大型調水工程良性運營的具體政策建議

　　摘要：大型調水工程的建設、運營和發(fā)展包含了技術、經濟、環(huán)境、社會、政治、法律、人文等多行業(yè)和多學科的許多復雜問題。如何進行良性運營、科學調度和有效管理，是實現(xiàn)工程項目最終建設目標和獲得最大綜合效益的重要方面之一。文章結合調水工程實際，對工程建設、運營和發(fā)展所涉及的外部“軟”環(huán)境和內部管理，諸如法律保障、水權管理、政府主導等問題提出具體政策建議。
　　關鍵詞：大型　調水工程　良性運營　建議
　　中圖分類號：F407.9　文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914(2011)09-286-02
　　
　　面對水資源短缺、水環(huán)境惡化和水資源時空分布不均制約社會經濟發(fā)展等日益嚴峻的水形勢，調水工程是解決部分地區(qū)資源性缺水的較好手段。盡管調水工程能為缺水地區(qū)提供水源保障，但是工程往往會存在投資乏力、運營虧損和老化失修等影響工程效益發(fā)揮的實際問題。因為調水工程的建設、運營和發(fā)展包含了技術、經濟、環(huán)境、社會、政治、法律、人文等多行業(yè)和多學科的許多復雜問題，所以如何進行良性運營、科學調度和有效管理，是實現(xiàn)工程項目最終建設目標和獲得最大綜合效益的重要方面之一。本文結合調水工程實際，對工程建設、運營和發(fā)展所涉及的外部“軟”環(huán)境和內部管理，諸如法律保障、水權管理、政府主導等問題提出具體政策建議。
　　
　　一、大型調水工程的立法保障
　　
　　立法是規(guī)范社會行動框架的基本途徑。一方面，政府的意志可以通過法律體現(xiàn)出來，實現(xiàn)政府對社會行為的控制和制約；另一方面，法律也為政府的行為提供依據(jù)和保護，換句話說，政府又是法律的實施者和執(zhí)行者。目前。在我國。不論在中央，還是在地方，都已經制定了許多有關水方面的法律、法規(guī)和規(guī)章。這些法律法規(guī)對于管理不同時期、不同地區(qū)的水資源，發(fā)揮了積極作用，但是，其中的一些法律法規(guī)是根據(jù)不同時期或不同地區(qū)的特殊需要而制訂的，它們不僅表現(xiàn)出過時的特征，而且也顯得零散而不統(tǒng)一，還可能表現(xiàn)出保護主義的特征。
　　調水立法，需要在掌握所有利益相關者的利益需要基礎上，明確取水者、用水者、管理者的權利和義務，規(guī)范管理機構的權力和職責，并明確獎懲法則。至于那些具體實施細則和具體執(zhí)行措施，可以將它們作為動態(tài)的條款，根據(jù)不同時期的需要而做具體的修訂。調水立法的實質就是在一個較高的層次上界定水權，建立較為合理和完整的水權制度。調水立法需要在這樣幾個方面界定水權：(1)生存用水權；(2)生態(tài)用水權；(3)水使用權的轉讓權；(4)水使用權的交易權；(5)濫用和破壞的罰則。調水立法通過法律和規(guī)則協(xié)調各方面的利益關系，達到生態(tài)和諧社會和諧、促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展的目的。
　　大多數(shù)調水工程投資大、建設工期長，往往跨越政府換屆周期，下屆政府工作重心變化容易影響工程，加之，調水工程是關系國計民生的長遠大計，而且有時涉及跨地區(qū)、跨行業(yè)的利益關系，必須制定一套保護工程的法律，如涉及水源保護、調水沿線工程設施保護、用水許可等，以保障調水工程的順利管理與運營。從調水工程的項目立項、確定規(guī)模，到項目施工與管理、投資償還、水價制定及水費收取等，都應從實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用、適應地區(qū)民生、經濟和社會發(fā)展需要而制定法律，它是調水工程管理的法律基礎和保障，是調水工程建設與管理獲得成功的重要保證。
　　
　　二、政府在大型調水工程中的主導作用
