淺析浙江省水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律保障制度

魏 佳 金學(xué)俊

（浙江水利水電專科學(xué)校，浙江 杭州 310018）

1 浙江省水資源分布及利用現(xiàn)狀

浙江省雨量豐沛，年平均降水量在1000-2000毫米之間，按單位面積計(jì)算的水資源量居全國第四位，是全國平均數(shù)的2.5倍。但是，由于浙江人口密度是全國平均水平的3.35倍，人均水資源占有量只有約2072m3，低于全國人均水資源量的2300m3，僅為全球平均占有量的1/4。

浙江省水資源分布上，具有區(qū)域分布與人口、經(jīng)濟(jì)、耕地分布不平衡；降水及河川徑流的年內(nèi)分配集中，年際間變化大；河川源短流急，豐枯相差懸殊；水污染日趨嚴(yán)重等特點(diǎn)。我省水資源分布特點(diǎn)造成水旱災(zāi)害頻繁，夏秋和冬季枯水期都容易發(fā)生供水緊張等現(xiàn)象。

浙江省水資源利用上，具有水資源開發(fā)利用率比全國平均水平較高，但是用水粗放，浪費(fèi)、污染嚴(yán)重；城市供水漏損率偏高；工業(yè)用水重復(fù)利用率偏低；水資源政策和管理體制不適等特點(diǎn)。

改革開放以來，浙江的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)得到了快速健康的發(fā)展?！笆濉逼陂g，浙江經(jīng)濟(jì)將繼續(xù)保持快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，對(duì)資源、環(huán)境提出了更高的要求。面對(duì)目前已經(jīng)存在的水資源供給不足、水環(huán)境惡化、水資源利用不合理、水資源利用粗放等日益突出的問題，必須分析成因，并從宏觀的角度，戰(zhàn)略的眼光，開展浙江水資源利用優(yōu)化研究，對(duì)有限的水資源進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、優(yōu)化配置、高效利用和節(jié)約保護(hù)，以水資源的可持續(xù)利用支撐浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)良好、生活富裕的文明發(fā)展。

浙江省為了解決區(qū)域性缺水矛盾，在大規(guī)模建設(shè)水利工程外，頒布實(shí)施了一系列行政和經(jīng)濟(jì)措施：如《浙江省水資源管理?xiàng)l例》、《浙江省節(jié)約用水辦法》、《浙江省水資源費(fèi)征收管理辦法》、《浙江省取水許可制度實(shí)施細(xì)則》等。浙江省在全國率先進(jìn)行水權(quán)交易，如義烏市與東陽市進(jìn)行的橫錦水庫引水交易；慈溪市與余姚市進(jìn)行的梁輝水庫引水交易；慈溪市向紹興湯浦水庫引水交易。這些制度與交易對(duì)浙江省水資源優(yōu)化配置起到了良好的成效。但在水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)行中央、流域、省、市、縣五級(jí)“多頭管水”體制和實(shí)行流域管理和行政管理相結(jié)合的管理形式，不利于最大限度的提高水資源利用率，不利于節(jié)水激勵(lì)；水市場不完善，水權(quán)交易主體權(quán)利義務(wù)不明確，水權(quán)交易難度大等問題。

2 水權(quán)及其法律性質(zhì)

水權(quán)是水資源的使用、收益之權(quán)，是水資源所有權(quán)權(quán)能中分解出來的權(quán)利，是水資源所有權(quán)人“讓出”其所有權(quán)中使用、收益權(quán)能于水權(quán)人，水權(quán)人對(duì)分享的這部分利益具有法律上效力的結(jié)果，因此，水權(quán)應(yīng)界定為他物權(quán)中的用益物權(quán)。

權(quán)利主體是作為民事主體的公民、法人或者其他組織。水權(quán)主體按照自己的意愿，依法開發(fā)利用水資源，因此水權(quán)屬于私權(quán)。行政機(jī)關(guān)為了保護(hù)水權(quán)的合理分配和適當(dāng)運(yùn)用而分配、調(diào)整、調(diào)度水資源，這是一種行政管理，屬于公權(quán)力，應(yīng)區(qū)分于私權(quán)的水權(quán)。水權(quán)權(quán)利主體可以在法律允許的范圍內(nèi)擁有一定的處分權(quán)，如轉(zhuǎn)讓、抵押等，這種可轉(zhuǎn)讓性使水權(quán)獲得了民法上的財(cái)產(chǎn)屬性，行使水權(quán)可以給權(quán)利人帶來經(jīng)濟(jì)利益等財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

