事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的背景及現(xiàn)狀分析

金晶

【摘 要】2008年3月,《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點(diǎn)方案》獲得國務(wù)院原則通過,決定在2009年內(nèi)在山西、上海、浙江、廣東、重慶等五省市啟動有關(guān)試點(diǎn)工作。改革的主要目的就是為了實(shí)現(xiàn)企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間的制度能夠銜接，而事業(yè)單位養(yǎng)老保險將按照企業(yè)養(yǎng)老保險的辦法進(jìn)行發(fā)放，這也就是意味著與機(jī)關(guān)公務(wù)員掛鉤的事業(yè)單位人員的退休金不再由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。2009年1月28日，國家人力資源社會保障部證實(shí)《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點(diǎn)方案》已經(jīng)正式下發(fā)，上述五省市將做改革試點(diǎn)，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革被再次提上議事日程。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位；養(yǎng)老保險；改革

一、現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度介紹

當(dāng)前，我國的養(yǎng)老保險制度體系主要由機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)成，分別對應(yīng)著不同的人群。事業(yè)單位按經(jīng)費(fèi)來源可分為全額撥款、差額撥款、自收自支三類，不少地方自收自支的事業(yè)單位已經(jīng)按照企業(yè)的方式進(jìn)行管理，加入了企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系。但大部分由財(cái)政全額撥款和差額撥款的事業(yè)單位比如高校，則與機(jī)關(guān)退休養(yǎng)老制度基本一致，退休金由國家統(tǒng)包，列入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付，沒有基金積累制度，未來退休金以其工作年限和本人工資額為主要依據(jù)。與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老辦法不同，企業(yè)采取的是另一種模式。1991年《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》頒發(fā)，要求逐步建立基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度。1997年，《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》實(shí)行以后，建立了由國家、企業(yè)和個人共同負(fù)擔(dān)的基金籌集模式，初步建立起基本統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險制度。2005年《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》則進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。

我國現(xiàn)行的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立和發(fā)展起來的，相比于逐漸趨于成熟穩(wěn)定的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度，兩種養(yǎng)老保險制度在許多方面都存在著差異：（一）基本制度不同。事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保障完全由國家負(fù)擔(dān)，個人無需繳納養(yǎng)老保險費(fèi)，也無需承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任;而企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度則形成了以基本養(yǎng)老保險為主，企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險以及職工個人儲蓄養(yǎng)老保險為補(bǔ)充的養(yǎng)老保險體系，實(shí)行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式。（二）資金來源方式不同。事業(yè)單位養(yǎng)老保險的資金來源于國家稅收，根據(jù)實(shí)際支出的退休費(fèi)由各級財(cái)政按一定比例分擔(dān)。企業(yè)養(yǎng)老保險企業(yè)養(yǎng)老保險則遵循國家、單位和個人“三方出資”的原則。其中，企業(yè)按本單位職工工資總額的20%進(jìn)行繳費(fèi)，職工個人按本人平均工資的8%進(jìn)行繳費(fèi)，當(dāng)養(yǎng)老保險基金收不抵支時，則由國家財(cái)政資金負(fù)責(zé)補(bǔ)貼。（三）在養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)方式不同。事業(yè)單位人員其養(yǎng)老金待遇不與繳費(fèi)掛鉤，而與工作年限掛鉤，以退休時工資為基數(shù)，按一定比例計(jì)發(fā)。企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇與繳費(fèi)年限和繳費(fèi)工資基數(shù)掛鉤。繳費(fèi)年限越長，基數(shù)越高，退休后的養(yǎng)老待遇就越高，反之則低。此外兩種制度在參保條件和調(diào)整機(jī)制方面也各有不同。

二、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的背景

事業(yè)單位是中國特有的一個稱謂，一般是國家設(shè)置的帶有一定的公益性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，但不屬于政府機(jī)構(gòu)，與公務(wù)員是不同的。一般情況下國家會對這些事業(yè)單位予以財(cái)政補(bǔ)助。分為全額撥款事業(yè)單位，如學(xué)校等，差額撥款事業(yè)單位，如醫(yī)院等，還有一種是自主事業(yè)單位，是國家不撥款的事業(yè)單位。事業(yè)單位是以政府職能、公益服務(wù)為主要宗旨的一些公益性單位、非公益性職能部門等。

