高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理探討

　　 摘 要：在高校理財(cái)環(huán)境不斷變化的當(dāng)下，高校預(yù)算管理面臨著新任務(wù)和新挑戰(zhàn)。文章從分析高校預(yù)算績(jī)效管理存在的問題入手，提出了加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策：科學(xué)、合理編制財(cái)務(wù)預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算編制的績(jī)效性；優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)，科學(xué)合理地配置資源；加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的控制、監(jiān)督，以提高預(yù)算執(zhí)行的效率；建立和完善高校預(yù)算績(jī)效考核體系；加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效反饋，實(shí)現(xiàn)學(xué)校資源的合理有效使用。
　　 關(guān)鍵詞：高校 財(cái)務(wù)預(yù)算 績(jī)效管理 探討
　　 中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　 文章編號(hào)：1004-4914（2011）12-086-02
　　
　　 近幾年來，我國(guó)政府嘗試推進(jìn)高校預(yù)算績(jī)效改革。財(cái)政部、教育部為貫徹“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”精神，提高預(yù)算資金的安全性、合規(guī)性和有效性，進(jìn)行了一系列預(yù)算管理體制改革。各級(jí)財(cái)政部門、經(jīng)費(fèi)管理部門相繼出臺(tái)項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)辦法、基本支出管理辦法、投資項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作指導(dǎo)意見、部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)辦法、優(yōu)化高校支出結(jié)構(gòu)促進(jìn)高等教育內(nèi)涵發(fā)展等政策文件，從宏觀上規(guī)范了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作。隨著高校各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的日趨復(fù)雜化，高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理面臨著新任務(wù)和新挑戰(zhàn)，以下筆者就高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理中存在的問題及改進(jìn)措施進(jìn)行探討。
　　 一、高校預(yù)算績(jī)效管理中存在的問題
　　 1.高校預(yù)算績(jī)效管理觀念陳舊。許多高校對(duì)高等教育投資責(zé)任和支出績(jī)效不夠重視，未能將績(jī)效評(píng)價(jià)納入高校預(yù)算執(zhí)行和管理的整個(gè)過程。校內(nèi)預(yù)算管理制度不健全，預(yù)算申報(bào)程序不明確，預(yù)算的編制實(shí)際上主要由財(cái)務(wù)部門和有關(guān)人員參與，預(yù)算編制缺乏全員參與，學(xué)校的教學(xué)、科研、管理部門沒有積極主動(dòng)地參與預(yù)算編制，只是一種被動(dòng)的執(zhí)行。部門和員工缺乏對(duì)學(xué)校整體發(fā)展的核心價(jià)值觀。同時(shí)，由于編制人員對(duì)學(xué)校紛繁復(fù)雜的業(yè)務(wù)活動(dòng)了解有限，難以對(duì)學(xué)校預(yù)算編制提出切實(shí)可靠的依據(jù)，預(yù)算編制缺乏系統(tǒng)論證，造成學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和事業(yè)計(jì)劃與學(xué)校的資金供求相脫節(jié)，使得學(xué)校教學(xué)事業(yè)發(fā)展缺乏有力的資金保證。多數(shù)情況下學(xué)校預(yù)算成為向上級(jí)財(cái)政部門爭(zhēng)取撥款的工具，沒有發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理的重要作用，高校預(yù)算的編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)沒有形成一個(gè)系統(tǒng)的整體。上述思想觀念必將阻礙高校預(yù)算績(jī)效管理制度的完善。
　　 2.預(yù)算項(xiàng)目缺乏細(xì)致性。一些高校在編制支出預(yù)算時(shí)，缺乏量化分析和科學(xué)論證，沒能真正做到以收定支。除了專項(xiàng)收支以外，一些高校編制經(jīng)常性預(yù)算，依然沿用“基數(shù)加發(fā)展”的粗線條、大框框估算方法，預(yù)算編制不完整或比較粗放，隨意決定財(cái)務(wù)支出，或按經(jīng)驗(yàn)辦事，憑感覺收支，沒有按照學(xué)?？茖W(xué)發(fā)展規(guī)劃安排財(cái)務(wù)收支，對(duì)經(jīng)費(fèi)的管理比較盲目。這樣編制預(yù)算只能起到總額控制作用，缺少明細(xì)支出項(xiàng)目，不能在工作中發(fā)揮應(yīng)有的作用。預(yù)算項(xiàng)目安排與會(huì)計(jì)科目缺乏合理的接口，不符合財(cái)政部門的預(yù)算編制要求。
