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      淺析城鄉(xiāng)規(guī)劃可操作性不強的原因及對策

      2011-12-30 03:39:44李大勇
      中國新技術(shù)新產(chǎn)品 2011年5期
      關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾部門

      李大勇

      (梅縣城市規(guī)劃設(shè)計室,廣東 梅州514000)

      1 引言

      城鄉(xiāng)規(guī)劃的可操作性是一個歷久常新的話題,編制出可操作性強,實施性強的規(guī)劃,是每一位規(guī)劃師極力追求的目標(biāo)。但規(guī)劃的實施往往受到政治、經(jīng)濟,社會等客觀環(huán)境的影響和制約,規(guī)劃的有效實施,也需要從法律、政策、管理等方面創(chuàng)造促進其實施的環(huán)境條件。從規(guī)劃師自身角度而言,如何從改進規(guī)劃編制的方法出發(fā),制定出科學(xué)性強、透明度高,廣泛反映社會意愿的規(guī)劃,來加強規(guī)劃的司操作性,是每一位規(guī)劃從業(yè)人員所認(rèn)真思考的問題。

      2 當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃可操作性不強的緣由

      "城市規(guī)劃的問題,既是理論問題,更是實踐問題。從根本上說,城市規(guī)劃并不是為了"紙上畫畫"去編制文本,而主要的是付諸實施,它是一個從編制到管理、再到實施和反饋的連續(xù)過程"。這一論斷從一個側(cè)面反映了城鄉(xiāng)規(guī)劃的本質(zhì)。也揭示了規(guī)劃編制與實施之間的關(guān)系。

      設(shè)實施,規(guī)劃只有實施才能體現(xiàn)價值。不能實施的規(guī)劃不能算是合格的規(guī)劃。同時,實施可以反饋規(guī)劃中的一些問題,以便于更好的編制規(guī)劃。然而,由于存在規(guī)劃的可操作性不強,導(dǎo)致目前很多情況下規(guī)劃與實施的脫節(jié),規(guī)劃成果成為"圖上畫畫,墻上掛掛"的擺設(shè)。規(guī)劃的可操作性成為規(guī)劃工作者的軟肋。究具原因,主要有以下幾個方面因素:

      2.1 偏重對空間形態(tài)等"硬"規(guī)劃的研究,缺乏對實施機制等"軟"規(guī)劃的認(rèn)識。規(guī)劃的實施分析需要實施機制的強力支撐,而實施機制往往涉及到各級政府的各個部門。由于受傳統(tǒng)"技術(shù)工具型"規(guī)劃編制技術(shù)路線的影響,規(guī)劃設(shè)計人員往往偏重對空間布局、空間形態(tài)等"硬"規(guī)劃技術(shù)的研究,而對實施機制等"軟"規(guī)劃的認(rèn)識不夠。而一個規(guī)劃的實施與政府的財政體制、行政體制、社會保障體制等實施機制關(guān)系密切,如果規(guī)劃編制不能與現(xiàn)行的實施機制有效銜接,規(guī)劃的可操作性就無從談起。

      2.2 缺乏對實施路徑、建設(shè)時序的考慮。使規(guī)劃缺乏彈性。對發(fā)展的不確定性和復(fù)雜性都要求規(guī)劃方案有一定的彈性,以應(yīng)對不斷變化的情況。然而,目前"靜態(tài)藍(lán)圖式"的規(guī)劃模式,使規(guī)劃人員往往忽視對實施路徑和建設(shè)時序的考慮。不能幫助實施者對規(guī)劃實施的路徑、時序做出較為明確和清晰的把握。現(xiàn)實情況稍微有點變化,規(guī)劃就無法應(yīng)對,導(dǎo)致規(guī)劃應(yīng)變性差,操作性不強。

      2.3 規(guī)劃方案的唯一性,使規(guī)劃缺乏科學(xué)性。事物發(fā)展存在的多種可能,然而,目前規(guī)劃過程中往往是強調(diào)規(guī)劃方案唯一性,把事物發(fā)展存在的多種可能方向。最終規(guī)劃成一種發(fā)展可能,對規(guī)劃的實施發(fā)展訴求存在的更多的可能條件分析不足,這使規(guī)劃缺乏一定科學(xué)性。也就降低了規(guī)劃的可操作性。

      2.4 規(guī)劃設(shè)計過程中沒有充分反映民意,閉門造車。缺乏民意基礎(chǔ)。我國規(guī)劃師往往存在一種觀念,認(rèn)為規(guī)劃是一項需要復(fù)雜技術(shù)的職業(yè),甚至受計劃經(jīng)濟時代自上而下觀念的影響,視為技術(shù)官僚和技術(shù)精英。在內(nèi)容上往往偏重在建設(shè)形態(tài),空間形態(tài)的研究,缺乏對多元化的社會利益平衡的考慮。對規(guī)劃受外部各種變化的力量所作用的連續(xù)進程這一點,漠不關(guān)心。對民意訴求和社會各界其他的意見吸納不夠。使規(guī)劃不能體現(xiàn)多元主體利益的要求和充分反映民意,缺少可操作性的基礎(chǔ)。

