施正文 現(xiàn)行稅制加劇不公平

　　剛剛完成的修改草案依然是在分類稅制框架之下展開(kāi)，并未解決根本問(wèn)題
　　
　　現(xiàn)在用百度搜索“個(gè)稅”，排在首位的關(guān)聯(lián)詞是“個(gè)稅計(jì)算器”——輸入你的月收入，自動(dòng)計(jì)算出你該交多少稅。微博、天涯等網(wǎng)站上也都出現(xiàn)了此類話題：“算算自己該交多少個(gè)稅？”隨著此次個(gè)稅改革的進(jìn)程，個(gè)人所得稅已經(jīng)越來(lái)越進(jìn)入到具體的生活，由抽象的數(shù)字成為常識(shí)性的話語(yǔ)。
　　引發(fā)討論的原點(diǎn)在于，此次個(gè)稅法修正案（草案）啟動(dòng)了征集意見(jiàn)流程，為期一個(gè)多月，意見(jiàn)數(shù)超過(guò)23萬(wàn)條，創(chuàng)下人大單項(xiàng)立法之最。
　　工薪所得免征額從2000元提高到3000，還是5000，甚至1萬(wàn)？這是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。
　　6月27日，提交常委會(huì)審議的草案上依然寫(xiě)著3000元，3天后，最終通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法〉的決定》將這一數(shù)字改寫(xiě)成3500元。據(jù)參與此次審議的全國(guó)人大代表透露，最后修改的結(jié)果要“歸功于網(wǎng)民的呼吁和草案征求意見(jiàn)中‘83%的反對(duì)數(shù)’”。
　　那么，此次改革效果究竟如何？
　　稍作計(jì)算，改革后月收入（扣除三險(xiǎn)一金）3500-6000元的居民可少繳稅金150-330元，被輿論稱為受益最大的月入8000-10000元者可少繳480元，而目前適用最高檔稅率的月收入80000元者，多繳稅金也僅為345元。考慮通貨膨脹與不同收入階層的消費(fèi)水平，正負(fù)百余元的增減似乎并不給力。
　　中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文曾多次參加個(gè)稅改革專家討論，長(zhǎng)期關(guān)注我國(guó)的財(cái)稅立法。在接受記者采訪時(shí)，他說(shuō)：“在目前的模式下，談發(fā)揮個(gè)人所得稅的公平作用是非常有限的?！?
　　我國(guó)實(shí)行的個(gè)人所得稅制是分類稅制，即將個(gè)人所得分為工資薪金所得、個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得、承包承租經(jīng)營(yíng)所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得、利息股息紅利所得。最近的討論針對(duì)的均是第一種——工資薪金所得。
　　這一制度始于改革開(kāi)放之初。1981年，最早的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)定為每月800元，此后20年未變。2006年，上調(diào)為每月1600元；2007年，上調(diào)至2000元。全國(guó)人大常委會(huì)委員、原社科院副院長(zhǎng)陳佳貴曾公開(kāi)表示，“一部稅法不到3年就要修訂一次，已經(jīng)說(shuō)明這部法律的設(shè)計(jì)不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！?br/>　　目前國(guó)際上有三種稅制，第一種是包括中國(guó)在內(nèi)的少數(shù)國(guó)家實(shí)行的分類所得稅，即將個(gè)人收入按照來(lái)源分類征收；第二種是美國(guó)等大多數(shù)國(guó)家實(shí)行的綜合稅制或分類與綜合相結(jié)合，即把居民所有收入?yún)R總后適用累進(jìn)稅；最后是以俄羅斯為代表的一些東歐國(guó)家實(shí)行的單一稅率，這種方案徹底放棄了對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)。
　　事實(shí)上，個(gè)人所得稅向綜合稅制邁進(jìn)已經(jīng)成為學(xué)界的共識(shí)，并得到官方的認(rèn)可。早在2003年，中共十六屆三中全會(huì)便確定了個(gè)人所得稅制將以“綜合與分類相結(jié)合”作為改革方向，并先后被寫(xiě)入“十一五”和“十二五”規(guī)劃。
　　這一改革目前進(jìn)展緩慢，而剛剛完成的修改草案依然是在分類稅制框架之下展開(kāi)，在迎合社會(huì)意見(jiàn)的同時(shí)，并未解決根本問(wèn)題。要更大地發(fā)揮個(gè)人所得稅在調(diào)節(jié)收入公平當(dāng)中的作用，還需要一場(chǎng)更加“傷筋動(dòng)骨”的改變。
　　
　　應(yīng)盡快啟動(dòng)個(gè)人所得稅的根本性改革
　　人物周刊：有媒體曾經(jīng)評(píng)論，個(gè)稅對(duì)于收入分配調(diào)節(jié)幾乎失靈。您怎么看？
