難產(chǎn)的安理會(huì)改革

　　安理會(huì)應(yīng)該怎么擴(kuò)大？
　　誰(shuí)會(huì)成為新的常任理事國(guó)？
　　
　　聯(lián)合國(guó)安理會(huì)改革的討論已經(jīng)超過(guò)30年。該機(jī)構(gòu)目前由15個(gè)成員國(guó)組成，其中只有中國(guó)、英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)和俄羅斯是常任理事國(guó)，享有議案否決權(quán)。
　　自1979年開(kāi)始，聯(lián)合國(guó)就討論擴(kuò)大安理會(huì)，以反映21世紀(jì)的世界格局。提案很多，成功的方案卻只有一個(gè)：為適應(yīng)大批新獨(dú)立的亞非拉國(guó)家加入聯(lián)合國(guó)的新形勢(shì)，經(jīng)過(guò)多年醞釀，于1965年將非常任理事國(guó)從6個(gè)增加到10個(gè)，常任理事國(guó)保持原來(lái)的5個(gè)不變，這樣安理會(huì)成員總數(shù)為15個(gè)，一直保持到現(xiàn)在。
　　從1992 年開(kāi)始，聯(lián)合國(guó)正式醞釀安理會(huì)改革，1993 年根據(jù)聯(lián)大有關(guān)決議成立改革小組，廣泛聽(tīng)取各國(guó)意見(jiàn)和建議。從那以后，每年的聯(lián)大都要對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行激烈辯論。幾年來(lái)，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)集中在安理會(huì)擴(kuò)大的原則和擔(dān)任常任理事國(guó)的條件兩大問(wèn)題上。廣大發(fā)展中國(guó)家主張安理會(huì)的擴(kuò)大必須遵循兩項(xiàng)原則：
　　一是國(guó)家不分大小、強(qiáng)弱，一律平等，反對(duì)只接納一兩個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大國(guó)作為常任理事國(guó)，而把發(fā)展中國(guó)家排除在外，指出決不能把安理會(huì)變成“富國(guó)俱樂(lè)部' ；二是接納新成員要按地域均衡分配。
　　“四國(guó)集團(tuán)”入常前途未卜
　　2月11日，日本、德國(guó)、印度、巴西四國(guó)集團(tuán)代表在紐約聯(lián)合發(fā)表聲明，誓言合作推動(dòng)在本屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)會(huì)期內(nèi)，為安理會(huì)改革取得具體成果。印度外交部長(zhǎng)克里希納當(dāng)天表示，四國(guó)集團(tuán)倡議同時(shí)擴(kuò)大安理會(huì)常任和非常任理事國(guó)兩類成員的建議，得到了聯(lián)合國(guó)大多數(shù)成員國(guó)的支持。日本副外務(wù)大臣松本剛明也對(duì)實(shí)現(xiàn)該倡議表示樂(lè)觀。
　　四國(guó)集團(tuán)自去年開(kāi)始重新啟動(dòng)了爭(zhēng)取成為常任理事國(guó)的工作，其成員國(guó)在1987年至2010年的24年之間，當(dāng)選聯(lián)合國(guó)安理會(huì)非常任理事國(guó)的次數(shù)分別為：印度6次，日本5次，巴西4次，德國(guó)3次。
　　雖然大多數(shù)國(guó)家都已原則同意，聯(lián)合國(guó)需要進(jìn)行必要的改革，其中也包括擴(kuò)大安全理事會(huì)的席位數(shù)量，但是很少有國(guó)家愿意詳細(xì)討論具體的改革時(shí)間和進(jìn)程。中國(guó)外交部警告，預(yù)設(shè)改革成果或者強(qiáng)行推動(dòng)不成熟方案，將損害聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)改革的進(jìn)程。外交部發(fā)言人馬朝旭說(shuō)，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)改革政府間談判啟動(dòng)以來(lái)，從討論情況看，各方在安理會(huì)改革的一些重大問(wèn)題上還存在嚴(yán)重分歧，仍未能達(dá)成共識(shí)。
　　到目前為止，包括美國(guó)在內(nèi)的常任理事國(guó)已經(jīng)否決了四國(guó)集團(tuán)提出的大多數(shù)提議。
　　“四方兩派”相博弈