      2.5 對實施主體認(rèn)識的缺位,缺少與大部分實施主體的溝通。目前,規(guī)劃階段對實施問題研究的偏少,跟廣大的實施主體之間缺乏必要的溝通,也是導(dǎo)致可操作性不強的一個重要原因。規(guī)劃人員往往偏重與規(guī)劃編制組織主體的溝通聯(lián)系,在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)規(guī)劃編制組織主體一般是規(guī)劃建設(shè)部門,但是在現(xiàn)行的體制背景下,建設(shè)規(guī)劃部門不是一個綜合、全局的部門,她僅僅被賦予了一個專業(yè)部門的職權(quán),只承擔(dān)了規(guī)劃實施一部分職能。這種工作方法導(dǎo)致規(guī)劃與相當(dāng)多的實施主體的溝通不足,在規(guī)劃編制階段沒有充分暴露矛盾,揭示問題,沒有提出有針對性的對策。方案的可操作性也大打折扣。

      3 提高城鄉(xiāng)規(guī)劃可操作性的對策與思路

      3.1 重視多視角的切入,多目標(biāo)的統(tǒng)籌,加強規(guī)劃"廣度"

      規(guī)劃中重視多視角的切入,可為規(guī)劃方案的制定提供多元的考慮因素,注重多學(xué)科與多價值觀的合作與交叉,可增強了規(guī)劃的"廣度",使規(guī)劃的思路更加寬厚,為規(guī)劃更具有科學(xué)性,提供了較好的基礎(chǔ)條件。城鄉(xiāng)規(guī)劃牽扯到經(jīng)濟、社會倫理,生態(tài)環(huán)境、空間布局等方方面面,若規(guī)劃論規(guī)劃,未免視線過于狹隘。因此規(guī)劃強調(diào)多視角的切入,按照目標(biāo)與問題雙重導(dǎo)向的思路,強化多目標(biāo)的統(tǒng)籌。為規(guī)劃方案的制定提供較為全面的視角考慮。

      3.2 以人為本,強調(diào)公眾參與的實踐規(guī)劃

      公眾參與是多元主體思想和觀念的交流、碰撞和整合過程,為不同利益主體對話,協(xié)調(diào)乃至最終走向合作構(gòu)建了一個有效的平臺。公眾參與可以起到集思廣益的作用,從而有效減少規(guī)劃過程中的失誤。城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及政府、公眾、開發(fā)商等多方主體,各方主體在目標(biāo)導(dǎo)向和主體利益上會有所不同,在主體的的觀念和思想上。會存在著較大的分歧。因此,城鄉(xiāng)規(guī)劃編制過程中要多路徑推進規(guī)劃的公眾參與。通過公眾參與能保證規(guī)劃成果能夠較為全面地反映不同主體的要求和意見,通過公眾參與實現(xiàn)不同利益主體分歧的協(xié)調(diào),減少實施中矛盾的激化。

      3.3 多方統(tǒng)籌,重視多部門利益的綜合協(xié)調(diào),調(diào)動各部門參與規(guī)劃的積極性

      長期以來,城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的研究往往集中在規(guī)劃部門本身,城鄉(xiāng)規(guī)劃獲得的權(quán)限也是建立在特定的行政組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上的。導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的側(cè)重點也往往偏重在建設(shè)規(guī)劃部門歸口,對其他部門職能利益考慮不全,規(guī)劃的實施也往往得不到相關(guān)部門的應(yīng)有的支持。城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合性要求在規(guī)劃編制過程中加深對其他職能部門職權(quán)與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間關(guān)系的研究,重視多部門利益的綜合協(xié)調(diào),突出各部門價值的導(dǎo)向,主動引導(dǎo)、明確職責(zé),以期能得到了相關(guān)政府部門的積極響應(yīng),為規(guī)劃的實施提供良好的政府基礎(chǔ),充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對社會經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)籌和綜合調(diào)控作用。

      3.4 重視規(guī)劃的政策屬性。加強"配套政策"的研究和支撐

      規(guī)劃編制具有技術(shù)與政策的雙重特性,規(guī)劃成果既是藍(lán)圖,也是規(guī)劃管理的依據(jù)。規(guī)劃編制既是分析問題、解決問題的技術(shù),也是建立目標(biāo),指導(dǎo)實踐的公共政策過程。為了體現(xiàn)規(guī)劃"公共政策"的屬性,在規(guī)劃編制過程中,應(yīng)該加大了配套政策和實踐保障措施方面的研究,進行體制創(chuàng)新。配套政策是城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)揮效用的制度基礎(chǔ),也是規(guī)劃具有較強可操作性的主要體現(xiàn),從政策層面來研究規(guī)劃實施中的管理制度、標(biāo)準(zhǔn)、政策等問題,可以大大提高規(guī)劃的可操作性。

      3.5 強調(diào)成果表達(dá)方式易讀性和規(guī)劃管理的便利性

      規(guī)劃成果的表達(dá)更具有易讀性,提供方便性,可增強規(guī)劃的公眾參與性,加強規(guī)劃管理的便利性,也是提高規(guī)劃可操作性的一個方面。因此,在規(guī)劃成果表達(dá)上從不同層次公眾能看懂、讀懂的角度,把規(guī)劃的主要過程和規(guī)劃設(shè)想表現(xiàn)在成果體系上,使規(guī)劃從現(xiàn)狀得出結(jié)論的過程,以及規(guī)劃的措施和方法一目了然。另外,也要強化規(guī)劃與實施的互動,從實施過程中反饋問題,給規(guī)劃編制提供經(jīng)驗借鑒,形成規(guī)劃與實施的良性互動,增強規(guī)劃編制的可操作性。

      [1]陳有根.城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度研究.重慶大學(xué)【碩士】重慶大學(xué),2007-04-01.

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