提升小城鎮(zhèn)發(fā)展質量 積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化

　　摘要：城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟和社會發(fā)展的客觀趨勢，是經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的重要依托。發(fā)展小城鎮(zhèn)是加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推進城鄉(xiāng)一體化的必然要求。當前中國城鎮(zhèn)化正處于加速發(fā)展期，小城鎮(zhèn)發(fā)展突飛猛進，但發(fā)展質量令人擔憂，提升小城鎮(zhèn)發(fā)展質量，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化至關重要。
　　關鍵詞：小城鎮(zhèn) 城鎮(zhèn)化 質量 穩(wěn)妥
　　
　　伴隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，“十二五”時期中國城鎮(zhèn)化率將超過50%，按照城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律，中國城鎮(zhèn)化正處于加速發(fā)展期。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟和社會發(fā)展的客觀趨勢，是經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的重要依托，在當前大力推進經(jīng)濟結構轉型的形勢下，小城鎮(zhèn)建設成為促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、推進工業(yè)化轉移、拉動內需的突破口。新形勢下小城鎮(zhèn)發(fā)展突飛猛進，但發(fā)展質量令人擔憂，由此產(chǎn)生的負面效應也逐步顯現(xiàn)，提升小城鎮(zhèn)發(fā)展質量既是當前一項緊迫工作，也是一項長期而艱巨的任務。
　　
　　一、提升小城鎮(zhèn)發(fā)展質量是加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的必然要求
　　
　　由于自然、歷史等原因，中國形成了典型的城鄉(xiāng)二元結構，城鄉(xiāng)差距不斷擴大，越來越成為阻礙經(jīng)濟社會總體平穩(wěn)較快發(fā)展的重大社會問題。近年來，城鎮(zhèn)化在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展方面取得了重大進展。按國家發(fā)改委提供的數(shù)據(jù)，“十一五”期間，中國的城鎮(zhèn)化率年均增加0.9個百分點。截至2009年年底，城鎮(zhèn)人口已達6.22億，城鎮(zhèn)化水平達46.6%。城鎮(zhèn)化進程中大量的農(nóng)村富余勞動力轉移到城鎮(zhèn)和非農(nóng)經(jīng)濟部門，農(nóng)民的工資性收入比重不斷提高，收入總水平持續(xù)增長，生產(chǎn)方式、生活方式發(fā)生深刻變化，生活水平不斷提高。大量農(nóng)村富余勞動力向城鎮(zhèn)轉移又為推動農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供廣闊空間?，F(xiàn)在，以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進城鄉(xiāng)一體化已經(jīng)達成共識。
　　雖然中國的城鎮(zhèn)化迅速推進，但必須正視的是，中國的城鎮(zhèn)化并非完全意義的城鎮(zhèn)化。中國的城鎮(zhèn)化進程以流動就業(yè)為主要形式。大量具有農(nóng)業(yè)戶籍的并未實現(xiàn)真正意義城鎮(zhèn)化的的農(nóng)民工被統(tǒng)計進城鎮(zhèn)人口。雖然進城農(nóng)民工常年在城市打工，但他們卻無法真正融入城市，盡管許多人已經(jīng)習慣了城市生活，對農(nóng)村也日漸陌生，尤其是農(nóng)民工二代、三代群體中許多人不愿意甚至無法回到農(nóng)村，但他們卻難以在城市安家。城鎮(zhèn)化進程中大量社會資源被過度優(yōu)先配置到大城市，大、中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展極不平衡，小城市、小城鎮(zhèn)發(fā)展嚴重不足，更加加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。與發(fā)達國家相比，我國的大城市發(fā)展毫不遜色，但隨著大城市的不斷擴張和人口的快速膨脹，曾在西方國家中出現(xiàn)的“大城市病”開始在國內一些大城市顯現(xiàn)、蔓延，小城鎮(zhèn)發(fā)展則嚴重不足，基礎設施和服務體系明顯滯后，城鎮(zhèn)化的進一步加速發(fā)展受到嚴重制約。
