行政道歉異化現(xiàn)象的成因分析

王晨 李影 許蓮麗

摘 要：近年來(lái)，行政道歉事例大量涌現(xiàn)，但其中的異化現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。究其原因，主要在于民主精神和責(zé)任意識(shí)普遍淡薄，缺乏行政道歉茂盛生長(zhǎng)的土壤；行政道歉基礎(chǔ)研究嚴(yán)重不足，使得行政道歉的實(shí)踐缺乏科學(xué)理論的指導(dǎo)；現(xiàn)有行政道歉規(guī)范不盡合理，無(wú)法有效地指導(dǎo)和規(guī)范行政道歉實(shí)踐活動(dòng)。

關(guān)鍵詞：行政道歉；異化現(xiàn)象；后續(xù)責(zé)任

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2016）03-0123-02

隨著問(wèn)責(zé)理念的推廣和深入，行政道歉事例如雨后春筍，不斷涌現(xiàn)。其中能夠如期實(shí)現(xiàn)行政道歉功能的比比皆是，例如2008年甕安打砸搶燒突發(fā)事件，曾一度形成難以控制的局面。最終因貴州省委書(shū)記石宗源親自致歉以及后續(xù)的一系列有力措施而得以迅速平息。但是行政道歉在實(shí)踐中的異化情形也并非罕見(jiàn)，且有愈演愈烈的趨勢(shì)。2008年9月30日，石家莊市政府副秘書(shū)長(zhǎng)、新聞發(fā)言人王建國(guó)在接受媒體采訪時(shí)，就三鹿奶粉事件向公眾表示道歉。其中將錯(cuò)誤首先歸于“政治上敏感性差，站位不高，只是就事論事，就請(qǐng)示說(shuō)請(qǐng)示，對(duì)事故缺乏政治上的敏感性”[1]。這一行政道歉非但沒(méi)有得到人們的認(rèn)可和接受，反而引發(fā)更為廣泛且嚴(yán)厲的批評(píng)，被批為是“對(duì)權(quán)力、而非對(duì)權(quán)利的道歉”。不僅如此，行政道歉中“作秀”道歉、“被迫”道歉、“洗責(zé)”道歉、“缺位”道歉等變異現(xiàn)象屢見(jiàn)報(bào)端[2]。因此在這樣一個(gè)“道歉”的時(shí)代，我們不能僅僅停留在行政道歉事例的表面，深入進(jìn)去，會(huì)發(fā)現(xiàn)其中更多的問(wèn)題，而對(duì)這些問(wèn)題的成因分析將有助于我國(guó)行政道歉制度的進(jìn)一步完善和成熟發(fā)展。

一、民主精神責(zé)任意識(shí)普遍淡薄

有學(xué)者經(jīng)過(guò)實(shí)踐研究發(fā)現(xiàn)，33%的中國(guó)上司在出現(xiàn)錯(cuò)誤時(shí)不向下級(jí)道歉；而美國(guó)上司則沒(méi)有一個(gè)會(huì)采取這種做法[3]。也就是說(shuō)，在中國(guó)社會(huì)地位高的人一般不會(huì)向社會(huì)地位低的人道歉，長(zhǎng)輩通常不會(huì)向晚輩道歉。而在美國(guó)，任何人都可以成為致歉者，致歉對(duì)象和致歉者之間是可以互換的。另有學(xué)者通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國(guó)受試者把“面子”與道歉的必要性聯(lián)系起來(lái)，如果他們認(rèn)為某種道歉很丟“面子”，就會(huì)盡可能地想辦法不道歉；而英國(guó)受試者并不認(rèn)為“面子”問(wèn)題與道歉之間存在必然的聯(lián)系，在考慮是否道歉時(shí)并不考慮道歉是否會(huì)丟“面子”，因?yàn)樗麄兏幼⒅卦u(píng)估情節(jié)的嚴(yán)重性[4]。為什么會(huì)出現(xiàn)這些差別呢？

社會(huì)人文學(xué)博士吉爾特·霍夫斯坦德（Geert Hofstede）教授的權(quán)力差距理論[5]認(rèn)為，中國(guó)是個(gè)大權(quán)力差距的文化國(guó)度，社會(huì)結(jié)構(gòu)等級(jí)性以及人們頭腦中的等級(jí)觀念較強(qiáng)，人與人之間的不平等是人們認(rèn)可并接受的。因此，人們?cè)诘狼傅臅r(shí)候，因致歉對(duì)象不同，其道歉策略亦不同?！吧蠈?duì)下、長(zhǎng)對(duì)幼、尊對(duì)卑”的道歉策略可能就是根本不道歉，而“下對(duì)上、幼對(duì)長(zhǎng)、卑對(duì)尊”的道歉策略可能是反反復(fù)復(fù)、一而再、再而三的道歉。行政道歉是權(quán)力向權(quán)利的道歉，屬于所謂的“上對(duì)下、長(zhǎng)對(duì)幼、尊對(duì)卑”的道歉，被認(rèn)為是很傷面子的事情，所以行政道歉本身會(huì)令致歉主體感到非常難以接受?！斑@里既有他們放下身段的千般不愿，有他們面對(duì)民意的不適，和對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)壓力的內(nèi)心權(quán)衡，更有他們對(duì)如何承擔(dān)政治和法律責(zé)任的復(fù)雜思慮。”[6]