關(guān)于這次事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的原因，眾說紛紜。歸納起來，主要有以下幾種說法：一是認(rèn)為事業(yè)單位養(yǎng)老的財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，國家需要減負(fù)。目前，全國事業(yè)單位人員近4000萬人，126萬個單位，是國家公務(wù)員的4倍還多，占全國財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)的近80%，事業(yè)單位退休費(fèi)總額也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過千億元，國家財(cái)政不堪重負(fù);二是認(rèn)為事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老待遇差距太大，待遇不公引起社會不滿，根據(jù)全國政協(xié)委員李永梅調(diào)研的一組權(quán)威數(shù)據(jù)表明，1990年機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)的人均退休工資分別為1715元、1771元和1607元，差距并不大；2005年分別為17633元、16147元和8565元，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人均退休工資已達(dá)到企業(yè)的2倍有余，國務(wù)院從2005年開始調(diào)整企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金水平，連續(xù)7年平均每年漲10%左右?？蛇@些年公務(wù)員的退休工資也在漲，但是從2005年后，就查不到公務(wù)員退休金增長情況的同口徑數(shù)據(jù)，現(xiàn)在究竟比例關(guān)系如何不得而知。唯一能夠確定的是兩者之間的差距是非常大的。

三是認(rèn)為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度某種程度上阻隔了人才流動，影響了人力資源市場。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度在諸多方面完全不同于企業(yè)職業(yè)養(yǎng)老保險，從機(jī)關(guān)事業(yè)單位流動到企業(yè)的人員在待遇上存在差別對待，導(dǎo)致很大的經(jīng)濟(jì)利益的不平衡，從企業(yè)流動到機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員在養(yǎng)老保障上存在著雙重管理，這些制度都阻礙了勞動力在機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、和企業(yè)之間的正常流動，使得人力資源得不到合理配置。

其實(shí)，這次改革并不是事業(yè)單位的第一次養(yǎng)老保險制度改革。早在上世紀(jì)九十年代初期就曾施行過類似的改革措施。1992 年，原人事部就印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關(guān)問題的通知》，要求機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)行養(yǎng)老保險制度改革，逐步改變退休金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付、全部由國家包下來的做法。1994年，原人事部印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工資制度改革實(shí)施中若干問題的規(guī)定》，對退休金的計(jì)發(fā)基數(shù)、比例標(biāo)準(zhǔn)做了詳細(xì)規(guī)定。1994 年開始，在云南、江蘇、福建、山東、遼寧、山西等省開始局部試點(diǎn)工作。改革試點(diǎn)曾取得一定的成績，據(jù)原人事部的相關(guān)資料，截至1997 年，全國28 個?。▍^(qū)、市）的1 700 多個地市、縣開展了試點(diǎn)，其中19 個?。▍^(qū)、市）政府出臺省級方案，全國參保人數(shù)超過1 000 萬人，約占機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人數(shù)的1/3，但是各地試點(diǎn)適用范圍差別較大，實(shí)施細(xì)節(jié)也各不相同。最終由于各地試點(diǎn)步調(diào)不一致， 一直沒有形成全國統(tǒng)一的事業(yè)單位養(yǎng)老保險的全面改革方案等原因，改革以失敗告終。

三、改革試點(diǎn)的現(xiàn)狀

根據(jù)《改革試點(diǎn)方案》的內(nèi)容，此次改革主要有以下幾個方面，一是事業(yè)單位人員也要和城鎮(zhèn)企業(yè)職工一樣統(tǒng)籌交納養(yǎng)老保險，即單位繳20%，員工繳8%；二是養(yǎng)老金發(fā)放辦法也基本一致，但以改革正式實(shí)施時間為界，即所謂“老人老辦法，新人新制度”；三是事業(yè)單位養(yǎng)老金也要逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌；四是建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制；最后是建立職業(yè)年金制度，形成基本退休金之外的養(yǎng)老保險第二支柱。