上述水權(quán)的法律性質(zhì)，對(duì)于水權(quán)政策的制定以及水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的建設(shè)上具有極其重要的意義：第一，加強(qiáng)水權(quán)人的利益保護(hù)，促進(jìn)水利事業(yè)的快速發(fā)展；第二，指導(dǎo)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)踐，更好地保護(hù)水權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方的經(jīng)濟(jì)利益；第三，排除阻止水權(quán)交易的各種障礙，并使水資源得到更加合理、充分地利用。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，要合理地配置水資源，就必須充分發(fā)揮水權(quán)交易市場的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)水權(quán)更加合理地流通，進(jìn)而滿足人們?nèi)找嬖鲩L的新的用水需求。

3 完善浙江省水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律保障制度的建議

我省水權(quán)法律保障制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)以按照科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，牢固樹立以人為本、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、人與自然和諧相處的理念，實(shí)現(xiàn)我省水資源的優(yōu)化配置、節(jié)約和保護(hù)水資源，以水資源的可持續(xù)利用支撐我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，構(gòu)建一套系統(tǒng)的法律法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)水權(quán)管理的法制化、規(guī)范化。

3.1 明晰水權(quán)權(quán)能及有償使用制度

要明文規(guī)定水權(quán)轉(zhuǎn)讓，使水權(quán)轉(zhuǎn)讓能夠在法律上得到承認(rèn)和許可?，F(xiàn)階段，水資源如此緊缺，惟有首先清除水權(quán)交易的障礙，明文規(guī)定水資源使用權(quán)可以依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，才能夠保障水權(quán)交易的順利進(jìn)行，并使水資源優(yōu)化配置的實(shí)踐成為可能。同時(shí)，要明確水資源使用的代價(jià)。從法規(guī)層面上認(rèn)可水權(quán)可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓之外，還要明文規(guī)定水資源的出讓金、轉(zhuǎn)讓金等內(nèi)容，另外要制定水資源使用金的征收標(biāo)準(zhǔn)、繳納方法、使用金用途與管理等統(tǒng)一的規(guī)范。

3.2 建立合理的水價(jià)體系

盡管已經(jīng)建立了征收水費(fèi)和水資源費(fèi)制度，但是水資源有償使用制度最關(guān)鍵的就是要建立合理的水價(jià)體系。它不緊關(guān)系到水權(quán)轉(zhuǎn)讓的順利進(jìn)行，關(guān)鍵是鼓勵(lì)各種資金在水資源治理、開發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護(hù)等領(lǐng)域的投入，使水交易市場日漸繁榮。在建立合理的水價(jià)體系時(shí)我們不僅要考慮到水資源的使用價(jià)值，還要充分考慮到水資源的環(huán)境價(jià)值、生產(chǎn)價(jià)值、稀缺價(jià)值等。

3.3 引進(jìn)國外的先進(jìn)制度-“水銀行”制度和“用水者協(xié)會(huì)”制度

“水銀行”制度是美國水權(quán)制度發(fā)展史上的成功經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)吸取它的精華并結(jié)合我省的水情，構(gòu)建水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。將現(xiàn)行的在行政上接受當(dāng)?shù)卣块T的領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上接受上級(jí)水管部門領(lǐng)導(dǎo)的水管部門改組成為由國家獨(dú)資或是國家投資占主體的具有獨(dú)立法人資格的“水銀行”公司，讓水管部門變成獨(dú)立核算的經(jīng)濟(jì)組織，使其充分地發(fā)揮自主性、創(chuàng)造性，保護(hù)好稀缺的水資源。改組后，“水銀行”公司作為水權(quán)轉(zhuǎn)讓的賣方，根據(jù)用水合同或者協(xié)議，按時(shí)按量地向用水戶提供用水，經(jīng)營供水業(yè)務(wù)，并引導(dǎo)用水者協(xié)會(huì)積極地參與用水戶水權(quán)確定、配水到戶和水量交易監(jiān)管等。