　　 3.體制不健全。一些高校在財(cái)務(wù)預(yù)算管理中的隨意性，任意追加或調(diào)整預(yù)算，造成了爭(zhēng)預(yù)算、加預(yù)算、超預(yù)算的現(xiàn)象比較普遍。甚至有部分高校雖然有制度，卻不遵照?qǐng)?zhí)行，預(yù)算執(zhí)行落實(shí)不夠好，監(jiān)督監(jiān)管流于形式，導(dǎo)致資金收支缺乏統(tǒng)籌的規(guī)劃與管理，存在著盲目預(yù)算現(xiàn)象。由于沒有健全相關(guān)體制機(jī)制，財(cái)務(wù)預(yù)算管理與監(jiān)督就必然成了困擾高校管理與發(fā)展的難題。
　　 4.預(yù)算執(zhí)行缺乏監(jiān)督機(jī)制。許多高校在編制支出預(yù)算時(shí)，缺乏科學(xué)分析，對(duì)預(yù)算執(zhí)行中常有偏離預(yù)算的情況，有的變更經(jīng)費(fèi)使用用途，有的隨意增減項(xiàng)目，有的則對(duì)專用款項(xiàng)缺乏統(tǒng)一的管理。尤其是對(duì)在預(yù)算下達(dá)后，沒能實(shí)施監(jiān)控、跟蹤管理和指標(biāo)考核，隨意擴(kuò)大支出標(biāo)準(zhǔn)。還有一些單位和部門領(lǐng)導(dǎo)法制觀念淡薄或受利益驅(qū)使，不積極支持財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員履行預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督職能，甚至設(shè)置障礙，使會(huì)計(jì)監(jiān)督形同虛設(shè)，出現(xiàn)掩蓋支出、虛報(bào)冒領(lǐng)等問題。有的高?；窘ㄔO(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃，建設(shè)資金嚴(yán)重不到位，盲目開工建設(shè)，隨意擴(kuò)大建設(shè)項(xiàng)目，使預(yù)算缺乏嚴(yán)肅性、預(yù)算執(zhí)行偏離計(jì)劃的軌道，最終導(dǎo)致監(jiān)督失效，從而導(dǎo)致資金浪費(fèi)等問題。
　　 5.高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善、缺乏考核機(jī)制。我國(guó)的高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度建設(shè)和改革，雖然取得了一定的進(jìn)展，但高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，目前，我國(guó)尚處于起步階段，還沒有形成一套完整的、科學(xué)的、規(guī)范合理的評(píng)價(jià)體系。相當(dāng)一部分高校在財(cái)務(wù)預(yù)算管理上只重視資金的投入，不重視資金的管理、支出與監(jiān)督，沒有及時(shí)對(duì)資金的使用、支出、效益等進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。加上現(xiàn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)體系不夠完善，監(jiān)督監(jiān)管乏力，對(duì)資金的投入、使用沒有有效的管理、監(jiān)督與考評(píng)。高校預(yù)算績(jī)效管理作為一個(gè)完整的系統(tǒng)，不僅需要內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，更需要外部的和諧環(huán)境和制度保證。
　　 二、加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理的措施
　　 1.科學(xué)、合理編制財(cái)務(wù)預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算編制的績(jī)效性。高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理是一項(xiàng)紛繁復(fù)雜的系統(tǒng)工程，科學(xué)合理的預(yù)算編制則是預(yù)算管理成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，應(yīng)根據(jù)高?？傮w發(fā)展規(guī)劃、年度目標(biāo)任務(wù)等編制財(cái)務(wù)預(yù)算，建立一套統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理體制，健全完善財(cái)務(wù)工作責(zé)任制，明確目標(biāo)，落實(shí)責(zé)任，把財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作作為綜合績(jī)效考核的內(nèi)容之一。預(yù)算的編制應(yīng)在充分考慮各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)因素，摸清現(xiàn)有資源狀況、真實(shí)反映事業(yè)需求的基礎(chǔ)上，建立科學(xué)的預(yù)算管理體系和合理的預(yù)算定額或系數(shù)，確保預(yù)算編制科學(xué)性、前瞻性和績(jī)效性。