　　
　　調水工程一般都是國家或地區(qū)的大型或特大型公共水利基礎設施。整個工程的規(guī)劃、設計是從國家和地區(qū)全局考慮，安排重大生產力布局的調整以及重要自然資源的優(yōu)化配置，對穩(wěn)定國民經濟和收人分配以及增強國家競爭力和綜合國力，區(qū)域協(xié)調發(fā)展和社會共同富裕、地區(qū)生態(tài)環(huán)境質量的改善，從而實現(xiàn)整個國家或地區(qū)范圍內的結構升級和經濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，都具有重要的戰(zhàn)略意義。只有政府才有責任和能力組織建設這類重大項目，營利性企業(yè)一般不愿到這類周期長、見效慢的工程投資，因此，政府對跨流域調水主體工程建設將發(fā)揮決定性的主導作用。國外工程建設的經驗也表明，對如此重大的公共基礎設施建設項目，政府決策、協(xié)調、支持與管理，包括作為工程建設的投資主體和主渠道。充分發(fā)揮政府的宏觀調控作用和行政管理等是調水工程項目成功建設與運營的關鍵。
　　中央政府和地方政府向跨流域調水工程投入資本金，資產所有者是國家，政府代表國家統(tǒng)一行使對這部分資本的所有權是通過授權建管單位建設、運營管理，即將企業(yè)的國有股權授予國家授權的投資機構或特定經營部門持有，使這些特殊法人成為國家授權投資機構，代表政府具體行使資產收益、重大決策和選擇管理者等出資者的權益。作為國家授權的調水工程的特定管理與運營部門，應具有幾個重要特征：首先，必須得到法律、法規(guī)的正式認可，或必須經過政府的明確授權，具有高度的權威性，甚至通過專門立法。其次，所在行業(yè)是自然壟斷性很強的、關系國計民生的行業(yè)，而且經濟目標和社會目標不易區(qū)分，往往有較強的公益性，需要政府部門投資；最后，在國家授權的資產范圍。依法運作國有股權、國有資本，代表國家行使國有資產所有者權利，有利于水資源的統(tǒng)一管理和優(yōu)化配置。
　　
　　三、調水工程的水權、水價與水資源統(tǒng)一管理
　　
　　1.水權制度是調水運營的基本載體。水權是國家水資源宏觀調控的主體和載體。水權管理是依法調配水資源的一種規(guī)范的法制化管理模式，是政府管理水資源的一種先進手段，也是與市場經濟相適應的水管理機制。其核心是產權的明確，界定水權統(tǒng)一分級管理權限。政府在民主、法制的基礎上，充分尊重、保障公民及其他用水者的用水權利，依法行政、依法管理水資源。水權管理具體可參考以下原則：按水權配置水資源；按照優(yōu)先用水原則進行水權分配；獲取水權需要繳納費用，建立水資源有償使用制度；規(guī)范水權轉讓、培育水權交易市場；也可以水權作為股份成立股份制調水公司。
　　調水工程必須以水權為基礎，通過明確的水資源權屬，確定用水戶相互之間的權利與義務，規(guī)范取用水，統(tǒng)籌兼顧調出與調入流域的用水需要。保護水資源和防止生態(tài)環(huán)境造成破壞。以水資源的可持續(xù)利用促進社會與經濟的可持續(xù)發(fā)展。
　　2.用合理的水價機制保障調水的供需。調水工程將對區(qū)域水資源進行重新合理配置優(yōu)化，適應市場經濟的要求，采用水價這個經濟手段，建立水價形成機制，分析調水工程水價成本和社會對水價的承受能力，制定合理的水價。成為調節(jié)調水需求的重要杠桿。通過調整水價結構，適當提高水價，既有利于調水工程的成本回收，又有利于促進節(jié)約用水。具體到水價體系的制定，應該包括水價的制定規(guī)則、水價的管理模式以及管理權限。人國際來看盡管各國的政治和經濟體制不同，但在水價體系中有很多共同點：政府對水價都實行宏觀調控；具有合理的水投資回收補償機制；根據(jù)市場需求、經濟運行狀況以及投資變化，適時調整水的價格以反映水成本的變動；統(tǒng)一水資源管理；水價反映調水和排污成本。