“用水者協(xié)會(huì)”是智利在水權(quán)管理上的一大創(chuàng)新，是具有法人資格的民間社團(tuán)組織?！坝盟邊f(xié)會(huì)”由用水戶自愿組成，實(shí)行自我管理、獨(dú)立核算、經(jīng)濟(jì)自立?！坝盟邊f(xié)會(huì)”主要是在必要的時(shí)候代表各用水戶與供水公司簽訂合同或者協(xié)議等，并負(fù)責(zé)本協(xié)會(huì)內(nèi)水權(quán)分配方案的初始界定，實(shí)行量水到戶，核算到戶，按畝收費(fèi)，并在水權(quán)分配完成后，負(fù)責(zé)制定各用水戶進(jìn)行水權(quán)交易的規(guī)則，提供有關(guān)的水資源信息，組織用水戶之間水權(quán)轉(zhuǎn)讓的談判和交易，并且監(jiān)督交易的執(zhí)行。

3.4 建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓公告制度

這一制度是考慮水權(quán)交易主體之間實(shí)現(xiàn)公平而設(shè)立，美國和澳大利亞都實(shí)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓公告制度。在美國，水權(quán)轉(zhuǎn)讓類似于不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，一般要經(jīng)歷“申請(qǐng)一公示一轉(zhuǎn)讓一變更登記”等程序，水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須要經(jīng)過該州的水機(jī)構(gòu)或者法院的批準(zhǔn)以及再經(jīng)歷一個(gè)公告期后才能夠最終被允許；在澳大利亞，要想永久性地轉(zhuǎn)讓批發(fā)水權(quán)，申請(qǐng)人就必須在政府公報(bào)或者該地區(qū)廣泛發(fā)行的報(bào)紙上刊登公告，注明轉(zhuǎn)讓的水權(quán)屬于部分轉(zhuǎn)讓還是全部轉(zhuǎn)讓，以及注明出售方法的具體細(xì)節(jié)等。

構(gòu)建我國的水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度也應(yīng)該采用公示登記的方法，無論是水權(quán)的取得還是水權(quán)的喪失，水權(quán)主體都要到相關(guān)的水行政主管部門辦理登記手續(xù)。水權(quán)的轉(zhuǎn)讓方要對(duì)自己所擁有的水權(quán)進(jìn)行公告，公告的時(shí)間、期限、方式、轉(zhuǎn)讓條件、水質(zhì)水量等都要嚴(yán)格遵守公告制度的有關(guān)規(guī)定。公示登記制度的實(shí)行有利于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的公開、公平以及效率的提高，既保護(hù)了水權(quán)擁有者的用水權(quán)利，又保證了水權(quán)的交易安全，同時(shí)還保護(hù)了交易相對(duì)人的利益。

3.5 構(gòu)建合理、公平的水權(quán)配置和轉(zhuǎn)讓制度

在進(jìn)行水權(quán)配置的過程中，幾乎所有國家都規(guī)定家庭用水優(yōu)先于農(nóng)業(yè)和其他用水，但在時(shí)間上則根據(jù)申請(qǐng)時(shí)間的先后被授予相應(yīng)的優(yōu)先權(quán)。當(dāng)水資源不能滿足所有要求時(shí)，水權(quán)等級(jí)低的用戶必須服從于水權(quán)等級(jí)高的用戶的用水需求。在用水等級(jí)相同的情況下，則要考慮用水的效益，能夠產(chǎn)生更大效益的用水具有優(yōu)先權(quán)。

考慮到我國的實(shí)際情況，我們可以借鑒國外的做法，根據(jù)用水所能產(chǎn)生效益的大小來確定同一等級(jí)用水的優(yōu)先權(quán)。另外要明確水權(quán)轉(zhuǎn)讓的附隨義務(wù)。具體包括：不得損害水環(huán)境權(quán)，水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須以對(duì)河流的生態(tài)可持續(xù)性和其他用戶的影響最小為原則，生態(tài)和環(huán)境用水必須得到保證；嚴(yán)格遵守水資源利用規(guī)劃，水權(quán)轉(zhuǎn)讓非經(jīng)法定程序批準(zhǔn)，不得改變?cè)兴δ軈^(qū)的類型；切實(shí)保護(hù)第三方水權(quán)，因水權(quán)轉(zhuǎn)讓對(duì)相關(guān)利益的第三方造成不利影響和經(jīng)濟(jì)損失后，應(yīng)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

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