首先，開展摸底調(diào)查，掌握預(yù)算基礎(chǔ)資料。全面掌握預(yù)算基礎(chǔ)資料，有助于提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。通過對(duì)各院系、部門人員的編制與結(jié)構(gòu)、院系學(xué)生數(shù)量和分類、部門科室設(shè)置、材料消耗、資源配備等基本情況進(jìn)行摸底調(diào)查，核實(shí)和掌握基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為科學(xué)合理確定定員定額指標(biāo)提供依據(jù)，也為細(xì)化收支預(yù)算編制奠定基礎(chǔ)。其次，客觀分析經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，合理編制綜合收入。預(yù)算及時(shí)準(zhǔn)確地把握國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況和宏觀經(jīng)濟(jì)政策，如國(guó)家的貨幣政策、財(cái)政政策、金融政策、稅收政策、教育收費(fèi)政策以及經(jīng)濟(jì)、財(cái)政增長(zhǎng)速度，動(dòng)態(tài)分析宏觀信息對(duì)學(xué)校的影響，合理測(cè)算各項(xiàng)可能的收入，盡力做到收入打?qū)?，積極穩(wěn)妥。同時(shí)，在收入預(yù)算的編制中，我們不但要測(cè)算學(xué)?？煽刂曝?cái)力，還應(yīng)將院系的創(chuàng)收、橫向科研收入等不可控收入納入預(yù)算，編制包含學(xué)校所有收入在內(nèi)的綜合預(yù)算。再次，制定分類分檔定額，科學(xué)編制支出預(yù)算。在具體編制支出預(yù)算時(shí)，還要注意制定分類分檔定額。預(yù)算項(xiàng)目應(yīng)細(xì)化，即人員經(jīng)費(fèi)核定到人，公用經(jīng)費(fèi)確定標(biāo)準(zhǔn)和定額，專項(xiàng)資金編制具體項(xiàng)目。對(duì)于人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算要按在職職工、離退休人員、學(xué)生的數(shù)量與結(jié)構(gòu)、支出定額以及各種補(bǔ)貼的支出標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助比例進(jìn)行測(cè)定。對(duì)于公用經(jīng)費(fèi)要根據(jù)教學(xué)院系、行政單位、管理部門、后勤部門等經(jīng)費(fèi)性質(zhì)不同，實(shí)行分類分檔管理。教學(xué)院系按學(xué)生人數(shù)、層次采取日常維持費(fèi)、教育實(shí)習(xí)、實(shí)驗(yàn)實(shí)習(xí)費(fèi)、專項(xiàng)補(bǔ)助費(fèi)等綜合定額與專項(xiàng)定額相結(jié)合的方式確定；黨政機(jī)關(guān)、行政處室和職能部門等根據(jù)單位職責(zé)范圍不同，制定不同標(biāo)準(zhǔn)的分類分項(xiàng)定額，并對(duì)職能部門的特殊支出如引進(jìn)人才、學(xué)科建設(shè)、教改項(xiàng)目等，實(shí)行專項(xiàng)補(bǔ)助、專項(xiàng)核算；后勤經(jīng)費(fèi)區(qū)別社區(qū)管理，校園保潔、水、電、暖消耗，按經(jīng)費(fèi)的不同用途，分別按學(xué)生人數(shù)、保潔面積和實(shí)際成本消耗，采取不同的取費(fèi)模式和取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定。
　　 2.優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)，科學(xué)合理地配置資源。由于高校辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大和快速發(fā)展，高校資源利用和配置不夠科學(xué)、不盡合理的現(xiàn)象逐漸顯露出來，教育教學(xué)資源相對(duì)短缺的矛盾也日益顯現(xiàn)出來。因此，應(yīng)當(dāng)科學(xué)地制定切實(shí)可行的高校發(fā)展規(guī)劃，合理利用、優(yōu)化資源配置，避免資金浪費(fèi)及減少資產(chǎn)閑置現(xiàn)象。其中最首要的任務(wù)就是積極組織收入，要進(jìn)一步拓寬辦學(xué)渠道，積極培植財(cái)源增長(zhǎng)點(diǎn)，確保資金來源暢通，不斷擴(kuò)大教學(xué)基金。同時(shí)，嚴(yán)格加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)支出的審核把關(guān)，嚴(yán)格審批權(quán)限，嚴(yán)格報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)，按程序辦理報(bào)銷手續(xù)，嚴(yán)格控制高校資金使用在財(cái)務(wù)預(yù)算范圍以內(nèi)，超出預(yù)算計(jì)劃的，嚴(yán)格按照有關(guān)程序進(jìn)行預(yù)算調(diào)整申請(qǐng)后執(zhí)行。隨時(shí)向主管領(lǐng)導(dǎo)提供財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行、資金結(jié)余等情況，做到科學(xué)規(guī)劃、準(zhǔn)確定位、優(yōu)化配置、強(qiáng)化功能、整合資源，在財(cái)務(wù)預(yù)算管理中優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)，提高資金的使用效益。