　　富裕農(nóng)村必須減少農(nóng)民，城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)村富余勞動力的根本出路，中國的國情決定了單純依靠大中城市吸納數(shù)量龐大的農(nóng)村人口，解決“三農(nóng)問題”、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是不現(xiàn)實的。城鎮(zhèn)化不是大城市化，從世界經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗來講，一個國家的強大，很大程度上得益于特色中小城鎮(zhèn)的發(fā)展。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展看，小城鎮(zhèn)是連接城鄉(xiāng)的紐帶，在吸收農(nóng)村富余勞動力等方面具有無可比擬的優(yōu)勢，在地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中正扮演越來越重要的角色。對于肩負家庭多重負擔的農(nóng)民工來說，綜合體制環(huán)境、自身條件等方面的因素，小城鎮(zhèn)是他們發(fā)展更為理想而現(xiàn)實的選擇。
　　加快小城鎮(zhèn)建設是黨中央著眼于推進城鄉(xiāng)一體化、消除二元結構作出的重大戰(zhàn)略部署，是調整經(jīng)濟結構、轉變發(fā)展方式、擴大內需的重要抓手。自1998年十五屆三中全會第一次提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，到黨的十六大決議提出繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，加快城鎮(zhèn)化進程，到2010年中共中央、國務院一號文件強調“當前要把加強中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展作為重點”，再到十七屆五中全會強調要以大城市為依托，以中小城市為重點，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，加快小城鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)越來越受到廣泛關注。“十二五”期間，中國將進入城鎮(zhèn)化轉型階段，要在調整完善城鎮(zhèn)布局和形態(tài)的過程中，科學定位大中小城市和小城鎮(zhèn)的功能，學習先進國家的經(jīng)驗做法，把資源合理配置到中小城市和小城鎮(zhèn)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，重點加強小城鎮(zhèn)建設，不斷提升小城鎮(zhèn)發(fā)展質量，發(fā)揮小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的重要作用，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，具有重大的現(xiàn)實意義。
　　
　　二、當前小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的突出問題
　　
　　（一）改革城鄉(xiāng)二元體制的實質性進展緩慢
　　城鄉(xiāng)二元體制依然是制約城鎮(zhèn)化進程的壁壘，大量的進城農(nóng)民工雖然已經(jīng)離開鄉(xiāng)村到城市就業(yè)、生活，為城市發(fā)展做出了巨大貢獻，但仍長期被排除在體制之外，他們的工作環(huán)境差、勞動報酬低，子女教育、社會保障、住房等方面始終不能與城市居民享受同等待遇。隨著進城農(nóng)民工數(shù)量的日漸龐大，其身份轉變、相應權益保障和市民待遇等問題日漸突出，已經(jīng)成為影響城市化進程，進而影響社會和諧與穩(wěn)定的重大社會問題。盡管近年來國家非常重視，各地也相繼出臺了很多政策、采取了一系列措施試圖加以改善，但實際效果并不盡如人意，進展緩慢。如對于戶籍問題，部分城市實行有條件的準入政策，但有的準入門檻過高，有的有名無實，缺乏足夠權益保障和公共服務內容，加上要以放棄承包地和宅基地作為進城落戶的條件更是很難得到認同，實踐中叫座不叫好。
　　（二）小城鎮(zhèn)快速發(fā)展仍以土地城鎮(zhèn)化為主要特征
　　一直以來，中國的城鎮(zhèn)化以粗放式經(jīng)營為主，城鎮(zhèn)化更多的是通過土地擴張來進行的，從2000年開始，我國的城鎮(zhèn)化率以年均3.78個百分點的速度增長，在城鎮(zhèn)化高速增長和發(fā)展的同時，城鎮(zhèn)人口卻沒有同步增長。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，城市土地面臨枯竭，城郊地區(qū)和農(nóng)村中心集鎮(zhèn)土地成為征用熱點。在以地生財利益驅動下，一些地方政府一哄而上盲目發(fā)展小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)無序快速發(fā)展進一步加劇了人地矛盾的尖銳程度，在產(chǎn)生大量失地農(nóng)民的同時造成大量被征用土地閑置，也沒有帶來相應就業(yè)機會的增加和就業(yè)人口的增多，城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)生大量失地又失業(yè)的農(nóng)民，人口城鎮(zhèn)化明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化。