　　對于水價的制定，應具有公平性原則、區(qū)別性原則、水資源高效配置原則和成本回收原則等特性。公平性屠測：人類生產和生活最基本的生存需求。是人類生存和發(fā)展的基礎，人人都享有一份清潔水的權利。因此，水價的制定必須使所有人，都有能力承擔支付生活必需用水的費用。區(qū)別性原則：由于地域遼闊，水的地區(qū)和時空分布不均勻，考慮到各地區(qū)經濟發(fā)展的不平衡、輸水距離不同等因素。不同地區(qū)水價標準也應有所不同。水資源高效配置原則：水資源是稀缺資源，其定價必須把水資源的高效配置放在十分重要的位置。充分利用水價這個經濟杠桿，來緩和水資源供需矛盾，制定水價不僅要促進資源的高效配置，而且要有利于科學用水和節(jié)約用水。成本回收原則：只有當水費收人能保證水資源工程項目的投資回收。維持供水企業(yè)的良性運行時，才能提高投資方的積極性，促進水資源的可持續(xù)開發(fā)利用。建立用水消費者協(xié)會參與水管理體制，包括參與水價制定的全過程。
　　3.調水工程的區(qū)域內水資源統(tǒng)一管理。大型跨流域調水工程涉及多部門、多地區(qū)、多層次的水量調配以及工程的多目標、多準則調度問題，其中水量既是產品分配，也是利益分配，按照市場機制運行，外調水、地表水、地下水等各種水源進人水市場，外調水成本高水價高。很難銷售，人們都是選擇直接成本較低的當?shù)厮菀自斐烧{水工程沒有水市場，難以運營。鑒于此，必須對調水工程區(qū)域內水資源統(tǒng)一管理，根據(jù)不同資源稟賦，給予補貼或收稅，實行統(tǒng)一調度，保障各方利益；從而實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。因此。調水工程的管理中，改革水資源管理體制，加強水資源的統(tǒng)一管理勢在必行。
　　
　　四、調水工程的建設投資與運營管理
　　
　　1.調水工程建設的投資管理。調水工程建設一般都具有綜合效益，社會效益和環(huán)境效益更加明顯，和其它產業(yè)相比直接經濟效益相對較低。調水工程通常是大型或特大型的水利基礎設施，其根本目的是通過改變水資源的空間分布、對水資源實行優(yōu)化配置，改善調水區(qū)缺水的局面。以適應經濟、社會發(fā)展對水資源的需求。它是從國家(或地方)全局出發(fā)考慮安排的重大生產力布局，對穩(wěn)定經濟和收入分配會產生重大影響?？缌饔蛘{水工程公益性、基礎性的特點，決定了政府在工程建設過程中的作用是決定性的、不可替代的。國內外經驗證明，此類重大的基礎設施建設項目的投資主體一般是政府。然而，政府作為投資主體，并不意味著完全依靠政府財政性資金無償投人，而是采用多形式、多層次、多渠道的籌資方式和水利投融資的新模式。
　　在調水工程中實行公司化的建設管理體制，是世界各國普遍采用的方式。要明晰政府和建設公司之間的權利和義務劃分，也就是要明確公益性和經營性效益的分享，確定公益性投資和經營型投資的比例。調水工程所產生的生態(tài)、環(huán)境和社會效益的公益性投資，是政府的投資補償行為，一般無須投資回報甚至可以不回收成本。
　　2.調水工程運營模式。調水工程是國家特許授權的壟斷性經營和管理單位。其性質界定是事權劃分的基礎，特別是公益性和營利性的平衡與定位，還影響著投資分攤、水成本確定以及投融資模式和規(guī)模。必須盡早予以確定。調水經營應充分考慮國家和政府的相應政治社會目標，并將其融入市場運行機制。從當前調水工程的投融資方案看。投資以中央和受水區(qū)地方政府投資為主。因此，調水工程在受水區(qū)用水戶(受水區(qū)納稅人)身上的盈利目標不應也沒有必要過高，甚至可以定義為保本經營的公益服務性行業(yè)。
　　大規(guī)模的調水工程。有的國家實行規(guī)劃、設計、建設與管理一體化的體制。例如市場經濟非常發(fā)達的國家美國，對于調水工程，充分發(fā)揮水資源管理機構的作用。
　　合同供水方式是目前調水運營管理的有效方式。也就是說。調水實行公司化管理，供水公司之間、供水公司與用水戶之間，通過合同界定供需雙方的責任和權利，保障供需雙方的利益。