　　 3.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的控制、監(jiān)督，提高預(yù)算執(zhí)行的效率。財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門和各預(yù)算單位要強(qiáng)化預(yù)算全過程管理，切實(shí)保證預(yù)算的約束力和嚴(yán)肅性。各預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)使用必須按預(yù)算規(guī)定的項(xiàng)目執(zhí)行，不得突破預(yù)算額度；財(cái)務(wù)部門具體負(fù)責(zé)各單位預(yù)算執(zhí)行，以規(guī)范校內(nèi)各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有序進(jìn)行，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況年終由財(cái)務(wù)部門匯總分析作出評(píng)價(jià)。預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督環(huán)節(jié)以單位審計(jì)部門為主對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)議，主要是監(jiān)督檢查財(cái)務(wù)指標(biāo)完成的進(jìn)度與事業(yè)計(jì)劃完成的進(jìn)度是否適應(yīng)以及執(zhí)行期的決算報(bào)告資料是否真實(shí)、準(zhǔn)確、完整。通過預(yù)算指標(biāo)值與預(yù)算實(shí)際執(zhí)行結(jié)果的比較，肯定成績(jī)，找出問題，改進(jìn)以后的工作，以提高預(yù)算執(zhí)行的效率。
　　 4.建立和完善高校預(yù)算績(jī)效考核體系。預(yù)算績(jī)效考核是對(duì)經(jīng)費(fèi)支出產(chǎn)生的效果和影響進(jìn)行評(píng)價(jià)的行為，是以支出“結(jié)果”和“追蹤問效”為導(dǎo)向，以定性分析與定量評(píng)判為手段的預(yù)算支出管理模式?？?jī)效的評(píng)價(jià)必須通過建立一套科學(xué)、合理并行之有效的評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)施。高校應(yīng)確定績(jī)效考核評(píng)價(jià)的領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)，建立預(yù)算計(jì)劃、決策、管理的監(jiān)督制約機(jī)制，實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核工作制度化、規(guī)范化、法制化。預(yù)算績(jī)效考核要從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和項(xiàng)目投資評(píng)價(jià)三方面考慮，績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)遵循短期效益與長(zhǎng)期效益相結(jié)合、定量和定性相結(jié)合的原則。高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系包括績(jī)效指標(biāo)體系、績(jī)效目標(biāo)以及績(jī)效目標(biāo)分解，從綜合實(shí)力、運(yùn)行績(jī)效、發(fā)展?jié)摿θ齻€(gè)方面建立高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。
　　 5.加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效反饋，實(shí)現(xiàn)學(xué)校資源的合理有效使用?？?jī)效管理作為一種有效的管理手段，它提供的絕對(duì)不僅僅是一個(gè)獎(jiǎng)罰措施，更重要的意義在于它能為高校提供一個(gè)促進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)算工作改進(jìn)和業(yè)績(jī)提高的信息?？?jī)效考核的結(jié)果如果不進(jìn)行反饋，整個(gè)績(jī)效考核相當(dāng)于沒有進(jìn)行，而且耗費(fèi)了高校大量的人力和物力。將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與學(xué)?？傮w發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)投入方向、資金支持重點(diǎn)、責(zé)任人的業(yè)績(jī)考核相掛鉤，真正實(shí)施對(duì)預(yù)算資金的追蹤問效，以實(shí)現(xiàn)學(xué)校資源的合理有效使用。
　　 （作者單位:吉首大學(xué)財(cái)務(wù)處 湖南吉首 416000）
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