事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革消息一出，可以說一石激起千層浪，社會各界競相發(fā)表自己的觀點(diǎn)。少數(shù)政府主管部門及其官員，極少數(shù)專家學(xué)者表示贊成。主要觀點(diǎn)是：事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革是大勢所趨，有利于減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，縮小收入差距，提高事業(yè)單位的效益，增強(qiáng)職工的活力。絕大大部分研究單位、學(xué)者和一部分政府官員，都不贊成該項(xiàng)改革方案。其主要觀點(diǎn)是： 這次的改革試點(diǎn)只針對事業(yè)單位的職工，而改革的發(fā)起者公務(wù)員卻不在改革之列，改革后相關(guān)人員的福利將會下降，這必定會引起絕大多數(shù)事業(yè)單位職工的不滿和擔(dān)心，并且造成社會就業(yè)秩序的混亂。另外一些溫和的研究學(xué)者則持中立態(tài)度。理由是：事業(yè)單位的養(yǎng)老體制改革不可避免。但在形成正式的方案之前，必須經(jīng)過充分的調(diào)查和研究，否則必將引起巨大的反彈，并有可能因?yàn)樽枇μ蠖型矩舱?。因此，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革一定要慎之又慎。

那么，各改革試點(diǎn)地區(qū)的進(jìn)展又是怎樣呢，根據(jù)記者對相關(guān)地區(qū)的實(shí)地采訪了解的情況來看，目前5試點(diǎn)省市在實(shí)施過程中普遍出現(xiàn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革“推進(jìn)難”現(xiàn)象，多數(shù)省市仍在進(jìn)行方案的調(diào)研、論證。目前尚沒有一個沒有正式發(fā)文件、出臺具體方案、進(jìn)入實(shí)施階段的省市，也沒有得到哪個事業(yè)單位真正啟動“試點(diǎn)”的“正式消息”。其實(shí)，各地都在猶豫與觀望，看其他地方試點(diǎn)的情況和效果如何，再決定本地區(qū)是否“跟進(jìn)”。結(jié)果導(dǎo)致各地“改革試點(diǎn)”都謹(jǐn)小慎微，進(jìn)展遲緩。廣東改革推進(jìn)情況：具體改革實(shí)施方案尚未出臺。浙江改革推進(jìn)狀況: 目前沒有啟動事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革試點(diǎn)， 也沒有出臺任何相關(guān)政策或方案，有許多方案仍在研究與論證之中，等待省政府決策。上海改革推進(jìn)狀況：改革方案制定中，目前還沒有公布具體的政策文件與實(shí)施方案。重慶改革推進(jìn)狀況：目前改革試點(diǎn)還沒有啟動，有關(guān)改革方案正在論證和調(diào)研中。山西改革推進(jìn)狀：改革還沒見動靜，在等待部里的指示，還停留在調(diào)研階段，也在留意其他省市試點(diǎn)的情況.

雖然事業(yè)單位養(yǎng)老改革尚未有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，但改革試點(diǎn)所帶來的影響已經(jīng)開始顯現(xiàn)。據(jù)了解，目前，事業(yè)單位人員退休是按照退休前工資的80%或90%領(lǐng)取退休金。而改革之后，事業(yè)單位人員退休后的收入將大幅降低。因此，一些試點(diǎn)地區(qū)事業(yè)單位的相關(guān)人員為了避免改革后退休金待遇大幅下降而提前退休。

四、基本評述

從上世紀(jì)九十年代初期事業(yè)單位養(yǎng)老保險的改革試點(diǎn)，現(xiàn)在的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革再次提上工作議程，事業(yè)單位的養(yǎng)老保險改革應(yīng)當(dāng)說經(jīng)歷了一段非常漫長的歷程。但迄今為止，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度仍處在一種零碎和不完整的狀態(tài)。從長遠(yuǎn)來看，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革是必然的。而從社會各界的反應(yīng)來看，社會大眾包括事業(yè)單位職工本身都并不排斥改革，或者說已經(jīng)有一定的準(zhǔn)備，但就具體的改革方案與步驟，例如改革時機(jī)、繳費(fèi)比例、待遇等方面則存在很大的分歧。最具爭議的是公務(wù)員不應(yīng)該被排斥在改革之外，改革的目的是要解決問題而不是制造遺留難題，促進(jìn)和諧而不是制造矛盾。

就目前的試點(diǎn)情況看，各地尚處于試點(diǎn)準(zhǔn)備階段，相互觀望而無實(shí)質(zhì)進(jìn)展。從各地的實(shí)地調(diào)研看，改革試點(diǎn)過程中出現(xiàn)了不少問題，各地的基本措施也不統(tǒng)一存在很大差異。但建立基本養(yǎng)老保險制度是大勢所趨，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革也應(yīng)當(dāng)推行，但應(yīng)在原有制度基礎(chǔ)上， 不斷修正完善， 循序漸進(jìn)、穩(wěn)步的推進(jìn)。

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