　　
　　五、調水工程的信息化建設與管理
　　
　　調水工程信息化的建設與管理系統(tǒng)應包括：調水工程建設管理系統(tǒng)、水資源分析和處理系統(tǒng)、水環(huán)境實時監(jiān)測系統(tǒng)、調水工程管理決策支持系統(tǒng)、調水工程實時運行監(jiān)控系統(tǒng)以及調水工程辦公自動化系統(tǒng)和調水工程信息資料中心等。
　　調水工程的信息化要充分利用現(xiàn)代信息技術。開發(fā)和利用調水信息資源，包括對信息進行采集、傳輸、存儲、處理和利用，提高信息資源的應用水平和共享程度，從而全面提高調水工程建設和管理效能及效益。由于調水工程大多是大型水利工程，由于自然地理條件差異，在工程的規(guī)劃、設計和建設方面有很大的不同。有的輸水線路長度在數(shù)百乃至上千公里，輸水流量有的甚至高達數(shù)百m³／s，年調水量為數(shù)百億m³。有些線路工程沿線涵閘較多，缺少控制性調蓄水庫，其供水主要依靠渠道自身的調蓄，通過與受水區(qū)水庫供水實施聯(lián)合調度。達到持續(xù)穩(wěn)定供水目標。還有的調水工程要建數(shù)百米的高壩，開鑿數(shù)百公里以上的超長隧洞；有的調水干線橫穿河流、公路、鐵路等，存在一定的干擾風險；有的調水線路利用原有河道輸水。其水污染控制和輸水水量監(jiān)控要求極高，等等。在這些狀況下。合理地、科學地調度和保護水資源，協(xié)調好各類矛盾，充分發(fā)揮工程的最大效益，工程建設和管理必須采用先進的手段。實現(xiàn)調水工程的數(shù)字化、信息化管理?，F(xiàn)代高科技手段在調水工程運營管理中的運用，不但可以提高運營管理水平，保障供水管理的經濟效益，也可以在一定程度上減少高素質運營管理人員，提高水管理的效率。
　　調水工程的計算機網絡系統(tǒng)應是為工程水資源管理、工程調度、水量水質監(jiān)測、政務自動化等各種應用提供的統(tǒng)一集成平臺，是最重要的工程信息化基礎設施。計算機網絡要依托公用電信網，充分利用現(xiàn)有設施，采用先進技術，建成聯(lián)通中央級管理機構、調水沿線次級管理機構及調水全線設施的寬帶多媒體計算機骨干局域網絡。各基層管理單位可通過各種信道與分中心互聯(lián)。實現(xiàn)調水工程各種信息如數(shù)據(jù)、文本、圖像、動態(tài)影像、語音的傳輸，實現(xiàn)工程沿線甚至與全國水利信息網絡互聯(lián)互通。
　　調水工程信息化的基礎數(shù)據(jù)庫建設應包括：水文與水資源數(shù)據(jù)庫(調水區(qū)和受水區(qū)的用水需求，以及工程涉及范圍內的地表水、地下水、降水等水文信息)、工程數(shù)據(jù)庫(涵蓋整個工程的隧洞、渠道、泵站、水閘、堤壩、灌區(qū)等工程設計指標、現(xiàn)狀及歷史運行信息數(shù)據(jù)庫群)、水環(huán)境數(shù)據(jù)庫(與調水有關的水質監(jiān)測站網、水質、水生態(tài)、水污染源等信息)、水利空間數(shù)據(jù)庫(描述所有水利要素空間分布特征的數(shù)據(jù)庫等)。萬家寨引黃入晉工程已經實現(xiàn)了全線調水自動化運營，利用計算機技術在調度中心，通過計算機指令就能完成調水沿線450公里輸水隧洞、5座泵站636米揚程自動化輸水運行。目前，萬家寨引黃人晉工程信息化建設與管理正在逐步充實、完善之中。
　　隨著國內在建和已建調水工程的增多。對調水工程進行制度分析和探討，具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實意義。本文無意將分析的目標定在得出某一種具體的結論上來，只是想通過對調水工程進行制度分析，探討現(xiàn)實中的改進與完善。由于社會的多樣性和豐富性，現(xiàn)實中不存在一種唯一的、最優(yōu)化的調水工程的制度安排，各種制度安排都有其有效限度和空間，通過合理綜合運用各種制度安排，可以促進調水工程效益的充分發(fā)