　?。ㄈ┻`背農(nóng)民意愿急功近利推進小城鎮(zhèn)建設現(xiàn)象突出
　　一些地方打著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和小城鎮(zhèn)化的旗號，曲解中央政策，以剝奪農(nóng)民土地權益為代價違背農(nóng)民意愿大搞拆遷，盲目推進城鎮(zhèn)化。有些沒有達到城鎮(zhèn)化條件的地區(qū)無視本地經(jīng)濟發(fā)展實際，利用“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”試點政策，通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、拆村并居，圈占農(nóng)民的宅基地變成耕地，在“占補平衡”的基礎上進行掛鉤，用所謂的用地指標把城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)用土地轉換成建設用地，變?yōu)槌擎?zhèn)，導致一些農(nóng)民無可奈何“被上樓”。由于生產(chǎn)方式并未改變，“被上樓”不但導致生活成本上升，而且給生產(chǎn)生活帶來諸多不便，低廉的拆遷補償遠遠不足以解決農(nóng)民進城就業(yè)和落戶問題，農(nóng)民利益受到嚴重侵害，實踐中違法拆遷、暴力拆遷時有發(fā)生，征地拆遷過程中積累的矛盾日趨激烈，大量無地、無業(yè)和無社會保障農(nóng)民的存在成為社會發(fā)展和穩(wěn)定的重大隱患。
　　（四）小城鎮(zhèn)健康發(fā)展缺乏有力政策支持
　　目前，中國已經(jīng)形成了以大城市為中心，中小城市為骨干，小城鎮(zhèn)為基礎的多層次的城鎮(zhèn)體系，但中國實行的是等級化的城市管理體制，等級越高意味著可獲得的計劃性資源越多，反之則越少，處于管理體制末端的小城鎮(zhèn)決定了其在政策上的弱勢，盡管許多小城鎮(zhèn)人口非常多，但能夠獲得的可支配使用的資源卻非常有限，小城鎮(zhèn)在發(fā)展中很大程度上處于“不農(nóng)不城”的政策真空地帶，尤其是城鎮(zhèn)化建設缺乏足夠的資金保障，等級化的城市管理體制與小城鎮(zhèn)快速發(fā)展的要求很不協(xié)調，加上在現(xiàn)行行政管理體制下，協(xié)調機制缺乏，相鄰或相近地區(qū)在發(fā)展中各自為政、盲目競爭、重復建設問題突出。
　　
　?。ㄎ澹┓寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后導致小城鎮(zhèn)輻射帶動功能有限
　　城鎮(zhèn)化是隨著市場化、工業(yè)化而發(fā)生的，城鎮(zhèn)化的過程是農(nóng)村人口轉移到城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的過程，城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)支撐。實踐中的小城鎮(zhèn)建設，有的熱衷于追求速度，一哄而上，有的熱衷于貪大求洋，搞形象工程，基礎設施很不完善，許多小城鎮(zhèn)缺乏特色產(chǎn)業(yè)、支撐產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小、層次不高，資源浪費、環(huán)境污染嚴重，城鎮(zhèn)化水平不僅滯后于工業(yè)化，還滯后于非農(nóng)業(yè)化水平，小城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏物質基礎和就業(yè)機會，缺乏聚集和集中農(nóng)村剩余勞動力的能力，集聚、輻射帶動能力較弱。
　　
　　三、提升小城鎮(zhèn)發(fā)展質量，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化的對策建議
　　
　?。ㄒ唬┛茖W規(guī)劃，加強協(xié)調，循序漸進推進小城鎮(zhèn)發(fā)展
　　政府要高度重視對小城鎮(zhèn)建設的協(xié)調、引導，把小城鎮(zhèn)發(fā)展放到地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展大局中綜合考量，通過跨部門設立專門的協(xié)調機構加強宏觀統(tǒng)籌，高效有序推進小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理，尤其是相鄰或相近地區(qū)要加強統(tǒng)籌，優(yōu)勢互補，形成合力，避免重復建設和無序發(fā)展；優(yōu)化小城鎮(zhèn)布局，引導各地從實際和現(xiàn)有條件出發(fā)，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際，立足當前、著眼長遠、量力而行，編制科學合理的城鎮(zhèn)建設規(guī)劃，準確定位發(fā)展方向、發(fā)展目標和發(fā)展重點，確定切實可行的發(fā)展目標和實施步驟，指導當?shù)匦〕擎?zhèn)建設有計劃、有步驟、有重點地逐步推進。