中國(guó)是一個(gè)有著2 000多年君主專(zhuān)制歷史的國(guó)家，沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)完整的資本主義發(fā)展階段，民主精神沒(méi)有得到適當(dāng)?shù)臋C(jī)會(huì)以持續(xù)性地蓬勃發(fā)展，固有的對(duì)國(guó)家和權(quán)力的頂禮膜拜造成整體性的責(zé)任意識(shí)淡薄?！肮俦疚弧彼枷敫畹俟?，當(dāng)官的習(xí)慣了當(dāng)“官老爺”，做民的習(xí)慣了“俯首稱(chēng)臣”。這是上千年的習(xí)慣，既然是習(xí)慣，就會(huì)有一定的慣性，且這種慣性伴隨著文化的傳承一直延續(xù)至今。致歉主體不習(xí)慣行政道歉，致歉對(duì)象也不習(xí)慣被行政道歉[7]。即使官員做錯(cuò)事而道歉時(shí)，通常也只是向“上”道歉，而非向人民道歉。人們嚴(yán)重缺乏自我意識(shí)的覺(jué)醒，民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、平等意識(shí)、參與意識(shí)普遍性匱乏，致使其政治參與意識(shí)淡薄，服從心理和政治冷漠心理占據(jù)主導(dǎo)地位，最終使得整個(gè)社會(huì)“官本位”思想成為意識(shí)結(jié)構(gòu)、政治倫理中的主流價(jià)值觀[8]?？梢?jiàn)，在我國(guó)傳統(tǒng)政治倫理中，缺失“上對(duì)下、尊對(duì)卑”的道歉理念，缺乏行政道歉茂盛生長(zhǎng)的土壤。因此，由上至下的行政道歉，要求“官老爺”向“平頭百姓”低下頭、承認(rèn)自己錯(cuò)了的行政道歉，其難度可想而知。更何況權(quán)力的自我防御、逐利避害的本性，也會(huì)使得他們自覺(jué)或者不自覺(jué)地對(duì)抗行政道歉的責(zé)任或者做出種種異化的行政道歉以規(guī)避和消減應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。

二、行政道歉基礎(chǔ)研究嚴(yán)重不足

“行政道歉”這一概念在中國(guó)的正式提出始于2011年筆者的博士畢業(yè)論文“法治視野下的中國(guó)行政道歉制度研究”，至今尚且沒(méi)有得到廣泛認(rèn)同和普遍接受，相關(guān)基礎(chǔ)性研究?jī)H僅是建立在尚且不夠發(fā)達(dá)的關(guān)于“官員道歉”和“政府道歉”的初級(jí)研究基礎(chǔ)上，“行政道歉”的獨(dú)立基礎(chǔ)性研究從全國(guó)范圍上看還是寥若晨星。筆者最近一次于2015年10月28日9時(shí)49分，通過(guò)哈爾濱理工大學(xué)圖書(shū)館進(jìn)入“中國(guó)知網(wǎng)”，以“政府道歉”“官員道歉”“行政道歉”“道歉”為檢索詞，以題名、關(guān)鍵詞、摘要、主題、全文為檢索要求，不計(jì)年限，進(jìn)行了初級(jí)檢索，相關(guān)的論文數(shù)量見(jiàn)下表。

結(jié)果表明，關(guān)于行政道歉的研究非常少，這直接反映了法學(xué)界對(duì)于行政道歉研究的淡漠。不僅數(shù)量少，經(jīng)過(guò)仔細(xì)研讀上述主要論文后發(fā)現(xiàn)，盡管涉及“道歉”的文章相對(duì)多些，但這些文章大多是從政治學(xué)、社會(huì)學(xué)角度對(duì)“道歉”進(jìn)行詮釋和分析，從法學(xué)角度進(jìn)行論述的少之又少。在這些貧瘠的科研成果中，對(duì)于民事道歉的研究算是相對(duì)深入的，而對(duì)于“政府道歉”“官員道歉”的研究大多只是停留在“就現(xiàn)象說(shuō)現(xiàn)象”，甚至是“就事例說(shuō)事例”的初級(jí)研究階段，深入分析和研究的文章并不多見(jiàn)。

行政道歉理論研究的嚴(yán)重匱乏使得行政道歉的實(shí)踐缺乏科學(xué)理論的指導(dǎo)，最終導(dǎo)致在具體操作中出現(xiàn)大量的異型行政道歉，從而損害了行政道歉的功能以及社會(huì)的秩序和穩(wěn)定。因此，有必要理論界率先確認(rèn)并推行“行政道歉”這一概念，明確它與其他類(lèi)型道歉之間的界限，做好相關(guān)的基礎(chǔ)性研究工作，以便根源性地規(guī)范行政道歉，徹底解決行政道歉實(shí)踐操作的混亂局面。