　　在安理會(huì)改革進(jìn)程中，逐漸形成了立場(chǎng)迥異甚至對(duì)立的“四方兩派”：“四方”是指“四國(guó)集團(tuán)”（日、德、印、巴）、“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)集團(tuán)（反對(duì)增加常任理事國(guó)的意大利和巴基斯坦等國(guó)）”、“非洲集團(tuán)”（非洲國(guó)家）、“五小國(guó)集團(tuán)”（哥斯達(dá)黎加、約旦、列支敦士登、新加坡和瑞士），其中“四國(guó)集團(tuán)”成員和“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)集團(tuán)”主要成員是地緣政治上的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，后者反對(duì)前者成為安理會(huì)常任理事國(guó)；“兩派”是指安理會(huì)現(xiàn)任5個(gè)常任理事國(guó)內(nèi)英法和美俄，前者傾向于“四國(guó)集團(tuán)”立場(chǎng)，后者對(duì)安理會(huì)改革持謹(jǐn)慎看法。
　　在成員類別方面，“四國(guó)集團(tuán)”主張，增加聯(lián)合國(guó)安理會(huì)兩類成員——常任理事國(guó)和非常任理事國(guó)的席位，增加6個(gè)新常任理事國(guó)席位，4個(gè)非常任理事國(guó)席位，新增6個(gè)新常任理事國(guó)應(yīng)是它們4國(guó)和非洲兩個(gè)國(guó)家?！皥F(tuán)結(jié)謀共識(shí)集團(tuán)”認(rèn)為，安理會(huì)改革的核心應(yīng)是民主原則，而定期進(jìn)行選舉是確保實(shí)現(xiàn)安理會(huì)負(fù)責(zé)和便于接近的關(guān)鍵，因此反對(duì)增加安理會(huì)常任理事國(guó)席位。
　　“非洲集團(tuán)”主張?jiān)黾影怖頃?huì)兩類成員國(guó)常任理事國(guó)和非常任理事國(guó)的席位，但強(qiáng)調(diào)分配給非洲的常任理事國(guó)席位不能少于兩席、非常任理事國(guó)席位總數(shù)要達(dá)到5席。
　　在安理會(huì)現(xiàn)任“五?！敝?，美國(guó)對(duì)適當(dāng)擴(kuò)大常任理事國(guó)和非常任理事國(guó)席位持開(kāi)放態(tài)度，但必須首先考慮有能力維護(hù)國(guó)際和平與安全及聯(lián)合國(guó)其他宗旨的國(guó)家。俄羅斯對(duì)此沒(méi)有明確表態(tài)。而英法則支持四國(guó)集團(tuán)的方案；法國(guó)還建議常任理事國(guó)應(yīng)包括阿拉伯國(guó)家。
　　關(guān)于否決權(quán)問(wèn)題，“四國(guó)集團(tuán)”主張，新常任理事國(guó)享有與現(xiàn)有常任理事國(guó)相同的責(zé)任和義務(wù)，但表示在15年后進(jìn)行審議之前，新常任理事國(guó)將不使用否決權(quán)?！皥F(tuán)結(jié)謀共識(shí)集團(tuán)”認(rèn)為，安理會(huì)增加非常任理事國(guó)后，在實(shí)質(zhì)問(wèn)題上應(yīng)按照聯(lián)合國(guó)憲章第二十七條采取多數(shù)通過(guò)原則，對(duì)現(xiàn)有常任理事國(guó)的否決權(quán)，建議或取消、或限制使用，否決權(quán)只適用于聯(lián)合國(guó)憲章第七章的問(wèn)題，即威脅和平、破壞和平和侵略行為問(wèn)題?！胺侵藜瘓F(tuán)”認(rèn)為應(yīng)取消否決權(quán)，但是只要否決權(quán)存在，新任安理會(huì)常任理事國(guó)應(yīng)享有否決權(quán)。“五小國(guó)集團(tuán)”主張，嚴(yán)禁在種族滅絕、反人類罪和嚴(yán)重違反國(guó)際人道主義法問(wèn)題上使用否決權(quán)，同時(shí)認(rèn)為使用否決權(quán)的常任理事國(guó)不僅需要向安理會(huì)解釋原因，也需要向聯(lián)大各成員國(guó)做出解釋。
　　“五?！痹诜駴Q權(quán)問(wèn)題上立場(chǎng)基本一致，都不贊成將否決權(quán)擴(kuò)大到新常任理事國(guó)。
　　最后關(guān)于區(qū)域席位分配問(wèn)題上，各國(guó)根據(jù)自己的利益提出方案，不過(guò)同樣是自說(shuō)自話。在“五常”中，美國(guó)堅(jiān)持應(yīng)根據(jù)憲章第二十三條規(guī)定確定新常任理事國(guó)，俄羅斯在此問(wèn)題上未作明確表態(tài)；英法支持巴西、德國(guó)、印度、日本和非洲國(guó)家成為安理會(huì)新常任理事國(guó)。
