管理模式根據(jù)政府制定的代建管理辦法規(guī)定由政府主管部門委托進行稽查審計外，其它三種模式均由高校作為項目主體進行管理。近年來，許多高校在基建工程跟蹤審計方面進行了探索和實踐，特別是校內(nèi)基建管理力量較弱的高校，希望通過引入跟蹤審計加強基建工程管理控制力度，取得了有益的經(jīng)驗，也暴露出不少問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
　　 1.跟蹤審計的法律、法規(guī)及規(guī)章制度不夠完善。跟蹤審計是一種全新的基建工程內(nèi)控方式，各層面都還處在探索階段，相關(guān)法律法規(guī)的制定沒有跟上跟蹤審計工作實踐，部分進行跟蹤審計的高校雖然針對性地制定了有關(guān)的內(nèi)部規(guī)章，但內(nèi)容較籠統(tǒng)，可操作性不足，致使審計部門和人員在實際工作中缺乏法律依據(jù)和操作指導(dǎo)，工作難以深入展開。
　　 2.學校各方面對跟蹤審計的認識不足。跟蹤審計涉及到基建工程建設(shè)管理的全過程，必須得到學校領(lǐng)導(dǎo)的支持和基建管理部門的配合。傳統(tǒng)觀念認為審計就是“專挑毛病”，基建工程管理是基建職能部門職責，況且一定規(guī)模以上的項目都要施行工程監(jiān)理制度，審計部門工程管理專業(yè)性不強，跟蹤審計介入會影響工程管理順利實現(xiàn)。即使在審計部門內(nèi)部也存在認識不足，部分審計人員將審計工作凌駕于管理部門之上，要求管理過程必須由審計部門確認方能實施，使審計部門與工程管理機構(gòu)直接對立起來，因此，在實際工作中往往存在建設(shè)管理部門不理解、不配合的情況，使跟蹤審計工作受阻。
　　 3.跟蹤審計力量不足，審計目標難以實現(xiàn)。高校內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置源于學校內(nèi)部財務(wù)和經(jīng)濟責任審計，缺乏具備工程管理和專業(yè)知識的審計人員配備，難以適應(yīng)基建工程跟蹤審計的需要，面對如此繁重的審計任務(wù)、如此詳細的審計內(nèi)容、如此長期的審計過程，或無從入手，失于控制，或事無巨細，疲于應(yīng)付，不能及時適時找到工程管理各階段關(guān)鍵環(huán)節(jié)的嵌入點，缺乏應(yīng)對復(fù)雜問題的協(xié)調(diào)溝通處理能力，加大了審計風險。同時在選擇社會審計單位時，如不能全面考查審計單位的資質(zhì)、信譽和審計人員業(yè)務(wù)水平，會降低審計質(zhì)量，使預(yù)期的跟蹤審計目標難以實現(xiàn)。如何實現(xiàn)高校跟蹤審計與基建工程管理的良好嵌入，是高校跟蹤審計工作的亟待解決的問題。
　　 三、實現(xiàn)高校跟蹤審計與基建工程管理有效嵌入的途徑
　　 （一）跟蹤審計的嵌入原則
　　 1.獨立性原則：跟蹤審計是審計單位獨立于基建項目各管理單位對項目實施全過程的監(jiān)督、評價活動，在任何情況下，審計監(jiān)督都不能替代項目管理，審計單位和人員要堅持把獨立性放在重中之重的位置，嚴格履行法定職責，明確審計工作程序和任務(wù)。
　　 2.效益性原則：效益性是跟蹤審計的目標之一，基建項目建設(shè)過程復(fù)雜、涉及專業(yè)和單位眾多、專業(yè)性強，無論是審計部門還是引入社會中介機構(gòu)，都存在如何整合資源，最大限度實現(xiàn)審計效益的問題。為此，在現(xiàn)有的審計資源下，利用成本效益原則，在跟蹤審計項目選擇、審計方式及方法上必須量力而行，突出重點，提高效率。對于資金量小、周期長、次要環(huán)節(jié)及審計風險大的基建項目，不應(yīng)采取跟蹤審計。
　　 3.規(guī)范性原則：跟蹤審計要健康運行，必須逐步納入法制化、規(guī)范化軌道，在熟悉貫徹相關(guān)審計法律法規(guī)的同時，不斷根據(jù)跟蹤審計實踐總結(jié)完善目標與責任、項目選擇依據(jù)、信息發(fā)布等相關(guān)規(guī)章制度，建立科學合理的審計流程和審計質(zhì)量控制、評價體系，使跟蹤審計工作開展有法可依、有章可循、有的放失，提高審計科學化水平。
　　 （二）跟蹤審計的嵌入方式
　　 根據(jù)建設(shè)項目規(guī)模、復(fù)雜程度和管理要求不同，跟蹤審計通常采用點式和線式兩種嵌入方式。
　　 1.點式嵌入方式：也稱松散型嵌入跟蹤審計，是對建設(shè)規(guī)模小、投資少、項目內(nèi)容單一、工程造價明確的小型工程的關(guān)鍵節(jié)點的工作內(nèi)容進行重點介入跟蹤審計并及時提出審計意見，通常適用于中、小型基建及修繕項目，由高校內(nèi)部審計部門實施。
　　 2.線式嵌入方式：也稱緊密型嵌入跟蹤審計，即對重大建設(shè)項目的全過程技術(shù)經(jīng)濟活動以及參與單位相關(guān)經(jīng)濟行為進行實時介入，全面的審計監(jiān)督，出具審核意見。一般在發(fā)改委立項的主體工程項目和主要由國家財政撥款及項目投資總額較大、對資金控制要求非常嚴格的項目應(yīng)列入此范圍。在實施中根據(jù)嵌入的階段線長度不同分為：