　　施正文：從表面上看，高收入者的稅負(fù)還是略微提高了一些，雖然最高檔稅率45%沒(méi)變，但月收入8萬(wàn)以上便適用，這也是加重了稅負(fù)。
　　我認(rèn)為，邊際稅率應(yīng)降到35%。因?yàn)檎鞴芨簧?，?duì)中高收入者的監(jiān)控能力不足，稅率過(guò)高容易引起隱瞞收入，或者把工薪收入轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌杖?。如果降?5%，有助于納稅人如實(shí)申報(bào)收入，提高對(duì)稅法的遵從，畢竟隱瞞收入有風(fēng)險(xiǎn)，屬于違法行為。世界上各個(gè)國(guó)家的最高稅率一般在35%-40%，這次奧巴馬稅改也維持在35%。另外還要考慮稅制的競(jìng)爭(zhēng)力，如果稅率太高，資本、技術(shù)和人才可能外流。綜合來(lái)看，降到35%，調(diào)節(jié)的力度能力也已經(jīng)很強(qiáng)，不能設(shè)置一個(gè)虛無(wú)縹緲的稅率。
　　人物周刊：媒體稱改革后的個(gè)稅納稅人口將減至2400多萬(wàn)，這個(gè)稅基是否太少了？
　　施正文：從長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)該積極發(fā)展個(gè)人所得稅。它的規(guī)模應(yīng)該越來(lái)越大，這有助于增強(qiáng)公民的納稅意識(shí)以及對(duì)政府公共事務(wù)的關(guān)注。這不意味著稅負(fù)更重，而是要調(diào)整流轉(zhuǎn)稅、間接稅的比重，一升一降，把稅制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換成較高比例的直接稅結(jié)構(gòu)。這樣的稅制將更公平，對(duì)收入調(diào)節(jié)的功能也會(huì)更大。
　　個(gè)人所得稅不是一個(gè)富人稅，而是一個(gè)大眾稅，是政府取得稅收收入的主體稅種，美國(guó)第一大稅種就是個(gè)人所得稅。即使在有增值稅的歐盟國(guó)家，個(gè)人所得稅也是排在前兩三位的稅種。在我國(guó)，現(xiàn)在仍是小稅種，在稅收收入中排第四。因此，我不主張過(guò)多地減少納稅人口。
　　人物周刊：也有學(xué)者提到所謂的“個(gè)稅改革幻覺(jué)”，即個(gè)稅本身調(diào)節(jié)貧富的功能被夸大了。若要進(jìn)一步調(diào)節(jié)收入分配，是否還可以繼續(xù)依靠個(gè)稅改革？
　　施正文：的確，分配問(wèn)題實(shí)際上主要由市場(chǎng)來(lái)決定，政府調(diào)節(jié)手段非常有限，包括最低工資、社會(huì)保障、個(gè)人所得稅等。收入分配問(wèn)題的關(guān)鍵在于保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平，要加快基礎(chǔ)教育，消弭區(qū)域不平等，增強(qiáng)人們?cè)谑袌?chǎng)初次分配中的公平競(jìng)爭(zhēng)力，即獲取財(cái)富能力的公平性，那樣在市場(chǎng)上就能獲得相應(yīng)的收入。這靠調(diào)節(jié)稅收是解決不了的。
　　政府要發(fā)揮個(gè)人所得稅的調(diào)節(jié)作用，而不是完全倚重它，這是個(gè)人所得稅不能承受的。但個(gè)人所得稅的確有較好的再分配功能，特別在當(dāng)前我國(guó)收入差距懸殊、分配不公的情況下，尤其需要發(fā)揮個(gè)稅的調(diào)節(jié)分配作用。因此，應(yīng)盡快啟動(dòng)個(gè)人所得稅的根本性改革，實(shí)行綜合所得稅制。但這個(gè)改革多年來(lái)實(shí)際上毫無(wú)進(jìn)展，個(gè)稅法的修改一直在圍繞著起征點(diǎn)這個(gè)枝節(jié)問(wèn)題。個(gè)稅改革不應(yīng)該只盯著起征點(diǎn)。
　　
　　只有綜合稅制改革才能實(shí)現(xiàn)分配公平
　　人物周刊：這項(xiàng)根本性的改革為何如此緩慢？
　　施正文：最大的障礙是擔(dān)心征管能力不具備，因?yàn)榫C合稅制要求稅務(wù)機(jī)關(guān)要能夠取得、監(jiān)控納稅人的收入信息，同時(shí)要查證自行申報(bào)中的虛假信息。從目前我國(guó)征管實(shí)際情況看，稅務(wù)機(jī)關(guān)尚不能完全做到對(duì)個(gè)人收入信息的監(jiān)控，但綜合起來(lái)看，現(xiàn)行的征管條件還是基本具備推行綜合稅制的條件。
　　第一，我們一開(kāi)始實(shí)行的是綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅，是初步的、框架性的綜合所得稅制，而不是非常完善和復(fù)雜的綜合稅制。實(shí)行綜合稅制后，依然十分重視預(yù)先扣繳，不僅對(duì)非經(jīng)常性所得實(shí)行分類征收和源泉扣繳，就是對(duì)經(jīng)常性所得也是進(jìn)行預(yù)先扣繳，同時(shí)要求其自行申報(bào)，這樣稅收流失的風(fēng)險(xiǎn)比較小。美國(guó)也十分重視扣繳，事先扣繳甚至比實(shí)際還要高，激勵(lì)納稅人第二年自行申報(bào)，否則不能得到退稅。