　?。ǘ┍M快消除體制障礙，加大政策支持力度
　　加快改革步伐，加大改革力度，逐步消除阻礙城鎮(zhèn)化進程的土地制度、城鄉(xiāng)二元戶籍、社會保障、醫(yī)療、教育等制度，分期分批采取措施逐步解決長期在小城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉移人口的定居落戶問題，放寬直至完全放開農(nóng)民工落戶小城鎮(zhèn)的限制，盡快構建有利于城鄉(xiāng)居民有序自由流動的良好環(huán)境，為農(nóng)村人口逐步向小城鎮(zhèn)有序集中創(chuàng)造有利的體制條件，吸引、鼓勵和支持農(nóng)業(yè)轉移人口在小城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)、安家，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中推進城鎮(zhèn)化；進一步制定落實優(yōu)惠政策措施，逐步扭轉小城鎮(zhèn)發(fā)展政策上的劣勢地位，調整財政支出結構，財政上向小城鎮(zhèn)建設傾斜，加大對小城鎮(zhèn)建設的支持；小城鎮(zhèn)建設需要大量資金，僅僅依靠政府是不現(xiàn)實的，實踐中要堅持從實際出發(fā)，通過相關配套政策吸引更多信貸資金和民間資本投向中小城鎮(zhèn)建設，促進政府引導、金融機構支持和社會各方面參與的多元化、多渠道投融資機制的形成，拓寬籌資渠道，化解小城鎮(zhèn)建設中的資金瓶頸問題，保障小城鎮(zhèn)建設順利推進；基礎設施是小城鎮(zhèn)賴以生存和發(fā)展必不可少的物質條件，要加大小城鎮(zhèn)基礎設施建設投入，完善小城鎮(zhèn)公共服務功能，提高小城鎮(zhèn)的綜合承載能力，打造宜居住、便出行的人居環(huán)境和的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，吸引更多的農(nóng)業(yè)轉移人口向小城鎮(zhèn)集聚。
　?。ㄈ┳⒅嘏嘤寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，促進小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展
　　經(jīng)濟發(fā)展是小城鎮(zhèn)發(fā)展的核心，也是解決“三農(nóng)”問題的根本。產(chǎn)業(yè)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的原動力，產(chǎn)業(yè)集聚是積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化的關鍵，是小城鎮(zhèn)集聚人口的前提。建設小城鎮(zhèn)關鍵是要培育和發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，壯大小城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力，夯實支撐小城鎮(zhèn)持續(xù)快速健康發(fā)展的經(jīng)濟基礎，小城鎮(zhèn)建設要以產(chǎn)業(yè)為基石，強化產(chǎn)業(yè)支撐，實現(xiàn)產(chǎn)城一體。具體地，要立足自身區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、產(chǎn)品優(yōu)勢，因地制宜，按照“競爭性強、成長性好、關聯(lián)度高”的原則，合理確定適宜本地發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；以就業(yè)和生計為先導，注重發(fā)展城鄉(xiāng)關聯(lián)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，使小城鎮(zhèn)真正成為農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的聚集地，促進小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)村市場體系建設、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和社會化服務有機統(tǒng)一，增強小城鎮(zhèn)的集聚和輻射能力，更好地發(fā)揮小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村剩余勞動力的便利和優(yōu)勢以及小城鎮(zhèn)連接城市經(jīng)濟與農(nóng)村經(jīng)濟的橋梁紐帶作用，形成城鄉(xiāng)相互促進、良性循環(huán)格局。
　?。ㄋ模┮匀藶楸痉€(wěn)步推進小城鎮(zhèn)建設
　　農(nóng)民是推進我國城鎮(zhèn)化的主力軍，更應是城鎮(zhèn)化的受益者，推進小城鎮(zhèn)發(fā)展中要堅持以人為本，確立小城鎮(zhèn)建設中農(nóng)民的主