　　
　　 （1）全過程跟蹤嵌入：對應(yīng)全過程跟蹤審計運行模式，由審計機構(gòu)跟蹤建設(shè)程序，有計劃地從建設(shè)項目決策階段(項目立項及可行性研究)就介入，延續(xù)到設(shè)計、招投標、合同簽訂、工程施工、竣工驗收直至項目竣工決算的整個過程的各個環(huán)節(jié)。這種嵌入方式要求審計機構(gòu)針對各階段的工作特點投入較多各類專業(yè)人員，同時對組成人員的專業(yè)知識和能力水平提出了較高的要求。
　　 （2）階段性過程跟蹤嵌入：對應(yīng)階段性跟蹤審計運行模式，由審計機構(gòu)根據(jù)對項目監(jiān)督重點要求，有針對性地選擇一個或幾個建設(shè)階段介入審計。比如：①從施工階段介入至工程竣工驗收，這是目前高校跟蹤審計的主要嵌入方式，重點跟蹤項目建設(shè)實施中合同履行即“三控兩管一協(xié)調(diào)”的執(zhí)行情況。隨著跟蹤審計的不斷延伸，階段性跟蹤嵌入方式逐步深入。②從招投標階段開始介入，招標文件和合同是全面表述項目招標人實質(zhì)性需求的法律性文件，對確定合同價、明確合同各方權(quán)力、義務(wù)和責任起著決定性作用，審計重點是對招標文件和合同重要條款和關(guān)鍵內(nèi)容的嚴謹性把握、監(jiān)督。目前高校延伸開展線式嵌入跟蹤審計的項目，通常從招投標階段開始介入。③從設(shè)計階段開始介入，根據(jù)項目建設(shè)各階段對工程造價的影響程度和多次計價過程的關(guān)系及相關(guān)統(tǒng)計資料顯示，設(shè)計階段對工程造價的影響程度可達75%以上，因此重點加強對設(shè)計階段工程造價審計介入是十分必要的。
　　 以上嵌入方式的選擇要依跟蹤審計的對象情況具體確定，合理選
　　擇嵌入方式可以達到事半功倍的效果。
　　 （三）跟蹤審計的嵌入環(huán)節(jié)
　　 基本建設(shè)程序?qū)㈨椖拷ㄔO(shè)分為：決策階段、設(shè)計階段、建設(shè)準備階段、施工與竣工驗收階段、竣工決算階段{3}。在制定跟蹤審計實施方案時，要緊緊圍繞政府投資項目建設(shè)目標來開展審計工作，加強對各建設(shè)目標分析和評價，抓住建設(shè)項目各階段的嵌入環(huán)節(jié)和關(guān)鍵點，做好各建設(shè)目標的平衡與優(yōu)化{4}。
　　 1.決策階段的審計。決策階段對建設(shè)項目造價及建成后的效益有著決定性的影響，因此教育主管部門及發(fā)改委等行政審批部門不斷加強了對項目審批的深化和細化，鑒于現(xiàn)行法律法規(guī)未賦予審計部門對項目可行性出具審計意見的權(quán)力，此階段著重審查：學校重大事項決策體系的建立及實際落實的監(jiān)督、立項決策是否進行了論證，是否符合學校的總體發(fā)展規(guī)劃和校園總體規(guī)劃。同時可與建設(shè)管理部門一起做好經(jīng)濟指標分析，從而為領(lǐng)導(dǎo)決策提供建議。
　　 2.設(shè)計階段的審計。設(shè)計階段是控制工程投資的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重點包括設(shè)計招投標程序、設(shè)計任務(wù)書的內(nèi)容、設(shè)計深度和設(shè)計質(zhì)量是否符合決策目標，設(shè)計概算編制的準確性、合規(guī)性及可控性。
　　 3.建設(shè)準備階段審計。建設(shè)準備階段包含工程招投標與合同簽訂。招投標過程是通過市場競爭確定建設(shè)工程價格的過程，要重點審計招標程序是否合規(guī)，招標文件對工程范圍、工期、質(zhì)量與驗收標準、報價原則及變更結(jié)算調(diào)整方法要求是否明確表達，工程量清單及招標控制價編制是否完整、準確，合同文件與招標文件、投標文件三者是否統(tǒng)一，合同中對工程質(zhì)量、工期、及各方責權(quán)利等關(guān)鍵內(nèi)容表達是否明確、嚴謹。
　　 4.施工與竣工驗收階段的審計。施工階段是投資控制的重要階段。主要審計內(nèi)容有：施工組織合規(guī)性和合同進度相符性監(jiān)控、工程質(zhì)量體系完整有效性及同設(shè)計要求相符性監(jiān)控、隱蔽工程真實性監(jiān)控、材料價格與市場價格關(guān)聯(lián)性監(jiān)控、現(xiàn)場變更簽證合理有效性監(jiān)控、資金撥付程序規(guī)范性和與工程進度一致性監(jiān)控六大節(jié)點。
　　 5.竣工決算階段審計?？⒐Q算階段審計是合理確定工程造價和實現(xiàn)建設(shè)項目管理目標的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。主要對工程量計算的準確性、清單（定額）套用的正確性、工程取費的合規(guī)性及材料價差調(diào)整的合理性監(jiān)控點進行控制{5}。
　　 （四）跟蹤審計嵌入風險防范
　　 基建工程跟蹤審計是高校內(nèi)部審計的一個重要的方式和發(fā)展方向，要確保跟蹤審計目