　　第二，當(dāng)前我國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展已具備條件，個(gè)人所得稅的電子信息平臺(tái)建設(shè)有一定的基礎(chǔ)?，F(xiàn)在急需通過(guò)立法來(lái)整合政府電子信息，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。要賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)采集、獲取和運(yùn)用第三方涉稅信息的權(quán)力，規(guī)定第三方提供涉稅信息的義務(wù)和責(zé)任，特別是要求銀行、房地產(chǎn)、土地、工商、海關(guān)、商務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等部門(mén)和機(jī)構(gòu)提供個(gè)人收入信息，通過(guò)建立統(tǒng)一的納稅人代碼，實(shí)現(xiàn)其與稅務(wù)機(jī)關(guān)涉稅信息的實(shí)時(shí)共享。
　　第三，稅收征管法的修訂要加快，以解決征管制度建設(shè)滯后的問(wèn)題?，F(xiàn)行稅收征管法是建立在對(duì)企業(yè)征收間接稅基礎(chǔ)上的征管制度，顯然不適應(yīng)未來(lái)稅制發(fā)展的需要。2008年國(guó)家稅務(wù)總局就啟動(dòng)了稅收征管法修訂工作，我也是這個(gè)法律修訂小組的專家成員，起草組做了大量工作，草案也數(shù)易其稿，但由于種種原因目前還沒(méi)有提交到國(guó)務(wù)院。
　　改革不可能一步到位，必須先把架子搭起來(lái)，一步一步完善，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題解決問(wèn)題，而不是等所謂時(shí)機(jī)成熟。個(gè)人所得稅改革已經(jīng)到了不能再等的時(shí)候，如果再推遲改革，它對(duì)整個(gè)稅制改革、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國(guó)際形象和競(jìng)爭(zhēng)力都會(huì)有負(fù)面影響。我認(rèn)為，兩年內(nèi)應(yīng)拿出改革方案提交全國(guó)人大審議，“十二五”規(guī)劃內(nèi)實(shí)行個(gè)稅綜合稅制。
　　人物周刊：有關(guān)部門(mén)到底在等待一個(gè)什么樣的時(shí)機(jī)？
　　施正文：綜合稅制改革不像現(xiàn)在的小修小補(bǔ)，難度比較大，牽涉到更多部門(mén)。對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)也會(huì)提出更多的要求，財(cái)稅工作將會(huì)受到更多關(guān)注。我國(guó)推動(dòng)稅制改革的一個(gè)更為直接的原因是保證稅收收入任務(wù)的完成，而1994年稅改已經(jīng)為財(cái)稅部門(mén)提供了收入規(guī)模龐大的稅制架構(gòu)，目前我國(guó)稅收收入持續(xù)高速增長(zhǎng)，從組織收入方面來(lái)說(shuō)，財(cái)稅部門(mén)主動(dòng)改革的壓力不夠。另外，對(duì)征管障礙的估計(jì)也過(guò)高，對(duì)個(gè)稅改革的重要意義的認(rèn)識(shí)不夠，存在畏難情緒。
　　人物周刊：從這次的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在下一步綜合稅制改革中，公眾的聲音會(huì)扮演怎樣的角色？綜合稅制改革是否意味著要交更多的稅？
　　施正文：需要向公眾澄清的是，只有綜合稅制改革，個(gè)人所得稅才能真正實(shí)現(xiàn)收入分配公平的目標(biāo)。其實(shí)，現(xiàn)行稅制從根本上加劇了不公平，為了從整體上提高我國(guó)稅制的公平性，必須要同時(shí)啟動(dòng)間接稅改革，把間接稅的比重降下來(lái)，留出空間發(fā)展直接稅。比如，增值稅的稅率應(yīng)當(dāng)降低，城建稅等附加稅可以取消，整合和歸并與車(chē)輛有關(guān)的間接稅。在所得稅中，要降低企業(yè)所得稅稅率，因?yàn)槠髽I(yè)所得稅一定程度上可以轉(zhuǎn)嫁，只有自然人才是最終的納稅人，國(guó)際上都是個(gè)人所得稅規(guī)模高于企業(yè)所得稅，而中國(guó)相反。必須明確的是，發(fā)展個(gè)稅綜合稅制，不是要總體稅收負(fù)擔(dān)，而是通過(guò)稅制的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，使我國(guó)稅制更公平、更合理。