三、現(xiàn)有行政道歉規(guī)范不盡合理

目前我國(guó)只有四部法律涉及行政道歉：《國(guó)家賠償法》《公務(wù)員法》《治安管理處罰法》和《行政監(jiān)察法》；只有一部行政法規(guī)提及行政道歉，即《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》；觸及行政道歉的地方性法規(guī)較多，如《浙江省城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)條例》《南京市城市治理?xiàng)l例》；關(guān)于行政道歉的部門(mén)規(guī)章和地方規(guī)章最為常見(jiàn)，如《辦理戶(hù)口、居民身份證工作規(guī)范》（公安部）、《蘇州市企業(yè)信用信息管理辦法》等。此外，還有諸多其他層面的規(guī)范也關(guān)乎行政道歉，如國(guó)務(wù)院先后下發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》《〈關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定〉的通知》（下稱(chēng)“《問(wèn)責(zé)規(guī)定》”）、《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》等。另外，有兩個(gè)專(zhuān)門(mén)規(guī)定行政道歉的法規(guī)范——《深圳市政府部門(mén)責(zé)任檢討及失職道歉暫行辦法》（下稱(chēng)“《深圳道歉辦法》”）和《眉山市政府部門(mén)決策失誤檢討和公開(kāi)道歉制度》（下稱(chēng)“《眉山道歉制度》”）[9]。上述規(guī)范的出臺(tái)及其實(shí)施，標(biāo)志著中國(guó)行政道歉制度業(yè)已成型，并指導(dǎo)和規(guī)范了行政道歉實(shí)踐活動(dòng)，但其中的既存問(wèn)題也是不容忽視的。

1.行政道歉的基本原則尚未統(tǒng)一?；驹瓌t是規(guī)則的根本，是制度的導(dǎo)向。如果根本不明、導(dǎo)向不明，相關(guān)的規(guī)則和制度自然就是混亂和無(wú)序的。

2.行政道歉的致歉主體范圍過(guò)窄，規(guī)定不統(tǒng)一。上至司局級(jí)，下至普通工作人員；僅限于行政機(jī)關(guān)，抑或包括企事業(yè)單位。當(dāng)然還有個(gè)別法規(guī)范對(duì)具體的致歉主體沒(méi)有規(guī)定。②

3.行政道歉的致歉對(duì)象遺漏不全?！渡钲诘狼皋k法》和《問(wèn)責(zé)規(guī)定》等規(guī)范只是將致歉對(duì)象列為公眾，似乎他們都不需要向特定行政相對(duì)人致歉。

4.行政道歉的致歉內(nèi)容近乎空白?！渡钲诘狼皋k法》將行政道歉的致歉內(nèi)容規(guī)定為履責(zé)不力的原因、整改的具體措施及進(jìn)度安排，而《眉山道歉制度》以及其他規(guī)范，都沒(méi)有具體規(guī)定行政道歉的致歉內(nèi)容。

5.行政道歉的致歉條件過(guò)高過(guò)嚴(yán)。很多是以造成嚴(yán)重后果為前提的，③而且涉及的范圍也比較狹窄，大多局限于職務(wù)行為，且非全部職務(wù)行為，僅僅是一部分而已。這意味著行政道歉的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)比較高，啟動(dòng)的難度還是比較大的。

6.行政道歉的致歉路徑形式單一。通常局限于新聞發(fā)布會(huì)、報(bào)紙電視等新聞媒體，具體形式以書(shū)面道歉居多，缺乏對(duì)行政道歉致歉對(duì)象的意志和個(gè)性的尊重，缺乏人文關(guān)懷和互動(dòng)性，不符合當(dāng)今多樣化時(shí)代的氛圍和個(gè)性化需求。

7.行政道歉的致歉類(lèi)型劃分不當(dāng)?！缎姓O(jiān)察法》《問(wèn)責(zé)規(guī)定》《深圳問(wèn)責(zé)辦法》均強(qiáng)調(diào)“責(zé)令公開(kāi)道歉”，即被動(dòng)的行政道歉，而排除了主動(dòng)型行政道歉。

8.行政道歉的致歉程序無(wú)規(guī)無(wú)矩。不僅《問(wèn)責(zé)規(guī)定》，就連《國(guó)家賠償法》《公務(wù)員法》等特別法，甚至是專(zhuān)門(mén)規(guī)定行政道歉的《深圳道歉辦法》和《眉山道歉制度》均只字未提關(guān)于行政道歉的程序問(wèn)題。

9.行政道歉的后續(xù)責(zé)任嚴(yán)重缺失。現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)范均沒(méi)有提及行政道歉之后的進(jìn)一步責(zé)任追究機(jī)制，這直接影響了致歉對(duì)象對(duì)于行政道歉的真誠(chéng)度和存在意義的評(píng)價(jià)。

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