　　安理會(huì)改革涉及聯(lián)合國(guó)所有成員國(guó)的切身利益，因此在安理會(huì)改革問(wèn)題上，訴求不盡相同，有的甚至嚴(yán)重對(duì)立，即使在同一集團(tuán)內(nèi)，各成員國(guó)立場(chǎng)也不完全相同。以“四國(guó)集團(tuán)”為例，印度最堅(jiān)決地維護(hù)“四國(guó)集團(tuán)”立場(chǎng)，反對(duì)任何“過(guò)渡改革方案”，而德國(guó)則認(rèn)為，“過(guò)渡改革方案”可能是目前最具建設(shè)性的方案，如果過(guò)渡改革方案能夠獲得聯(lián)合國(guó)2/3多數(shù)成員的支持，德國(guó)就對(duì)“過(guò)渡改革方案”持開(kāi)放態(tài)度?！胺侵藜瘓F(tuán)”內(nèi)部也不時(shí)出現(xiàn)調(diào)整立場(chǎng)的呼聲，甚至有非洲國(guó)家斷言，從長(zhǎng)期看，“非洲集團(tuán)”調(diào)整立場(chǎng)不可避免。此輪安理會(huì)改革自1993年安理會(huì)改革工作組成立至今已過(guò)去17年，從目前看沒(méi)有一個(gè)改革方案或設(shè)想獲得足夠多數(shù)成員國(guó)的支持。展望未來(lái)，這種狀況還將繼續(xù)存在下去，也將注定安理會(huì)改革將是一個(gè)十分艱難而漫長(zhǎng)的過(guò)程。
　　眾口難調(diào)的國(guó)際宴會(huì)
　　經(jīng)過(guò)多年博弈，西方國(guó)家主要是美國(guó)同意接納3個(gè)發(fā)展中國(guó)家成為安理會(huì)常任理事國(guó)后，分歧又轉(zhuǎn)到安理會(huì)擴(kuò)大的規(guī)模和時(shí)間等問(wèn)題上，方案也是參差百態(tài)：
　　24國(guó)方案。這個(gè)方案是由前任聯(lián)合國(guó)大會(huì)主席、馬來(lái)西亞資深外交官拉扎利提出的，故稱“拉扎利方案”。其主要內(nèi)容是：將安理會(huì)成員國(guó)由目前的15 個(gè)增加到24 個(gè)，其中常任理事國(guó)增加5 個(gè)，非常任理事國(guó)增加4 個(gè)。新常任理事國(guó)從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家挑選2 個(gè)，即德國(guó)和日本，其余3 個(gè)分別由亞非拉三個(gè)地區(qū)推選產(chǎn)生，但三個(gè)由發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)生的新常任理事國(guó)不一定享有否決權(quán)。新增加的4 個(gè)非常任理事國(guó)由亞非拉和中東歐地區(qū)各推選一個(gè)。許多國(guó)家認(rèn)為這個(gè)方案不可行，特別是對(duì)新增加的常任理事國(guó)分等級(jí)的做法有不同意見(jiàn)。
　　25國(guó)方案。這一方案主要由中東歐國(guó)家提出，即將安理會(huì)成員國(guó)增加到25 個(gè)，其中常任和非常任理事國(guó)各增加5 個(gè)，在5 個(gè)新常任理事國(guó)中2 個(gè)由發(fā)達(dá)國(guó)家擔(dān)任，另外3 個(gè)分別由亞非拉三大洲各出一個(gè)。他們強(qiáng)調(diào)，在5 個(gè)非常任理事國(guó)中必須有一個(gè)席位給中東歐地區(qū)。
　　26國(guó)方案。這個(gè)方案是由埃及代表不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)提出的，主張非洲至少要占有兩個(gè)常任理事國(guó)席位，由非洲國(guó)家輪流擔(dān)任，同時(shí)要求新增加的常任和非常任理事國(guó)必須與現(xiàn)有的常任和非常任理事國(guó)享有同等權(quán)利，即擁有否決權(quán)。這一方案得到廣大非洲國(guó)家以及非洲統(tǒng)一組織和伊斯蘭會(huì)議組織的贊同和支持。
　　20~21國(guó)方案。這個(gè)方案是由美國(guó)等國(guó)家提出并得到英國(guó)等歐盟許多國(guó)家和北歐國(guó)家的同意。其主要內(nèi)容是將安理會(huì)成員國(guó)增加到20 個(gè)或21 個(gè)。所增國(guó)家均為常任理事國(guó)，但不一定享有否決權(quán)，否決權(quán)問(wèn)題留待以后再討論解決。在新增加的5 個(gè)常任理事國(guó)中有兩個(gè)必須來(lái)自經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，即日本和德國(guó)，其余3 個(gè)可由亞非拉三個(gè)地區(qū)自行推選。若非洲地區(qū)還要求增加一個(gè)，也可同意，但總數(shù)不得超過(guò)21 個(gè)。上述諸方案反映了各會(huì)員國(guó)或地區(qū)集團(tuán)各自不同的利益考慮，因而，在討論和磋商中各自堅(jiān)持己見(jiàn)，針?shù)h相對(duì)，迄今未能就其中任何一個(gè)方案達(dá)成妥協(xié)或一致。